国家审计监督全覆盖运行机制研究

孙永军 刘琪 商松昊

【摘 要】 探索合理的国家审计监督全覆盖的实现机制，需要进一步优化审计资源、组织、功能间的制度安排。运用逻辑分析，发现审计范围、对象和质量标准的变化，凸显审计资源整合、审计制度整合、审计技术整合三大核心机制问题。进一步分析审计的功能（工作机制）、组织（协同机制）和模式（仿真机制）后，主张建立PMCFI机制，即增强平台创新机制、组织联动机制、资源配置机制、监督反馈机制、信息沟通机制。

【关键词】 国家审计； 审计监督； 全覆盖

【中图分类号】 F239.4 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）09-0087-03

党的十八届四中全会强调将法治作为治国理政的基本方略，实现公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的“审计全覆盖”，需要规范监管机制，提升法制效果。如何实现依法审计和点面协同审计，“不留盲区，不留死角”成为业界的现实障碍。本文的目的是探索合理全覆盖运行机制，促进审计监督的效率和效果。

一、审计监督全覆盖内涵与运行机制

（一）审计监督全覆盖的内涵

审计监督全覆盖是立足宪法和审计法赋予的职能，依托财政资金，正确处理审计监督重点、审计质量和审计资源之间的關系，形成独特的审计信息质量保证机制，以增强审计实效性、透明度和常态化。广义而言，审计监督全覆盖应遵循一切有利于实现维护和保证财政资金效率与效果的原则，对内整合和对外联合，将政府审计、独立审计、内部审计资源进行合理协同与配置，改变以往单一资源配置的力量，建立信息联动，实现监督的全覆盖。狭义而言，政府审计应当实现职能的优化，通过技术、资源、组织等手段实现监督的协同化、系统化和常态化。这意味着包括审计目标、审计计划、审计方法、审计范围和审计模式等一系列的审计内容将发生重大的调整，以强化监督的全面性、有效性、威慑性。

审计监督全覆盖应具有如下特点：

1.明确维护公共利益的核心价值。审计全面监督源自监督的公共利益至上和社会资源分配的公平性、公正性，其核心是保障现有公共资源的合理分配和利用，促进社会福利和社会效益的最大化。

2.突出法制建设和规范监督体系。审计监督全覆盖应具有法律赋予的监督权，并保持与其服务的经济基础的一致性和系统性。

3.强化审计监督全覆盖的导向性。通过行政体制改革、服务型政府建设和问责机制的建立，强化和重建公众的信任与监督的公平，通过解决涉及民生的重大事件，树立和强化监督的威慑力和透明性。

（二）审计监督全覆盖运行机制

1.运行机制的内容。机制是指有机体的构造、功能及其相互关系，包括事物构成的因素和各个部分之间的关联方式。运行机制是各因素的结构、功能和目标实现的动态支持体系，以及与其相关的影响途径的优化体系。审计监督全覆盖的运行机制应具有两个目标：（1）最终目标是实现促进被审计单位自觉遵守财经法规、领导干部自觉守法尽责的审计最高境界。（2）阶段性目标应是实现审计监督的实效性，尤其是改变现有财政审计、农业和资源环保审计、社保资金审计、经济责任审计、政府投资审计等存在的现实矛盾——威慑性和透明性不足。因此，必须处理好审计监督全覆盖的深度、重点、成效间的关系，多而不重、广而不散、全而不乱。从目标实现角度，审计监督全覆盖基本涉及审计资源整合、审计制度整合、审计技术整合三大核心机制问题[1]，其中，资源是基础、制度是保障、技术是渠道，共同为实现审计监督全覆盖起到应有的作用。

2.运行机制的特点。审计监督全覆盖的运行机制具有基础性和可持续性，又具有典型的历史性。一是审计监督全覆盖不能一蹴而就。首先做到对重点改革任务的全覆盖，与全面深化改革的阶段性重点和采取的推进措施保持高度一致。其次，应与特定阶段的适应性和可持续性协调发展。二是审计监督全覆盖不能胸无大志。审计监督的全覆盖是建立系统化、常态化的体系，将局部监管与整体监管联结，实现“大审计”概念和“大财政”概念的匹配。三是审计监督全覆盖不能故步自封。审计监督全覆盖是相互参与、相互制约的过程，改变监管的固有思维有助于提升监管质量。法制化是审计全覆盖运行机制的环境要求；平台化是构成审计全覆盖运行机制的信息要求；透明化是对审计全覆盖运行机制的公正要求；技术化是对审计全覆盖运行机制的创新要求。

二、审计监督全覆盖运行机制面临的挑战

（一）审计监督全覆盖运行机制的环境变化

1.审计监督范围更大。随着国家治理的深化，各地涉及政府财政资金情况的审计任务相对较重，尤其是涉及社保、安居、扶贫等重大任务越来越多。除此之外，审计项目和审计事件的广度和深度不断拓展，事前、事中和事后监督相对烦琐；通用类、财政财务收支类、专项资金类、经济责任类、投资类审计项目的内容复杂。由于传统的审计业务模式和原有的审计方法的限制，审计监督面临的挑战较为突出，省、市、县本级政府交办的审计任务也大幅增加，对审计监督全覆盖的实现可谓雪上加霜。

2.审计对象更复杂。一是被审计单位业务创新性、复杂性、技术性更强。二是随着政府改革的深化，被审计单位权责范围和法规处于不断调整中。三是被审计单位的财政资金使用内容具有多样性，更重要的是，云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对审计人员形成较大冲击，难以驾驭新情况和新问题。

3.审计质量期望更高。审计的有效性一直面临巨大社会压力。各地虽然也在探索相应的审计监督全覆盖的对策，但依然较为分散，无论人员、技术、模式，还是数据渠道、分析平台、动态监控，都没有真正达到覆盖的“广、深、准、透、实”的要求。

（二）审计监督全覆盖运行机制的主要障碍

1.审计监督全覆盖的定位和实现方式依然以传统方式为主。各地虽然在审计监督的典型性方面均有一定突破，但实现手段依然较传统；在财政审计、行政事业审计、农业和资源环保审计、社保资金审计、经济责任审计、政府投资审计中主要以业务导向和条块式审计模式为主；财政资金的筹集、分配、管理、使用的动态监督不全面，事后监督依然较多，联网数据运用范围有限[2]。跨行业、多数据综合分析以及精确定位和重点检查的系统性依然不足。

2.审计监督全覆盖运行机制的联动不充分。现有审计机关下达审计任务时，依然按传统方式分派，做到按时进点审计，将审计报告及审计报表及时报送。但可能会存在两大问题：（1）虽然实现了1拖N模式，但却没有考虑上下互动中的审计完整度，对基层审计任务的监督不到位，审计结果的地方利益规避也不充分。（2）上审下的传统模式并不能够体现整体审计结果的透明，不能够更好地将基层执行中的问题全部体现出来，基层对上层的监督反馈渠道单一，透明性不强。此外，上下间的分工机制导致审计计划可能存在某些不合理的空白，数据间的稽核、财政资金的条块、组织力量的分散均存在实现监督全覆盖的不利干扰因素。

3.审计监督全覆盖运行机制的灵活性和创新性不强。审计依然通过授权部门的委托进行，而授权又很难实现全覆盖，容易出现监管盲区。现有的审计业务条块明显，监督矛盾尚没有解决。同时，各地市间的有效经验和已有工作数据分享和交流不强，审计资源有一定程度的浪费，又没有形成合力的良好办法。审计人员压力大和审计资源缺乏的现象并没有消除，相关激励手段、人才政策以及资源配置的方式创新性不强。

4.审计监督全覆盖运行机制的效率性和效果性障碍。审计中，经常存在管理体制不健全，各部门间职责分工不明确、协作效率低下、信息共享难度大，考核监督机制不健全，责任追究形式化的情况，而且审计职责与政府职责间存在矛盾，比如，河流涉及省际、市际间的资金使用和测量的责任难题，影响审计的效率和效果。

三、审计监督全覆盖运行机制定位

（一）审计监督全覆盖运行機制的定位

1.增强法律依据和监督权统一。双重领导体制使审计监督有许多困难，甚至限制了地方审计部门执法功能的发挥，因此，审计部门应获取更高的法律地位，也可成为完全独立于政府的监管机构，将有助于法治的落实。此外，建立省、市、县三级的专家评估机制和上下互动的风险导向机制，减少监督盲区和理顺部门管辖关系。统一省、市、县间的执法依据，引入国际惯例或者专家联席建议制度，理顺《审计法》与相关法律在全覆盖中依据不足的问题。

2.深化审计功能的实现形式。审计功能是审计本质的体现，会随审计目标的变化而变化。由于现实环境和监督对象的复杂化，审计监督技术、监督手段、监督资源面临调整[3]。让审计功能与新的平台或技术结合，才能保证目标的实现。如，大数据平台使审计监督全覆盖具有了很大的可能性；客户与监管单位间的信息联网，将会让“轮流审计”具有更多的信息对称资源；将项目数据链接优化，形成事前审计、事中审计和事后审计互动，会让跟踪审计和回访审计具有更大的价值。

3.创新审计模式和运行方式。审计监督中参与的审计资源多少将影响全覆盖的效果，改革业务类审计为1toN和1between2互审模式，建立仿真审计软件系统，增强联席会议的审计计划针对性，推动基层审计结果间的印证制度，有利于形成威慑力。

（二）审计监督全覆盖运行机制的构成

1.功能（工作机制）。基于当前有限的审计资源，主要是强化审计监督全覆盖的预警功能（或风险评估功能）、程序与项目资源分配评价功能、专家联席咨询功能。

2.组织（协同机制）。建立组织间的有效配置，将审计对象跨部门、跨行业、跨领域进行风险成因、环节和途径分析。同时，进行中长期规划，将上级和下级规划有效衔接，尽量避免横向交叉和纵向重复审计，而应形成依托重点、难点、缺点的有效互动审计，依法进行各级审计机关、各部门间的资源协同配置。

3.模式（仿真机制）。一是可以结合预算分析财政资金的使用效果；二是结合被审计单位数据库模拟财政资金的运行效果。改变各地审计监管对象间的数据联结不足、数据维度不够、数据分析系统不清的现状，明确鉴证标准。省级审计信息需求的支持还应加强，甚至拓展到国家层面的平台，提升威慑力和处罚力度。完善县域、项目和关键责任人的信息采集和追踪信息登记制度。

四、完善审计监督全覆盖运行机制的建议

（一）增强平台创新机制

应当突出审计对象的“压力、动机和机会”评估，基于大财政的理念，处理好技术目标定位问题，设立联席评估机制。同时，建立必要的上下项目互审制度、项目横向轮审制度，突出“压力—状态—响应”的审计对象分配原则，将有限技术资源能够运用到监督急需的地方，包括通过改革审计模式和审计平台实现资源高效运行，进行“风险评估—风险控制—风险应对”审计模式的进一步创新，依托大财政理念，建立“一拖N模式”和必要的审计导向程序，以清晰锁定现有审计领域中的重点问题。

（二）协同组织联动机制

尝试建立政府审计、独立审计和内部审计之间基本监督信息的完善，明确财政资金审计的重要性和各自信息提供的责任。加强独立审计与内部审计的质量监督作用和审计组织的协同。考虑利用税务、人社、工商等信息系统，将各组织部门间审计要求的信息进行链接审计，增强组织合作的动态效果。以信息网络建设为基础，理顺审计信息验证节点的权责关系，重组部门协作机制，将审计监督的组织协作机制优先考虑。在微观层面构建审计政策、数据分析和现场审计之间的联动性，及时就业务特点、业务政策、业务现状做出评估，确定审计重点、疑点，延伸核查。

（三）优化资源配置机制

人财物是进行审计资源配置的基础要件，其中涉及六个重要因素：一是提供与审计相应的技术成长机制；二是提供与审计相应的激励与信息沟通机制；三是完善重点、难点以及影响重大的领域的审计危机解决机制；四是丰富与审计对象的动态发展相适应的可持续审计机制，改变现有的培训机制、培训内容和招聘标准；五是引入审计对象中的重要技术资源用于相应审计领域，形成技术互动发展机制；六是规范国家与地方在审计资源配置上的评估机制和健全机制。

（四）创新监督反馈机制

一是丰富公告制度的内容和形式，以外部需求提升审计监督全覆盖的多领域、多维度信息。二是深化追踪审计机制。了解公共主体内部组织架构及各层次下属单位变动情况，跟踪国家财产涉及的关联主体的变更动向，及时将其纳入全覆盖审计范围，避免实践操作中出现新盲区。三是改变现有信息报告生成机制。构建涵盖公共资金、国有资源、国有资产的国家整体财务报告框架，或者突出审计监督全覆盖理念的联合性信息。四是建立较完善的责任制度，甚至信用信息档案。五是强化责任追究或者处罚机制。

（五）畅通信息沟通机制

有效的信息沟通将有助于形成合力和应对突发的变化：一是建立审计的性质、时间和范围维度，将审计计划制定、执行和评价的整个过程放置在公开、透明的监督之下；二是形成技术、组织和人员等审计资源配置维度，建立必要的人才流动信息、专长信息和需求信息，引导人才的成长和保护审计干部的培养；三是加强执法依据和追责的审计责任维度，及时处理基层的权责争议问题，及时提供解决对策；四是完善不定期的审计公告机制。改革审计报告的信息内容和报告的构架，增进审计报告上下级机关在纵向和横向审计信息方面的全面性、系统性。

【参考文献】

[1] 张立民.国家治理视角下的国家审计信息观[J].会计之友，2014（12）：4-9.

[2] 徐薇.国家审计监督全覆盖的实现路径研究[J].审计研究，2015（4）：6-10.

[3] 马志娟，梁思源.大数据背景下政府环境责任审计监督全覆盖的路径研究[J].审计研究，2015（5）：28-34.

[4] 李厚喜.推动国家审计监督全覆盖的思路与建议[J].审计月刊，2014（2）：4-6.