中国公众公司需要加快经济型治理改革

中国治理改革的路径，是从公司治理到政府治理、社会组织治理，再到国家治理，改革开放40年来取得了举世瞩目的重大进展。而在中国全面深化改革的过程中，治理理念与治理理论的引领，具有特别重要的意义。十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，“治理”被热议、普及化的趋势越发明显。因为企业、社会以及整个国家的改革，首先面对的就是主要规则和治理结构的重构，以及由此引发的资源和责权利的配置。

当前，如何看待中国治理改革的演进方向，如何看待中国治理发展的新趋势？如何通过分类治理、配套治理实现中国治理改革的阶段性任务？2018年6月下旬，作为国内唯一专注公司治理理论与实践的《董事会》杂志总编辑，我对中国公司治理权威专家，天津财经大学、南开大学教授，教育部人文社科重点研究基地中国公司治理研究院院长，江苏人民出版社新近出版的《从公司治理到国家治理》一书的作者李维安先生，进行了深度访谈。

陈欣：李教授，首先我代表杂志社同仁及关注、研究、参与公司治理的各方面读者，祝贺您的新著——《从公司治理到国家治理》隆重出版！同时，我请您谈谈为什么要强调公司治理在国家治理中占有重要地位？

李维安：感谢江苏人民出版社！感谢《董事会》杂志！从治理改革的结构来看，公司治理是构成国家治理体系的重要组成部分。国家治理是以政府、市场、社会作为主体，通过治理机制来配置政治、经济和社会资源，并协调政治、经济和社会等领域的诸多活动，最终实现整个国家利益的最大化。如果从政府—市场—社会的逻辑解构，现代国家制度主要包括规范政府行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。与之相对应，国家治理体系的建立需要纳入公司治理、政府治理以及社会组织治理作为核心内容，并引入相应的、适应各层次的治理模式。

从治理改革的顺序来看，公司治理为国家治理改革提供经验和借鉴。从中国治理改革的时间序列看，公司治理改革是先行者。中国改革的路径，即依次建立现代企业制度、现代政府制度、现代社会组织制度、现代国家制度，相应即先搞公司治理，再搞政府治理、社会治理和国家治理。经过40年的改革历程，中国公司治理在理论和实践层面取得了重大进展，并且积累了丰富的实践经验，能够为国家治理改革提供借鉴。

陈欣：您如何评价当前的中国公众公司的治理状况？您如何评价其全球表现？

李維安：为评价和反映上市公司的治理状况，以有利于加强监管、指导投资、强化信用与诊断控制，我们团队在国内率先研制开发了中国上市公司治理指数（CCGI），该指数自2003年起至今已经连续发布了十五年，被誉为上市公司治理状况的“晴雨表”。治理评价结果显示，中国上市公司治理水平在2003-2017年总体上不断提高，经历了2009年的回调之后，趋于逐年上升态势，并在2017年达到新高62.67，但近年来改善幅度有所放缓。

虽然从发展的角度看中国上市公司治理水平表现不俗，但我们也应该认识到，中国上市公司同国际上有些发达市场的上市公司相比，仍然存在一些差距。其中一个突出表现就是自主性治理水平偏低，一些企业在国内上市的时候往往满足于遵守监管部门的一般规定，缺乏自主提升公司治理水平的积极性。随着我国越来越多的企业实施“走出去”的发展战略，容易出现由制度落差带来的合规问题等治理风险，如往往把国内“可行的”的习惯做法照搬到海外，结果发现这套治理模式与海外的法律等治理环境落差太大，为此在实施的海外并购中等支付了巨大的治理成本。在这里我们觉得有必要提出我们的担心：海外最难理解和认同的就是我们走出去的国企中行政型治理的逻辑，而且这种逻辑已经在影响部分民企，由此的治理规则和习惯做法正在带来和将要带来愈来愈大的治理风险。这些都为企业的跨境上市埋下了隐患，而且极易造成国外投资者对于中国概念股的负面印象。如果不及时改善，这种传染效应的扩大会大大损害中国企业在国际资本市场上的形象。

陈欣：国企改革的核心是建立现代企业制度，现阶段国企治理模式您称之为行政经济型治理模式。那么在由政府计划管控下的行政型治理向以市场机制为主的经济型治理转型过程中，当前需要注意哪些主要问题？

李维安：中国国企改革已进行三十多年，核心是建立现代企业制度，总的逻辑是由政府计划管控下的行政型治理向以市场机制为主的经济型治理转型。但这种渐进式改革带来的现实是，现阶段国企内部同时存在着与政府治理相配套的行政型治理和与市场治理相配套的经济型治理两种不同的治理模式，我把它称之为“行政经济型治理模式”。

国有企业行政型治理与经济型治理间关系的错配，易导致潜在的治理风险。这反映到国企经理人的激励约束问题上，便是两种身份、两种激励机制、两种行动逻辑并存导致的更加严重的机会主义行为。处于官员身份时，决定其激励的是政府赋予的政治任务，行动逻辑是寻求政治晋升；处于经理人身份时，决定其激励的是市场产生的经济效益，行动逻辑是获得更高薪酬。但这两者往往是相互冲突的。比如，某经理人按照政府的政治任务作出某重要决策，结果导致企业亏损，在经济型治理模式下理应受到“惩罚”，却在行政型治理模式下得到“奖励”。

从目前来看，国企改革需要进一步厘清行政型治理与经济型治理间的关系，明确由行政型治理向经济型治理转型的改革目标。第一，用经济型治理的逻辑实现国企治理转型。要在国企改革中弱化行政型治理的色彩，强化经济型治理应遵循以市场为主导的思维规律，而非依赖政府的“有形之手”。第二，尽快建立针对国企的公司治理准则，用规则引领国企改革。经合组织已经起草并出版了国有企业公司治理指引，可以作为参考。第三，从优化激励方式、完善董事考评问责机制以及国有股东的授权放权等方面入手，完善国有企业董事会治理，强化董事会的监督职能。第四，在“一带一路”倡议的背景下，规避国有企业“走出去”过程中由制度落差带来的治理风险。

陈欣：在国内各监管机构尤其是金融监管部门加强对企业监管的背景下，您认为政府或者官员应该遵循怎样的原则？应该作哪些改变？

李维安：长期以来，我国公司治理水平的提升一直受制于相对滞后的外部治理，依靠行政力量而忽视市场和法治的思维惯性，使得政府对企业监管还习惯和受制于“行政型治理”的路径依赖，突出表现为企业的并购、控制权转移等外部治理活动，依旧受到较强的行政干预。各类“不找市场找市长”的行为背后，折射出的是政府权力的边界管控、法治建设和市场力量培育在当下外部治理中的缺失，需要我们在深化改革中进一步强化从行政型向经济型治理理念的转变。

我们来看当前为解决国企经理人激励约束问题的一些做法，例如在国企高管限薪问题上，现行做法是先强调其行政级别、然后按照官员级别对其进行限薪，这些做法显然是不利于国企从行政型治理向经济型治理转变的。“限薪令”提出目的在于规范组织任命的国有企业负责人薪酬分配，对不合理的偏高、过高收入进行调整，但是数据显示，对总经理实施降薪的公司业绩指标营业收入和利润呈现双下滑的态势，同时出现了国企核心人才流失等问题。因为限薪令的提出，首先强调的是经理人的行政级别，然后给予降薪，以行政型治理为主导，这样既达不到经济型治理的激励，也达不到其约束效果。因此，为进一步完善国企经理人的激励约束机制，应该先去行政化、取消行政级别，明确其作为经济组织的属性，按照经济型治理模式对其进行激励约束，才能避免其双重身份带来的更大机会主义行为。

公司治理需要良好的外部治理作为依托，而该环境必须是市场化、法治化的。一方面要清晰界定政府与市场的界限，政府要摒弃计划经济体制下经济行为只是行政干预“演习”的做法，将企业真正推向市场，去接受“实战”考验，实施市场化的并购、控制权争夺、股东诉讼等治理较量。另一方面要弱化官员对资源配置的直接干预，“把权力关进制度的笼子里”。

陈欣：在当下的公司治理实践中，为什么您特别重视网络治理？

李维安：可以说公司治理已进入了网络治理时代，网络治理有两条路线：一是利用网络进行治理（网络作为公司治理的工具）；二是对网络组织进行治理（网络组织成为治理行为的对象）。伴随着网络信息技术的发展，技术网络、组织网络和社会网络深度融合，催生了互联网金融等新兴商业业态，在对传统治理造成冲击的同时为公司治理提供了新的手段，启发了对商业模式创新进行有效治理的思考。

公司治理进入“大数据”时代，新的治理手段开始出现。一方面，利用网络投票、公司治理信息系统等网络工具进行治理，通过大大降低参与治理的成本，改变了中小股东及其他投资者在公司治理中的地位，给公司治理带来新的生机与活力。另一方面，博客、微博、微信等形成企业信息传播的“大数据”，收集这些数据，对潜在外部治理主体和投资者进行分析，有助于倡导“精准治理”，从而更好地适应顾客和投资者这两个“上帝”。

公司治理权力重组，新的治理模式得到创新。移动互联网使得顾客群体、资金众筹变得大众化，进而使高科技网络组织的技术持有者拥有更多的话语权。沿用“垂直化”治理模式，无法保证对技术持有者的有效激励，难以保持企业发展所需的持续动力。所以，对网络组织来说，“垂直化”治理模式已经不再适用于移动互联网时代，需要调整以技术核心为主的管理层在治理链条中的位置，探索向“扁平化”治理模式发展创新。

陈欣：社会组织治理，作为公司治理的外部影响因素，您认为在哪些层面可以促进公众公司治理的改革发展？

李维安：伴随着网络化、信息化的急速发展，公司治理的内外部环境发生了变化，对公司治理的要求逐渐提高。由此，深化公司治理改革面临的诸多难题，如企业去行政化、去官员身份，以及如何分离应由社会组织承担的职能等，如果没有相应的社会组织治理的配套改革，就难以有效推进。

为适应全面深化改革和社会转型的需要，我国亟需培育社会组织，并推动社会组织由行政型治理向社会型治理转型。当社会组织治理和社会失灵这两类问题交织在一起、导致社会运行出现问题时，做出恰当判断并提出合理解决方案同样变得非常困难。诸如红十字会等社会组织被诟病的问题，本该是社会组织治理的自治问题，相应的解决之道就该是优化社会组织的治理结构和治理机制；但在社会组织治理改革相对缓慢的情况下，这类问题却往往被误认为是社会失灵，致使政府和市场的力量强加进来，“政府办单位”和“企业办社会”等现象“死灰复燃”。“企业办社会”增加了企业的额外负担，严重阻碍了公司治理由行政型向经济型转轨的进程。

陈欣：为什么中国治理的新发展要特别强调绿色治理？

李维安：治理发展的逻辑指出，一个经济体的腾飞一般是沿着从效率到公平的次序展开。腾飞初期社会相对贫穷落后，改革的着重点是效率，关注的焦点是营利组织（公司）的治理改革；随着经济的发展，增长过程所创造的经济机会并不能为穷人所共享，改革中强调了“益贫”的包容性增长，营利组织和非营利组织的治理改革均被提上议事议程；到了现代社会，随着贫富收入差距的扩大、区域经济发展的失衡及人的脆弱性特点，改革中提出“公平”的包容性发展，治理改革就演化为社会治理和国家治理，这时公平成为治理改革的关注重点。而这里的“公平”，不仅仅局限于各类活动的参与人之间，而是要跳出以人类为中心的传统思维，强调由过去人与人之间的缓解贫困、人与社会之间注重公平的包容性增长，到现在平等地对待人类与自然、合理均衡人类欲望与环境可承载性之间的博弈的绿色治理观。

我认为，在中国治理发展的新阶段，强调绿色治理的价值和意义在于以下几个方面。其一，是指引国内的绿色发展和绿色转型的需要。传统高耗能、高污染的发展方式造成了环境的严重污染和资源的过度消耗，也导致中国经济进一步发展的内在动力不足，需要通过绿色转型来实现发展方式的转变和“新动能”的培育。其二，是实施“一带一路”的需要。践行绿色治理全球观的中国企业，可以打造一条“绿色之路”，推动公平性、生态型和可持续的全球經济发展。其三，是进一步推动构建人类命运共同体的需要。绿色治理理念是全球共享、超越国别的价值观，推广绿色治理理念的意义之于全球治理理念普及的作用，将远超OECD公司治理原则等之于各国公司治理发展的推动作用。

陈欣：您认为如何建立绿色治理的评判标准？

李维安：生态环境的公共池资源属性和强外部性使其涉及几乎所有社会和经济活动的参与者（如政府、企业、社会组织、公众等），解决生态环境问题是一项系统工程。有效的绿色治理要求秉承“多元化治理”的秩序观，识别治理系统中各主体的关联性，从整体角度综合考虑各方利益、诉求和责任，构建基于治理权分享的治理结构、机制和模式。因而，绿色治理是否有效应基于“共同责任、多元协同、民主平等、适度承载”的原则，综合考量经济—社会—环境系统的运行状况。

我们的研究团队经过多年研究积累，于去年率先制定并发布了全球首份《绿色治理准则》（Global Green Governance Principle）。在深入分析梳理国内外绿色治理相关文献、法律法规和实践案例的基础上，运用治理思维识别治理主体，从顶层设计的角度提出绿色治理基本框架，就绿色治理的主体识别、责任界定、绿色治理行为塑造和协同模式等提供指引，并分别从政府、企业、社会组织及公众等治理主体的角度进行阐述。《绿色治理准则》的推出为绿色治理的研究和实践以及绿色治理评价和评判提供了一定借鉴，也得到了有关国际组织、学术界和企业界的积极响应。

陈欣：《从公司治理到国家治理》一书，系统地阐述了李维安教授及其团队多年来在公司治理及治理改革等方面的丰厚研究成果；而访谈中李教授对中国公众公司治理改革紧迫性的认识，及其绿色治理等方面的前瞻性思考，给我们《董事会》杂志所有同仁们以激励！再次感谢李维安教授及其团队！感谢所有支持、关注、研究、参与公司治理的各界人士！