强化雾霾治理审计的思考

贺宝成 沈玉芳 王家伟

【摘 要】 雾霾是当前国家着力解决的突出环境问题，审计是推进雾霾治理的重要途径和力量。文章以雾霾治理审计的现实困境透视为逻辑起点，着重分析归纳了美国雾霾治理审计的经验，在此基础上，从审计规范、审计技术、审计队伍和结果问责四个维度提出完善我国雾霾治理审计的现实路径，以期为推进雾霾治理提供有益的理论视角与实践探索。

【关键词】 雾霾治理； 审计； 国家治理体系

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）09-0099-03

一、问题的提出

近年来，我国雾霾天气频发，空气质量恶化问题突出，治霾成为政府建设美丽中国、“向污染宣戰”的工作重点。2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，吹响了全国大气污染防治工作的号角；2014年环境保护部与全国31个省（区、市）签署《大气污染防治目标责任书》，明确各地空气质量改善目标和重点工作任务，以行政手段强化了地方政府的环境保护责任；2015年1月，国家开始实施“史上最严”的环保法，推进雾霾治理的法制化进程。2017年，李克强总理在政府工作报告中指出“一些地区严重雾霾频发，治理措施需要进一步加强”；党的十九大报告进一步强调“持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战”。国家治理雾霾决心之大、措施之严，实属罕见，雾霾已然成为当前国家着力解决的突出环境问题。

审计是国家治理体系中重要的“免疫系统”，具有预警、揭露、抵御等功能，在雾霾治理中具有独特优势[1]。国家“十三五”审计工作发展规划要求“对重大污染防治和生态系统保护项目实行审计全覆盖，推动加快生态文明建设”。适应国家雾霾治理的新要求，深入透视雾霾治理审计的现实困境，借鉴美国等治霾审计经验，创新我国雾霾治理审计路径，既是充分发挥审计在推进国家生态文明建设中重大作用的应有之义，也是推进雾霾治理体系和治理能力现代化的必然选择。

二、雾霾治理审计的现实困境

雾霾治理审计属于生态环境审计范畴，本质上是对雾霾治理活动的真实性、合法性、合规性、公允性和效益性进行审查、评价、鉴证和监督的过程。2014年以来，尽管雾霾治理审计被国家审计署作为专项审计纳入了各级审计机关的审计范围[2]，并在有效督促各环保责任主体履行大气污染防治责任、提高雾霾治理效能等方面发挥了积极作用[3]，但具体实践中仍存在较多问题。

（一）雾霾治理审计规范体系不健全

审计规范是审计活动有效开展的行为准则与必要前提。作为新生事物，雾霾治理审计的审计对象、审计标准、审计目标、审计程序的特殊性决定其不能直接套用现有审计规范及模式，而是对审计规范体系的针对性、操作性提出更多、更高要求。遗憾的是，我国尚未建立充分有效的雾霾治理审计规范体系，尤其缺少统一性的专项指南、指引，对审计内容范围、职责分工、证据获取、评价绩效等规定不够具体、明晰，操作性欠佳。故而极易导致各地审计机关对审计客体、内容、范围选择的盲目性及重复性；审计标准选择的不规范与滥用。同时审计绩效评价仍局限于传统合规性评价，对雾霾治理的效率性和效果性等方面评价不足，影响了雾霾治理审计的科学性、有效性。

（二）雾霾治理审计力量不足

相比于传统的经济效益审计，雾霾治理审计量化分析要求高，跨学科、专业技术性强，既涵盖审计学、经济学等专业知识，也涉及生态学、环境学、数据学等学科领域。而我国现有雾霾治理审计队伍人员多出身于审计学、经济学等专业背景，知识体系、专业结构不够优化，特别是生态学、环境学、数据学等领域专家不足，难以更好满足雾霾治理审计的专业性要求。同时，雾霾治理审计跨部门、跨层级、跨区域特征明显，对审计人员的数量、质量要求高，特别是要满足国家在“十三五”期间“对重大污染防治和生态系统保护项目实行审计全覆盖”的战略要求，涉及的审计对象之多、范围之广超乎想象，给现有审计资源、力量带来的挑战是显而易见的。

（三）雾霾治理审计相关支撑不够

雾霾治理审计是一项跨部门、跨层级、跨区域的庞大工程，其有效开展离不开信息、技术、理论等的必要支撑。从我国雾霾治理审计发展的现实看，气象数据、生态环境数据、环保资金预算、使用、绩效评价等相关数据分属气象、环保、财政、水利、林业等多个部门，部门间尚未形成有效的信息共享平台与机制，数据互联互通程度低，存在部门间“信息孤岛”问题，阻碍了审计的顺利开展；同时，物联网、大数据、云计算等新兴技术在雾霾治理专项审计领域应用不够充分，网络审计、“云审计”、大数据分析等审计模式深入不足，影响了审计效率的提升；加上我国雾霾治理审计起步较晚，相关理论研究尚处于探索阶段，审计实践案例积累不多，也在很大程度上制约了雾霾治理审计的效能。

（四）雾霾治理审计问责力度有限

自2014年国家开展雾霾治理专项审计以来，迄今为止审计问责事件不多。细查财政部网站公开信息，年逾百亿治霾资金投入的省市不少，且有与年俱增的趋势。2016年12月，我国北方发生大范围、长时间，堪称“历史之最”的雾霾天气。同月，财政部发布《关于中央大气污染防治专项资金检查典型案例的通报》，公布了对京津冀等9个省（区/市）2013—2015年中央大气污染防治专项资金管理使用情况的检查结果，点名批评了5起地方政府骗取、挤占、挪用专项资金，违规扩大开支范围的典型事件。这或许是“冰山一角”，只是对9个省（区/市）的抽查，倘若扩大范围，违规案件极可能增加。面对日益庞大的治理雾霾资金规模，尚未有效减缓的雾霾天气，若要防止治霾资金成为“唐僧肉”，加大审计监督力度，强化问责势在必行。

三、雾霾治理审计的美国经验

美国堪称世界雾霾治理审计成功的典范。20世纪中叶的美国同样面临雾霾肆虐的危机，1948年的“多诺拉烟雾事件”、1952年以及1955年相继发生的“洛杉矶光化学烟雾事件”，无不让美国社会付出惨痛代价，“冲坏了的胶卷天空”一度成为民众挥之不去的阴影。20世纪70年代，美国政府实施了卓有成效的雾霾治理措施，被世界誉为“绿色十年”[4]。这一时期，审计监督在推动空气污染治理方面发挥了关键作用，并积累了丰富的经验。

（一）强化雾霾治理立法和审计监督

1970年底，尼克松政府颁布了《清洁空气法修正案》，一方面，通过立法明确联邦政府在环境保护中的主要领导责任，将以往被视为地方性事务的环境保护问题上升至国家层面；另一方面，以法律形式确立各州空气质量标准、明确任务实现的时间表。为加强审计监督力度，美国审计署1970年专设自然资源利用与环境保护司，内有环境资金审计处和环境绩效审计处，将空气污染和气候变化审计列在职责范围中的第一位。据统计，美国审计署在1970—1979年出具了247份污染治理审计报告，涉及政府绩效、资金管理与预算执行、法律执行、科学技术、公民健康管理等多个主题，涵盖内容广泛深远，反馈建议直中要害，审计监督强有力地保证了环保政策法规执行效率和效果。

（二）注重雾霾治理绩效审计导向

相對于财务审计，美国审计署更为注重绩效审计。一方面，重点关注雾霾污染治理资金的使用绩效和责任，上述247份审计报告中，关于资金管理和预算执行的占58份，比例高达总数的23%。在这些审计报告中，审计署尖锐地指出联邦政府对空气污染治理的资金投入呈现急于求成的倾向、存在高资金投入而直接效果不明显等问题。另一方面，关注政策执行效果。在《清洁空气法修正案》授权下，审计署对各州完成任务情况进行持续地跟踪审计，出具31份法律执行方面的审计报告，并以审计长信函的形式对不达标州的相关情况、原因及建议进行报告和沟通。同时关注环保局等管理机构运行效率。247份审计报告中有多份报告对环保局任务量过大、人力财力不足、处理问题能力透支的风险提出警示。

（三）推进雾霾治理审计专业化

美国审计署多方面推进审计的专业化。一方面注重培养基础性人才，通过培训、竞聘等多种途径提升审计人员在空气污染治理基础理论、政策法规和技术方法等方面的知识水平；另一方面充分利用专家人才，聘请环境评估师、科技专家、公共政策专家等大批专业人员作为项目成员或者顾问，直接或间接参与雾霾治理审计项目，形成“会计+X”的审计队伍。同时，突出审计标准选择的专业性，如将专业标准、专家意见、国际协议等引入审计标准；一些关键问题邀请专家出具一致性意见；使用专家科研成果作为审计依据、判断标准等。审计队伍、审计标准的专业化促进了审计成果的专业化，使得雾霾治理审计得到美国国会、政府及民众的重视与认可。

四、强化我国雾霾治理审计的现实路径

雾霾已成为当前国家着力解决的突出环境问题。国家治霾资金投入规模之大、法律法规出台之密前所未有。为确保治霾的效率与效果，极有必要强化审计监督，具体路径为：

（一）完善顶层制度设计，健全雾霾专项审计规范体系

党的十九大报告强调“以良法促进发展、保障善治”。高效治霾法律先行，我国宪法已明确审计对各级政府财政收支的审计监督地位，有必要适时修改，进一步明确审计对生态环境治理领域的监督地位。在《审计法》框架下，以法律形式明确国家“资源环境审计司”等部门的职权，特别是在雾霾专项审计领域的监督权限，从顶层制度设计层面推进雾霾治理审计的法制化进程。同时，突出雾霾专项审计的专业性、特殊性，专门建立涵盖审计职业道德规范、一般准则、工作准则、报告准则、质量控制准则及操作指引的规范体系；强化雾霾治理绩效审计导向，将绩效理念贯穿审计全过程，重点从审计目标、审计标准、审计对象等多个层面完善雾霾审计要素体系，如表1所示，系统推进雾霾审计的专业化、规范化和操作性。

（二）强化“互联网+”新兴技术支撑，创新雾霾治理审计模式

围绕国家大数据战略和“互联网+”行动，强化网络化、信息化技术在雾霾治理审计领域的应用，实施“数据治霾”战略[6]。加大数据集中和整合力度，建立国家治霾审计数据中心，打造全国统一的治霾审计信息系统，实现气象部门、环保机构和国有企事业单位等与审计机关信息的跨级、跨域、跨部门共享；建立“国家治霾审计云”，充分应用关联分析、数据挖掘、智能分析等新兴技术提高审计效率。创新审计模式，围绕雾霾治理法规、政策、管理、项目等关键领域，强化动态审计，推进多点联动审计；对于重大污染防治项目、重大资源环境管理措施和战略规划等进行跟踪审计；同时针对不同地域、不同污染源审计项目，因地制宜、分项施策，实施联合与交叉审计相结合、事后与事中审计相结合、现场审计与非现场审计相结合等的灵活多样审计，提高审计效能。

（三）推进“审计+”专业化队伍建设，打造多元化审计主体

优化雾霾治理审计人员专业、知识与技能结构，实施雾霾治理“审计+”计划，吸纳环境科学、数据科学、公共政策等领域专家人才充实队伍[7]，提升雾霾审计专业化、职业化水平。同时，强化审计主体间的力量协同，打造以政府审计为主导，被审计单位内部审计及民间审计为支撑，公众参与审计为补充的“四位一体”审计主体新模式，政、企、所、民协同治理。通过法律规范和制度创新，打破审计主体间的壁垒，充分激发与释放各主体人才、信息、技术等要素的活力，推进优势互补，协调互动，有力强化雾霾治理审计力量的协同。

（四）注重审计结果运用，建立雾霾治理专项问责机制

拓展雾霾治理专项审计结果公开范围，完善审计结果公告制度、反馈制度及运用制度。将治霾专项审计结果与领导干部任用、行政考核挂钩，对审计中发现的各种治霾违法行为实行“零容忍”；对涉及治霾绩效审计不达标的项目评估要实行“一票否决制”，形成雾霾治理审计监督的刚性约束；建立治霾专项审计整改联动机制，强化纪检、监察、公安等相关部门在审计监督权力行使中的协助责任，打破“审计—整改—再犯—再审计—再整改”的怪圈；加大雾霾治理社会监督和媒体监督，建立专项问责机制[8]，曝光与问责治霾资金使用效率低下、政策执行不力的重大典型案件，切实维护雾霾治理审计监督的严肃性与权威性，将雾霾治理审计推向深入，实现以审促管，以管促改，以改促治。

【参考文献】

[1] 林忠华.加强对大气污染防治的审计监督[J].上海市经济管理干部学院学报，2014（4）：48-53.

[2] 董丽英.雾霾治理审计监督机制探微[J].财会月刊，2016（16）：62-64.

[3] 马玉红.基于审计视角的大气污染和雾霾防治及对策分析[J].现代审计与经济，2014（2）：12-13.

[4] 刘誉泽.美国雾霾治理审计及其启示[EB/OL].审计署审计科研所，2014-04-28.

[5] 陈静，郭一瑰.社会责任视角下雾霾治理审计模式[J].审计月刊，2015（10）：8-10.

[6] 贺宝成.大数据与国家治理[N].光明日报，2014-03-27.

[7] 刘长翠.资源环境审计的环境：结构、影响与优化[J].审计研究，2014（3）：38-42.

[8] 冯均科.审计问责：理论研究与制度设计[M].北京：经济科学出版社，2009.