村民自治在实践中面临的问题、价值与对策

时义巍

摘要：党的十九大报告提出振兴乡村战略，作为农村主体的村民是实践的主体，而村民自治是推动乡村健康发展的必要条件，本文从历史的演进、制度的变迁、当前村民自治中面临的突出问题以及村民自治的当代价值浅析坚持好这一制度的重要性，并提出解决村民自治的对策建议。

关键词：村民自治 基层民主 家族文化 政治建设

中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）08-0060-04

村民自治始于1982年中华人民共和国修订颁布的《宪法》第一百一十一条规定：“村民委员会是基层群众自治性组织”。全国人大常委会法治工作委员会把它界定为：“村民自治的含义是自我管理、自我教育、自我服務。”国务院法制办公室政法司解释：村民自治“是指在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度”。民政部基层政权建设司又解释：“我国的村民自治，是广大农村地区农民在基层社会生活中，依法行使自治权，实行自己的事自我管理的一种基层群众自治制度。”从宪法以及法条解释可以看出，村民自治是社会主义国家法定的一项制度，村民自治是基层民主政治进程中最集中的体现，结合十九大报告“振兴乡村战略”布局，研究当今村民自治存在的问题、价值与对策有着重大的现实意义。

一、村民自治历史的演进

费孝通在《乡土中国》提出古代基层政权是“乡绅治村”。梁漱溟先生在《中国乡村建设》提出“皇权不下县”。在中国几千年的历史长河中，建立在农耕文明基础上的氏族社会一直是基层政权的基础。鉴于村落家族文化的血族性与稳定性，依靠乡土社会族长自治一直是统治阶级优先选择的方案。但伴随着鸦片战争以及清政府的垮台，现代的工业文明对中国传统农业文明发起挑战，随之而来的是一系列革命，随着现代民主政治的发展，政党组织诞生打破了乡村古代自治的政治格局，中华民国时期农村经济遭到严重破坏，土地集中在少数地主资本家手里，由于没有解决好农民土地问题，国民政府垮台。取而代之是中国共产党建立的中华人民共和国，中共对土地进行了重新分配，在农村开展了农业合作社、人民公社化运动。这一时期的村民自治被政府行为取代，传统的家族文化以及乡绅自治遭到全面的禁止。20世纪80年代伴随着家庭联产承包责任制的推行，村民自治重新焕发出生机。进入新世纪，随着城乡二元结构的松动，农民进城务工导致村民自治在制度和实践中遇到困境。村民自治发展的障碍和问题主要在于村民群众的参与不足，致使群众自治和直接民主发生了不同程度的异变。[1]

二、村民自治存在的突出问题

村民自治存在的问题一直是学术界关注的热点，问题出现只是一个表象特征。困扰村民自治主要有几个方面：村落家族文化长期存在、村“两委”行政化呈强化态势、村民“务工”与“返乡”导致政治冷漠、村民自治中的“人情异化”现象严重、村民自治与农村集体经济之间的矛盾。上述问题在全国范围内普遍存在，有学者用“走出乡土”来表达村民对市民社会的向往，但就中国目前的国情现实，“走出乡土”只能是一个渐进的过程而非疾风暴雨式的突进，中共十九大报告提出“农村集体土地承包期再延长30年。”是对当前“圈地运动”式的冒进主义的回应。在做大做强农村集体经济和资本下乡的背景下，研究村民自治中存在的问题有利于理清基层政权建设问题。从比较政治角度来看，直接民主下的村民自治在实践中往往产生均分产品的决定，结果不利于农村集体经济再发展和资金积累。[2]因此在做大做强集体经济的同时又要确保基层民主政治得到健康发展，处理好民主与经济的问题应是关键。

（一）村落家族文化长期存在

村落家族文化是农耕文明时代的特有文明现象。过去其固有的封闭性、血族性、等级性、排外性造成了农村发展缓慢。当代村落家族文化发生了嬗变，由乡土社会转变为半乡半土社会，由家族性交往转变为功利性交往，由圣神化婚姻转变为祛魅化婚姻，家族性治理转变为“三位一体”小家庭治理。这些变化集中表现为：熟人村落变为半熟人村落，村民之间的人情异化交往，青年人闪婚到闪离，中老年人权威衰落，传统儒家文化已无法调节青年人与中老年之间的伦理关系。有学者提出“走出乡土”学说，认为市场经济下农村村落家族文化全面消退，应用市场经济条件下的民主与法律去治理农村，但现实却出现了法律与民俗的冲突。固有的村落家族文化不会因市场经济的发展而消失，追根溯源，以儒家思想为基础的村落家族文化将长期存在。例如，江苏省华西村是全国最富裕的村子，但其内部文化凝聚性却并未因经济原因而被冲淡，反而得到强化。爱德华·汤普森在《共有的习惯》中指出：现在“村落共同体”发生巨变，都不同程度上卷入到市场大潮之中，但是，村落依然是一个基于“守土”的“乡、土、人”三者之间紧密互动关系的共同体。[3]

（二）村“两委”行政化呈强化态势

马克思·韦伯指出现在政治组织朝着官僚科层制方向发展。亨廷顿指出：任何一个政治体系的稳定与否，取决于政治参与水平与政治制度化程度之间的相关关系。[4]p10-18 村民自治制度诞生是为了适应合作社、人民公社化运动失败所导致的农村治理主体缺失问题，另一方面被赋予繁荣农村经济、发展基层民主的使命。随着社会保障体系不断向基层组织推进，村“两委”被赋予了行政职能以便与上级政府组织职能部门进行业务对接。除了完成各自生产生活任务外，村“两委”要依法完成计划生育、社会保障金缴纳、村卫生室维护、村级小学的管理、土地生态保护、治安调节等上级政府赋予的职能，由于村级组织人才匮乏，很难适应政府工作要求，因此上级政府出台“大学生村官”计划以满足农村治理的需要，但这导致了一个问题，村“两委”自治权力被削弱，而行政权力则大大加强，因此全国各地农村普遍存在村“两委”行政化现象，村民自治成为一种上级政府的绊脚石，选出符合上级政府需要的人才是首要任务。

（三）村民“务工”与“返乡”导致政治冷漠

伴随着城乡二元体制的松动，村民在进城务工后收入提高，个人权利意识觉醒，村社的公共服务意识大大地降低了，人走茶凉的现象非常普遍，外出务工的村民逐渐失去了对村内公共事务的兴趣，丧失了在村庄集体事务中寻求自我价值的动力，导致了政治参与的冷漠。深究背后的原因是“新型农村社区居民生产共同体与生活共同体分离、集体成员身份与社区成员身份脱节的治理困局”[5]，村民自治如何回应外出务工人员的政治冷漠？这也是新时代的重大课题。十九大报告提出“振兴乡村战略”有利于解决农村留不住人的问题。列宁指出：“政治是经济的集中表现。”扩大政治参与必须与村民的利益相挂钩，因此让留下的村民能致富，出去的村民能返乡是当前急需解决的问题。

（四）村民自治中的“人情异化”现象严重

从治理主体上看村民自治出现了新趋向，集中表现在人情异化。从自治主体上看分为五类：（1）经济能人。具有经济才能的村民，在本地或者外地拥有大量的财产，例如种粮大户、外出务工经商成功人士、企业类管理人员等。在市场经济的大潮中农村出现了“富人治村”的现象。（2）宗族势力人物。宗族势力是家族文化的表现形式，谁家兄弟多谁就是本村的老大，谁就是正义的代表，宗族势力往往打着公家的旗号为自家人谋私利。（3）名望家庭（族）代表。祖上均是本村中坚力量，带来了权威的认同，依靠恩荫获得统治的合法性。（4）乡村地痞。由于正式制度运营出现了失灵，取而代之的非正式制度便出现了，代表人物为黑恶势力，通过武力胁迫控制整个村子的政治生活，对外代表正义对内实行高压政策。村民敢怒不敢言。出现“恶人治村”现象。（5）信念型人物。代表人物为大学生村官、本村知识青年群体、带有罗曼蒂克情节的回乡人员。这类村干部在道德感召下奋发图强，但由于农村经济基础分散，农民文化素质不高，常常使其折戟沉沙。从治理的客体看，主要是普通村民，他们对村庄公共事务参与度较低，一方面害怕扩大政治参与承担责任损害自身利益，另一方面又有扩大参与的愿望。[6]以上的主体与客体的不对等导致了强者恒强、弱者恒弱的现象。村民为了获得经济利益要向村干部输送利益，而村干部认为为村民办事吃拿要是应该的。正常的组织关系变成非正常的利益关系，人情交往变成利益交往。在示范的作用下，村民之间的“红白喜事”变成了赤裸裸的敛财，有没有事情都要请客送礼，这导致了村民不信任感和被剥夺感加强。

（五）村民自治与农村集体经济之间的矛盾

民主政治与经济发展始终是发展中国家难以抉择的选择。村民自治代表基层民主，农村集体经济发展壮大是村民现实生活的物质保障。亨廷顿在《艰难抉择：发展中国家的政治参与》比较了100多个国家和地区，指出处在在发展中国家只能保持有序的政治参与，扩大政治参与要与经济发展水平相适应。当前中国广大农村地区生产力水平不高，农村市场化发展受农村人口数量的制约，十九大报告指出：“做大做强农村集体经济。”这又对村民自治赋予了新的内涵，怎样确保有限的资源集中，村集體经济发展避免“公地悲剧”。用比较政治分析，被誉为直接民主的南斯拉夫的工人自治实践往往导致了生产的产品被均分，结果不利于集体经济再发展和资金积累。而西方乡镇民主会议的发展前景也绝非完美。例如澳大利亚，政府为节省开支，支持并强行推广基层政府裁减合并，乡镇社区规模变得更大，乡镇往往由官僚机构来领导，地方直接民主越变越少了。如何实现自上而下与自下而上的相结合的基层民主政治是当今村民自治要解决的难点。

三、村民自治和谐发展对策

一定的政治制度的形成有赖于一定的文化背景，一定政治体制的村子和运作也受到文化因素的制约，而客观政治过程在社会成员心理上的积累，包括政治认知、政治信念、政治感情、政治态度、政治价值观等，这便是政治文化。中国传统的政治文化与封建家国同构体制相联系，受三纲五常伦理影响，具有浓厚的家族文化特性和明显的权威主义倾向。农村的封闭性与传统村落家族文化的结合影响了村民自治的施行，因此必须破除村落家族文化的糟粕部分，培育村民的现代公民意识，加强顶层设计，理清村民自治与上级政府之间的关系，依法保护务工农民的利益，同时建立村规民约和谐人情关系。

（一）破除糟粕的村落家族文化价值取向，引导村民适应社会主义新文化

农村村落家族文化其封闭性与稳定性有利于基层社会的稳定。相对工业社会而言，村民在人身自由上能保持相对自在性与独立性。这也为农村自治提供了文化条件，很高的经济生活自给自足度使得乡村享有较高的自在性和独立性。[7] 从早期乌托邦到集体农庄再到人民公社的实践，说明农村有推行民主自治的基本要素，当然村落家族文化有其糟粕的一面，比如血族性不利于村民自治的发展，容易产生家族政治倾向，集体行动的逻辑容易牺牲个人的利益等，在新时代背景下应引导村落家族文化创造性的发展，以更加开放的姿态适应社会主义新文化的需求。

（二）加强顶层设计，理清“村两委”与乡政府的关系

新型农村社区是“现代化城镇体系的末端节点”。[8]由农民到农民工再到市民，这一过程的转变要求政府治理体系发生变革。尤其是基层政府与乡村社区之间的关系，多元主体治理是当今政治发展的趋势，乡政府首先要摆正与村级组织之间的关系，以往是上下级关系与人身依附关系，而今是平等法人主体间关系与契约合作关系，乡政府与村“两委”在业务上是合作关系，只有转变治理理念，村民自治主体地位才能落到实处。

（三）依法保障务工村民的政权权利与经济利益，加强村民的政治认同

现阶段中国出现了26亿农民工，熊易寒指出农民工出现了政治身份认同危机，“他们不是城里人，也不是村里人，而成了边缘人。”回不去故乡也融入不了城市，如何保障村民当家做主成为新时代的新课题。一般说来经济利益是决定一个农民参政热情程度的因素。[9]“外出务工的农民比呆在村里的农民收入高，但外出务工的农民在务工地的政治权利得不到保障，而留守农民又无力参与到政治生活中来。”这也是村民普遍政治冷漠的原因，政治身份的认同说到底是对正式制度信不信任的问题。因此依法保障外出务工村民的政治权利是保证村民自治制度正常运转的前提。

（四）建立村规民约，纯洁人际关系交往

“人情”异化问题由农村蔓延到城市，造成人情债、亲人债、道德绑架等一系列事件发生。传统的乡绅治村是建立在民风民俗基础上，民风淳朴是农村一直追求的主旋律。新时代应建立村规民约，进一步纯洁村民之间的关系交往，遏制人情异化现象。有些农村探索了“红白理事会”作为一个非正式制度的补充。“担任理事长的人一般都是负担不重的人”，负担不重的人指，完成了盖房娶媳妇任务，拥有一定文化知识的中老年人，他们就有精力来为集体做一些事业。[10]而青年人忙于自身事业没有更多精力献身集体事物，这种做法达到了代际之间的平衡。而非正式制度的安排相对正式制度更有利于村规民约的监督与执行。中老年人作为长辈相对晚辈有更丰富的人生阅历和经验。有利于克服年轻人因“面子”导致的人情异化问题，建立更和谐可持续的人际关系。

四、振兴乡村战略背景下村民自治的价值

振兴乡村战略是党中央依据我国城镇化进程作出的科学布局。根据专家预测，即使我国完成城镇化，但农村还将保有四五亿人口，怎么科学合理安排这几亿人口的生产生活问题成为农村治理重点关注问题。农村治理下的村民自治在当下城镇化进程中必须长久坚持下去，政治发展的历程告诉我们民主的发展是一个渐进的过程。政治参与是村民自治的前提， 村民参与是村民自治制度发展完善的内在动力，没有村民的政治参与，村民自治就失去了灵魂，村民自治就会异化为他治，再完美的制度设计也只能流于形式，成为无源之水，无本之木。[11]所以在文章结尾一起探讨村民自治的当代价值。

（一）一切为了群众、一切依靠群众是村民自治的出发点

全能主义国家的治理模式尽管在一定时期内产生惊人的治理效力，但同时也导致了经济发展活力的窒息、国家对社会的严密管制等后果，造成社会自治组织秩序的彻底摧毁和对国家强制力的全面依赖。[12]因此一切依靠群众就要让群众拥有更多的政治权利，村民自治的出发点就是为了群众自身利益探求一条适合群众自己走的路。从村民自治的内涵历史演进看其合理性与科学性[13]P1-49，因此必须长期坚持。

（二）以人民为中心的发展理念是村民自治的必然结果

十九大报告指出：“践行以人民为中心的发展理论。”村民自治是人民当家做主的基础。回顾20世纪50年代到70年代共和国的历史，惨痛的教训历历在目，原因就是脱离群众以高速度、高指标发展经济而忽略了群众的现实需求。农业学大寨演进为人民公社，大跃进起到反作用，同样苏联的集体农庄亦犯冒进的错误。[14]P294-325因此村民自治是确保执政党践行发展为了人民、为了人民发展的政治保证。

（三）村民自治是健全人民当家做主的最好制度实践

农民作为整个阶层中最贫困的弱势群体，怎么保证农民当家做主是执政党一直探索的政治课题，从中共党员成分看农民党员占了超过半数，这也是以工农联盟为主体的社会主义国家践行的政治实践，新时代农民如何看待贫富差距，怎么确保不让农民成为权力的穷人？[15]P138-144 村民自治是农民成为自己主人的前提，因此应发挥中共执政党先锋队作用，积极践行村民自治的新时代价值。

参考文献：

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[15] 王圣诵.中国乡村自治问题研究[M].北京：人民出版社，2009.

责任编辑：孙 瑶