影响无党派人士作用发挥的要素及改进策略

高慧芳

摘 要：从当前无党派人士作用发挥现状、影响无党派人士作用发挥的主要因素等方面总结了无党派人士在个体和群体作用发挥方面的特点和差异，并尝试提出进一步发挥无党派人士作用的路径与对策建议。

关键词：无党派人士；群体和个体；作用发挥路径

随着时代的发展，无党派人士作用发挥经历了以个体作用为主向个体作用与群体作用并重的转变。一方面，成为人民政协的一个界别后，无党派人士的“单兵作战”出现了群体效应；另一方面，随着社会组织迅速发展，无党派人士通过各种途径参与到一定的社会组织中，并以一定组织化的方式发挥着群体作用。因此，从“个体”“群体”“个体和群体”的互动“三维角度”来厘清无党派人士作用发挥的内在机理，考察新时期影响无党派人士作用发挥的主要因素，进而找出改进策略，实现“聚散有序，人人出彩”，对于做好无党派人士工作，更好地发挥他们在国家政治社会生活中的作用具有重要的理论和实践意义。

无党派人士作用发挥现状

无党派人士广泛分布在各地区、各领域，在促进社会整合、维护社会和谐中发挥着重要而独特的作用。为了调查近年来无党派人士作用发挥的基本情况，课题组采取实地调研、专题研讨、问卷调查、深度访谈等多种形式，对北京市无党派人士作用发挥现状开展了深入调研。

1.无党派人士作用发挥取得的成绩及经验

在北京市委统战部的牵头协调下，北京市无党派人士统战工作开展良好，一批优秀的无党派人士走上了参政议政第一线。调查显示：无党派人士在参政议政或参与所在单位民主管理、民主监督方面所发挥作用的主观测量方面，52.8%的被调查者认为发挥了比较充分的作用。近年来，北京市在发挥无党派人士作用方面的成绩和经验主要包括：

一是加强知联会载体建设。知联会（党外知识分子联谊会）是党委联系无党派人士的桥梁和纽带。北京市委统战部高度重视知联会建设，于2006年成立了北京党外高级知识分子联谊会。同时，积极推进区县、高校、国企等领域的基层知联会建设。各级知联会认真履行学习教育、培养人才、建言献策、服务社会、联谊交友的主要任务，培养和造就了一支综合素质较高、参政议政能力较强、与党真诚合作的无党派人士队伍，为首都经济社会发展作出了积极贡献。

二是积极搭建议政建言平台。2013年，为进一步提高无党派人士议政建言质量，凝聚集体智慧，北京市委统战部牵头成立了无党派人士建言献策小组，搭建了议政建言的新平台，实现了无党派人士由“单兵作战”向“集团作战”转变。建言献策小组按照“既出成果、又出人才”的总目标，充分发挥了无党派人士的政治优势、智力优势和资源优势，取得了初步成效。截至目前，共有14条建议得到北京市委市政府主要领导批示。今年，为进一步贯彻习近平总书记对京津冀协同发展作出的重要指示精神，北京市、河北省两地组织无党派人士围绕“环首都现代农业带发展建设”这一课题开展联合调研，为区域协同发展作出有益探索。

三是创新完善参政议政机制。为了在更大范围内发挥无党派人士群体的参政议政能力，进一步提高参政议政质量，北京市探索和实践出一种新的无党派人士集体协商议政机制。在无党派代表人士参加参政议政活动之前，组织一部分具有相关专业背景的无党派人士进行集体协商，广泛凝聚共识，以此作为无党派代表人士发言的重要参考。近年来，在北京市政协议政会上的无党派人士发言就采用这种机制，集体建言献策，形成主要观点，然后推举一名无党派人士作为代表发言。

四是打造无党派人士社会服务品牌。为了更好地推动无党派人士服务首都科学发展，北京市委统战部筹备成立了北京市无党派人士专家服务团，围绕首都中心工作开展社会服务，打造品牌活动，目前已经组织农业、宣传领域的无党派人士为在北京举办的“第75届世界种子大会”提供智力咨询服务。

无党派人士是一个比较特殊的群体，个体化、独立性较强。但在建言献策、参政议政、服务社会上也往往是“单兵作战”，群体作用发挥不足。北京市委统战部积极探索无党派人士工作规律，通过知联会把不同层次的无党派人士“聚”起来；通过建言献策小组把不同专业领域的无党派人士“聚”起来；通过抓好传统领域党外知识分子工作，把人才密集领域的无党派人士“聚”起来。通过“聚散有序”，实现更高层次的“人人出彩”。

2.无党派人士作用发挥存在的问题及原因

样本数据显示：仍有47.0%的被调查者认为自己发挥作用不大。根据调查，存在的问题主要体现在以下几个方面：一是对无党派人士统战工作重要性认识需要进一步提高；二是对无党派人士群体的政治引导需要进一步加强；三是无党派人士群体利用专业优势发挥作用的力度需要进一步加大，在访谈中，部分无党派人士提出应将知联会建设成以无党派人士为主的“智库”“思想库”；四是无党派人士工作载体作用需要进一步发挥。数据显示：有52.8%的被调查者认为“影响无党派人士发挥群体作用的原因”主要是“缺乏发挥作用的载体和平台”。

影响无党派人士作用发挥的主要因素

无党派人士发挥作用的过程是在国家提供的政治参与的法理基础和制度空间中，以个体或组织化形式有序进行参政议政、民主监督的过程，它不可避免地受到主客观多种因素的影响和制约，主要表现在以下两个方面：

1.影响无党派人士作用发挥的内在因素

一是无党派人士的政治认同。政治认同是确立无党派人士个体或群体自身社会归属的内在要素，是积累共识、凝聚力量，发挥无党派人士积极作用的前提条件。当前，改革开放以后成长起来的新一代无党派人士，已经成为无党派人士队伍的主体。面对开放性、多样性的社会环境和西方政治意识形态的影响和渗透，以及改革开放和新旧体制交替过程中伴生的各种社会矛盾的增加和观念、意识的变化，新一代无党派人士的政治思想、价值观念、思维方式与老一代相比都具有了一些新的特點。需要统战部门加强引导，强化政治基础，形成思想共识，担起政治责任。

二是无党派人士的能力素质。这主要体现在以下三个过程中：第一，从“意识”到“能力”。访谈中发现：部分无党派人士对其政治面貌的意识比较模糊，这就影响到对自身政治身份、政治地位和职能作用的理解和认同，进而影响到他们发挥作用的使命感和责任感。因而，无党派人士的“身份意识”与“议政能力”相辅相成、缺一不可。第二，从“成为”到“成熟”。无党派人士的政治把握能力、组织协调能力、参政议政能力、合作共事能力直接影响其作用发挥。需要无党派人士努力提高自身素质、不断提高参政议政水平，由“成为”逐步走向“成熟”。第三，从“有为”到“有位”。“有为”才能“有位”，“有位”又有助于更好的“有为”。无党派人士只有做好本职工作，努力提高专业水平，才会获得发挥作用的机会和平台。如果“有位”而“不为”，则最终就会“无位”。无党派人士也应防止脱离群众，从而失去对党外群众应有的代表和引领作用。

2.影响无党派人士作用发挥的外部因素

一是对无党派人士工作重视程度。无党派人士队伍在不断大幅增加，并且职业多样化、专业多学科、队伍变动大。如果对无党派人士工作没有足够重视，缺少牵头协调，就难以充分发挥自身优势，更无法将个体优势整合成整体优势，发挥群体作用。调查发现：各级党组织，特别是在基层，对民主党派工作重视程度往往要大于无党派人士工作；在工作开展中，存在务虚较多、务实较少的情况。

二是无党派人士工作载体成熟度。近年来，各级统战系统在“无党派人士发挥群体作用有效载体”这一问题上进行了有益探索，建立了知联会、党外知识分子建言献策小组、无党派人士考察团等组织或载体。在新形势下，这些既有载体的建设还有较大提升空间。无党派人士社团组织自发性较为明显，缺乏专职工作团队，较大程度上依赖成员的自愿行为，开展活动较为困难。社团组织在搭建服务经济社会建设的载体方面较为不足，社团成员更多是以人大代表、政协委员的身份在发挥作用，而组织章程设计的活动开展少、作用小。在知联会等无党派人士社团组织的建设中，统战部门对这些组织是“政治领导”还是“组织领导”，统战干部该进“工作班子”还是“领导班子”，这些问题仍待进一步厘清和明确。

三是“个体”和“群体”的关系处理。无党派人士在政治参与中是以独立个体的形式或以一定组织化的形式发挥作用的，这就需要辩证处理好个体和群体作用发挥的关系。具体而言，需要处理好三个方面的关系：第一，如何处理好“新”与“旧”的关系。国家已经在法理基础和制度空间中明确了无党派人士有序政治参与的主要内容与具体途径。在实践中，既需要充分应用好既有制度设计，又需要创新无党派人士作用发揮载体。第二，如何处理好“无”和“有”的关系。基于非组织性的特点，无党派人士既希望有组织依托，找到归属感，又不想被过度“组织化”，受到严格的纪律约束。第三，如何处理好“聚”和“散”的关系。在发挥无党派人士群体作用的过程中，其“聚”“散”规律是什么，在具体情形中如何分清主辅，仍待研究和检验。

进一步发挥无党派人士作用的路径与对策

通过对无党派人士作用发挥工作的经验成绩、存在问题和影响因素的总结和分析，我们可以看到，无党派人士不像政党那样有组织形式和章程，要使无党派人士在更广阔的范围、通过多种渠道、以更灵活的方式发挥其作用，我们必须从原则、机制和路径上加以探索和实践。

1.准确把握发挥无党派人士作用的原则

一是政治性原则。应加强新的历史条件下无党派人士的政治引导，坚持参政议政的正确方向。第一，以深化政治交接、增进政治共识为引领，开展坚持和发展中国特色社会主义学习实践活动，使他们承担起作为中国特色社会主义事业亲历者、实践者、维护者、捍卫者的政治责任。第二，深入学习党的政策理论，熟知国情、市情。不断增强政治敏感性和政治把握能力，切实做到思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行。第三，深入学习社会主义核心价值体系，积极引导广大无党派人士旗帜鲜明地践行社会主义核心价值观。

二是适度组织化原则。无党派人士工作中，应科学把握无党派人士组织化程度。第一，要理解、尊重、保持无党派人士“群而不党”的特点和特色。第二，要找准知联会等无党派人士组织的定位，明确知联会的性质是以党外知识分子为主体的兼具政治性（统战性）和联谊性的社会团体，而不是无党派人士的社会团体。第三，要通过灵活、宽松、动态的管理方式加强无党派人士队伍建设，不能用民主党派工作的方式方法来开展无党派人士工作，使无党派人士组织化和党派化。

三是个体和群体并重原则。第一，应当根据不同特点，支持他们以不同的方式参政议政，有分有合、可分可合。对无党派人士来说，参政议政作用的成效是“群体”的，但发挥作用的过程则应“群体”与“个体”相结合。第二，注意发挥无党派代表人士在无党派人士群体中的“种子”作用和在国家政治社会生活中的特殊作用。第三，统战部门在组织无党派人士进行政治参与中正确认识他们的特征，尊重无党派人士工作“聚”“散”规律，使无党派人士在有序政治参与的平台和空间中履行职责，达成人尽其才、才尽其用的局面。

2.构建并完善发挥无党派人士作用的牵头主导机制

一是加强对无党派人士工作的领导。第一，构建并完善党委统一领导，统战部门牵头协调，各有关部门、企事业单位和社会组织共同参与，分系统、分层次、有合力的无党派人士“大统战”工作网络，努力形成有机构、有制度、有职责、有经费保障的工作格局。第二，推动重心下移，全面贯彻无党派人士工作战略部署，使得各级党委统战部门把无党派人士工作摆上重要位置，纳入重要议程。第三，统筹规划，充分调动党政有关部门和社会团体的积极性，完善无党派人士作用发挥的系列机制，搭建无党派人士开展学习教育、建言献策、服务社会的活动载体。

二是建设一支无党派代表人士队伍。进入21世纪新阶段以后，无党派代表人士队伍的新老交替相对滞后，因此各级统战部门要加大无党派人士队伍建设的力度。第一，坚持政治教育与实践锻炼相统一，加强培养与注重使用相统一，发挥骨干作用与发挥群体作用相统一的原则。第二，抓好“发现储备、教育培养、选拔任用、日常管理、联谊交友、发挥作用、推荐输送、舆论宣传”等无党派人士成长的重要环节。第三，重点培养旗帜性人物，发挥领军作用。建设一支在无党派人士群体中有较高威望、在社会上有较大影响的无党派代表人士队伍。

三是妥善处理好个体和群体的关系。辩证处理好个体和群体的关系。一方面，要让每个无党派人士都有“出彩”的机会，形成自上而下的协调发展和良性互动。其内涵包含三个向度：机会，即每一个无党派人士都能获得平等进行政治参与的机会；平台，即通过搭建无党派人士发挥作用的平台，不断调整、探索、拓展和完善无党派人士进行政治参与的制度空间和具体路径；方向，即贯彻落实习近平总书记“人人都有出彩机会”的中国梦要求，使得无党派人士在有序的政治参与中，达成敢出彩、愿出彩、能出彩的生动局面。另一方面，在无党派人士工作中，应认真遵照无党派人士的“聚”“散”规律办事。在教育引导方面，“群体”为主，“个体”为辅。在参政议政中，则应当在充分发挥“个体”作用的同时，探索作用发挥新载体，做好参政议政的知情、点题与组织协调工作，发挥“群体”的优势。

3.统筹规划，进一步健全无党派人士作用发挥的路径

一是全面“激活”既有制度设计。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出：“应充分发挥无党派人士的自身优势，鼓励和支持无党派人士在参政议政、民主监督中发挥积极作用”，并于实践中明确了在中国政治生活中扩大无党派人士有序政治参与的主要内容與具体途径。各级统战部门应全面梳理并激活无党派人士发挥作用的路径，积极推荐经过培养锻炼、条件比较成熟的无党派代表人士作政治安排、实职安排或社会安排，支持他们进入并通过这些渠道参政议政、民主监督、服务社会。

二是加强无党派人士社团组织建设。经过多年实践，各级统战部门探索出了若干发挥无党派人士群体作用的有效形式，使得无党派人士有序参与的制度空间大为扩展。在加强制度化建设的时候，第一，要处理好“掌舵”与“划桨”的关系，统战部门对无党派人士组织主要是“政治领导”而非“组织领导”，统战干部可以进“工作班子”而应少进“领导班子”，尤其是不宜做主要领导。第二，要通过加强业务指导，健全规章制度，推动无党派人士社团组织走上自我完善发展的道路。第三，要通过制度化建设，使得这些新载体成为党外知识分子团结、交流、合作的平台，成为无党派人士服务经济社会发展的载体，成为对无党派人士进行政治引导与思想教育的桥梁和纽带。

三是发挥无党派人士组织的智库优势。无党派人士大多专业技能强，其中有著名的专家学者，也有一线的创业创新人才，有巨大的智库优势，在议政建言方面具有独特优势。同时，无党派人士联系和影响着一批群众，在反映社情民意和党外知识分子利益诉求方面具有优势，能够在科学决策、民主决策中发挥重要作用。应通过联谊会、建言献策小组、考察团等载体，组织无党派人士参加各级政府重点课题以及群众普遍关心的热点、难点问题的调研活动，支持他们从不同角度对经济社会发展中的一些综合性、前瞻性、战略性问题提出意见和建议。

（作者单位：北京大学党委统战部）

[责任编辑：卜 珺]