农业领域行政审批制度的改革与发展研究

摘 要：行政审批制度是政府行使行政管理职能的具体体现，上世纪末本世纪初，我国开始推行行政审批制度的改革，放宽部分事项的审批权，2009年起，杭州市开始推行“权力阳光运行”工程，旨在进一步提升行政审批制度的规范性和透明度，改革行政审批制度。农业领域相比其他行业而言，其行政审批事项具有内容多、范围广、程序复杂等特点，西湖区以“权力阳光运行”工作为切入点，针对农业领域的行政审批制度进行了调整和改进，取得了一定的成效，具有一定的借鉴意义和参考价值。

关键词：农业领域 行政审批 权力阳光

行政审批制度是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可；行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。简单的说，行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

一、行政审批制度的现状

行政审批制度是政府日常行政管理工作的重要内容，是参与社会经济生活的具体途径，也是行政权力具体行使过程的直接体现。随着我国服务型政府建设的不断深入，政府的角色从官本位的“管制型”转向了民本位的“服务型”，而推动这种角色的实质性转变的主要动力是行政审批制度的改革。各级政府通过逐步收缩行政审批边界、规范行政审批行为、优化行政审批流程等来推动“服务型”行政审批方式的建立，进而实现行政审批制度的改革。

转变政府职能，创新管理方式，服务经济社会，方便人民群众。是行政审批制度改革的核心， 2004年实施的行政许可法规定，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关可以不设行政许可。在此基础上，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）进一步扩大了这个原则的适用范围，规定不仅仅是行政许可，其他行政管理方式，也应当遵循公民、法人、其他组织自主解决在先，市场竞争机制调节在先，行业组织或者中介机构自律在先，行政机关直接管理在后的思想和原则。

2011年11月召开的国务院会议上，温家宝总理更是明确指出，要进一步清理、减少和调整行政审批事项，推进政府职能转变。在突出三个重点领域中，就包括加大审批事项的清理、精减和调整力度，此外，非行政许可审批领域，清理一些部门和地方利用“红头文件”等对公民、企业和其他社会组织提出的限制性规定，没有法律法规依据、不按法定程序设定的登记、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等，要一律取消”，这更是为下一步进一步改革行政审批制度，扩大开放和自主程度指明了方向。

二、农业领域行政审批制度的特点——结合西湖区农业实际

农业领域由于有着自身的特点，因而是行政审批制度实施过程中较为特殊的一个领域。农业领域的行政审批事项以行政许可制度为主要实施内容。农业领域管理跨度广，范围大，内容具体，因此有着很多与一般性的行政审批制度不同的特点，具体表现在：

1、审批的事项涉及部门多，领域广。以西湖区为例，农业领域的行政审批事项的实施机构分为农业机械、渔政管理、动物卫生监督（畜牧类）、农业产业管理等四个大类，共计72项许可、非许可事项（其中渔政6项，动物卫生监督5项，农业机械4项，农业19项，林水39项），直属对应市农业局、市畜牧兽医局、市农机站、市渔政站、省海洋渔业局等省市直属直管部门共计十余个。

2、审批的事项审批程序复杂，步骤多。农业领域的行政审批事项，需要现场勘察和专家论证的事项众多，涉及到上级业务审批系统的事项众多，环节较为复杂，同样以西湖区为例，需要现场勘查或专家论证的的事项占据了总数的87%左右，运用到上级业务系统的事项达到26%左右，运用到的上级业务系统涉及到国家、省级、市级三个级别，如果将区级自身的业务系统统计在内的话，运用业务系统的事项达到了100%。

3、审批的事项发生率较低。部分审批事项发生的概率很低，多年才发生一两例；部分事项发生的背景已经发生了极大的改变，这都在一定程度上加大了审批工作的难度。

三、农业领域行政审批制度改革的经验——以西湖区为例

西湖区农业部门着手推进行政审批制度改革，全力构建权力阳光运行机制，延伸审批平台，实现市、区、镇街、村社的“四级联动”；落实审批职权，做到农、林、牧、水、渔“五线共进”，目前已经基本实现了行政审批事项100%网上运行的工作目标。

具体的做法，概括说来，可以归纳为“四级五线”工作法。一是强化责任，实现工作任务层层落实。在《西湖区农业局依法行政工作要点》中，将提高行政审批事项网上运行程度和权力阳光运行工作，作为全局性的工作予以强调。同时，在每年年初与各科室、单位签订的责任书中，对网上审批这项工作提出考核要求，通过文件和责任状的形式，实现了“横向到底，纵向到边”的网络责任状形式，真正做到工作任务细化到个人。二是“四级联动”，提高网上审批的即时性和便利性。农业领域的审批事项，申请对象大多为涉农领域的人员，其居住和工作场所大多为村（社区），针对这一现状，为提高网上审批的便利程度，真正实现服务民生的宗旨，在区行政服务中心牵头下，例如与双浦镇便民服务中心对接，以申请人居住地为基点，引导居民在家门口甚至足不出户就可以实现审批事项的申请。针对上级业务系统和网上审批系统之间的数据交换问题，采取了“一岗双责”的工作办法，即对具体办理该事项的工作人员，在完成上级业务系统数据操作的同时，将信息与审批系统实现共享，这样就有效地解决了系统之间无缝对接的问题。三是“五线共进”，多部门共同推动网上审批的完备程度。考虑到审批事项涵盖业务领域广、数量多的实际情况，农业部门采取了“工作联系人”制度，即对每一个涉及到网上审批事项办理的科室、单位，确定一名工作人员专门联系此项工作，尤其是农、林、牧、水、渔这五条大线，确保这五条工作线的顺畅沟通和有效推进，通过多方共进的方法，以2011年为例，共计办理畜牧行政审批事项260项，渔业类116项，林业20项，水利39项，农业类（主要是农业机械）101项，实现了网上审批事项的全覆盖。

对于农业行政审批和权力阳光运行工作带来了卓有成效的进步。主要表现在一是提高了行政审批事项的便利度。申请对象可以通过更为便捷的手段申请行政许可和非许可审批和登记事项的办理，免去了长途跋涉的不便。二是敦促行政权力的运行更为规范和阳光。在审批事项的操作过程中，网络的数字监察平台可以将办理的要求、条件、流程、步骤、时限等信息都做到公开化和透明化，便于群众的监督，从而进一步推动了依法行政的实现。三是行政效率得到有效提升。审批事项的网上全覆盖运作，简化了日常的办理手续和流程，同时，通过短信通知系统，实现了办理人员之间对于待办事项的信息共享，使得各环节、各成员之间形成无缝对接，据统计，行政审批事项网上运作以来，事项办理的时限缩短了33%以上，促进了行政效率的进一步提升。

参考文献

[1]行政服務中心的缺陷、扩张及其演化——一个行政流程再造视角的经验研究[J]. 王胜君，丁云龙.公共管理学报. 2010（04）

[2]行政服务中心：发展愿景、路径选择与趋近策略[J]. 张锐昕，秦浩.吉林大学社会科学学报.2010（05）.

作者简介

张礼宽（1966-），男，汉族，福建省建瓯市人，大专，单位：杭州职业技术学院信息工程学院。