地区学前教育发展水平决定因素及财政投入政策研究①

（首都师范大学，北京 100048）

近年来，随着我国免费义务教育普及，高等教育迅速发展，学前教育发展相对滞后的问题突显。学前教育发展水平是需求与供给共同作用的结果。教育需求是人们在一定社会经济条件下对教育有支付能力的需求［1］。对于幼儿家庭而言，接受学前教育既是消费，也是人力资本投资。收入水平、个人负担的教育成本、对学前教育消费价值和人力资本价值的认知等都会影响居民的学前教育需求。从宏观上看，决定一个地区学前教育需求的主要原因是居民收入水平和教育成本分担结构。

一、地区学前教育发展水平的决定因素

从供给端来看，学前教育分为政府提供和市场提供两种，因此在地区学前教育发展中政府投入和市场化水平对学前教育发展水平具有重要影响。

（一）政府投入对学前教育发展水平的影响

公共选择理论认为，政府也是追求自身利益最大化的理性人，政府（政治家）在追求其自身目标时未必符合公共利益或社会目标。学前教育是地方政府提供的众多公共物品之一，它面临着其他各级教育、基础设施建设、医疗、社会保障、公共安全等公共服务的竞争［2］。公办园由地方政府投资举办和管理。政府财政能力、本地居民对于公共物品的偏好及其对地方政府行为的影响、上级政府的考核制度等因素的共同作用决定了学前教育财政投入水平，而政府对学前教育的财政投入直接影响公办学前教育机构提供的教育机会。我们采用两个指标衡量学前教育财政投入：人均预算内学前教育支出、预算内学前教育经费收入占预算内教育经费收入比重。前者反映了学前教育投入的绝对水平，后者可以衡量与其他各级教育相比政府对学前教育的重视程度。表1是财政投入对公办园毛入园率影响的OLS估计结果。无论采用哪种衡量指标，政府学前教育财政投入对于公办园毛入园率都有影响。以2007年为例，全国31个省份预算内学前教育经费收入占预算内教育经费收入比重的平均水平为1.42%，仅有内蒙古、天津、新疆、上海超过2%。平均意义上，预算内学前教育经费收入占预算内教育经费收入的比重提高一个百分点会使得公办园毛入学率提高3.3个百分点。

表1：政府学前教育投入对公办园毛入园率的影响

（二）市场化水平对学前教育发展水平的影响

在我国，大部分幼儿首选进入公办幼儿园。但是，由于政府举办的公办园较少，远远无法满足居民对学前教育的需求，民办学前教育在近年来获得了长足的发展。在我国各级教育中，民办学前教育是教育市场化的一个典型代表。对于民办学前教育供给的影响因素，鲜见国内学者讨论。一般而言，在学龄人口密度较小、土地价格昂贵的地区，单位教育成本较高，在相同的价格下，民办教育的供给就会较少。但是，对于我国这样一个转型经济国家，民办学前教育的供给还存在一个独特的影响因素——市场化水平。

借助樊纲等［3］构建的中国市场化指数，我们定量地考察市场化程度和民办学前教育的联系。采用2007年的省级截面数据进行OLS回归，在控制公办园毛入园率、人均GDP的情况下，市场化指数对民办园毛入学率的影响在1%的显著性水平下显著为正。市场化指数的回归分析发现，市场分配经济资源比重、减少商品市场上的地方保护、金融业的市场化、劳动力流动性、知识产权保护5个市场化指标呈现10%的显著性水平（见表2）。其中，市场分配经济资源的比重、减少商品市场上的地方保护、知识产权保护3个指标直接反映政府和市场的关系。市场分配经济资源比重越高，商品市场上的地方保护越少，政府对于市场的干预就越少，民办幼儿园面临的行政干预、行业壁垒就会越低。知识产权保护得越好，说明政府在维护市场秩序中的作用越大，民办幼儿园的经营环境也就越好。

表2：市场化指数的回归结果

利用上述5个通过敏感性检验的市场化3级指标，本文构建了一个调整后的市场化指数。具体的指数构建方法与樊纲保持一致，依旧采用算术平均法。在下文的分析中，涉及到市场化程度与学前教育发展的分析时，我们均采用调整后的市场化指数。表3给出了市场化与民办学前教育关系的回归分析结果。

表3：民办园毛入园率回归结果

在第三列，调整后的市场化指数的系数估计值为2.8，这意味着调整后的市场化指数每提高一个标准差民办园毛入园率也会提高一个标准差。相比之下，人均GDP（对数）提高一个标准差只会带来民办园毛入园率提高0.46个标准差。在第二列仅包含人均GDP的单变量回归中，拟合优度为0.25。在加入了调整后的市场化指数和公办园毛入园率后，拟合优度大幅度提升到0.74，这说明了市场化程度对于地区民办学前教育发展的重要性。值得注意的是，公办园毛入园率的系数估计值为-0.617，这说明公办园学前教育对民办学前教育具有较强的挤出效用。

二、学前教育财政投入效果分析

（一）学前教育的个人选择模型

现实中的学前教育体制错综复杂，同一地区的公办园之间存在较大差异。部分优质幼儿园享受高额的财政投入，而许多普通幼儿园则主要依靠学费维持运转。许多机关园优先保障本单位职工的孩子享受学前教育，剩下的名额才面向社会［4］。但是，与其他类型教育相比，学前教育的市场化特征最为明显，价格是调节学前教育供求关系的核心因素。一些高质量的公办园由于受到政府的学费管制，无法收取高额学费，但是众多幼儿对于有限优质学前教育资源的竞争，其结果要么是通过缴纳择校费、赞助费“以钱择校”，要么是通过递条子“以权择校”。

公办园在举办条件、师资力量等方面都普遍优于民办园。现实中也存在少量“贵族化”民办幼儿园，质量和收费都高于一般公办园，但并不是主流。为了突出学前教育选择问题中的关键逻辑，我们在一系列假定的基础上构建了学前教育的个人选择模型。

假定1：公办学前教育质量优于民办学前教育，公办学前教育和民办学前教育内部无差异。

这一假定帮助我们将分析聚焦于公立学前教育和民办学前教育的差异上。每一个幼儿面临的教育选择被简化成三种抽象的情况：（1）D=1，在家由家人照顾；（2）D=2，接受民办学前教育；（3）D=3，接受公办学前教育。

我们以在家由家人照顾为基准，此时净收益为0。这里的0没有数值上的意义，只是作为分析的参照。接受学前教育的收益用μi（i=2表示民办学前教育，i=3表示公办学前教育）表示。μi主要取决于两个方面：一方面，学前教育质量。高质量的学前教育会更多地提升幼儿的人力资本，从而提高幼儿父母的效用［5］；另一方面，不用花费时间照顾小孩而获得的就业收入［6］。一般而言，这两者均与收入相关：收入水平较高的家庭更愿意为孩子接受教育支出更高的费用，在家中教育幼儿的机会成本也更大［7］。当然，家庭的学前教育选择还受到其他因素的影响。例如，Chiswick和DebBurman认为，家庭对幼儿教育的选择主要由四大因素决定：父母教育水平、家庭收入、家庭规模和结构、母亲的时间［8］。在本文中，为了突出模型的核心观点，我们添加了如下假定。

假定2：接受学前教育的收益μi（i=2民办学前教育，i=3公办学前教育）只取决于家庭收入水平。家庭收入水平I越高，μi越大。

ci（i=2民办学前教育，i=3公办学前教育）表示接受学前教育的成本。ci来源于个人承担的学前教育成本。对于民办学前教育而言，一般指的是学费。对于公办学前教育，由于存在收费的政府管制，学费无法反映出个人承担的真实成本。此时，个人承担的教育成本还需要包含择校费、赞助费、甚至递条子的送礼支出。由于公办学前教育质量高于民办学前教育，而它们内部各自无差异，因此，均衡状态下，c2、c3都可以视为常数，且有c2＜c3。

最终，不同选择的净收益可以表示如下：

根据假定2，μi（I）是家庭收入I的单调增函数。因此，存在家庭收入水平ia，使得μ2(ia)-C2=0。此时，选择民办学前教育的净收益与选择不接受学前教育相同。也必然存在收入水平ib，使得μ3(ib)-C3=μ2(ib)-C2。此时，选择公办学前教育的净收益与选择民办学前教育相同。为表述方便，我们假定净收益无差异时，选择D=i使得i的取值尽可能大。因此，个人最终的教育选择可以表示成家庭收入的函数如下：

对于上述模型的一个直观表达是：高收入家庭的孩子进入了公办园，中等收入家庭的孩子进入民办园，低收入家庭的孩子选择了不接受学前教育。

（二）提高学前教育财政投入、扩大公办学前教育规模的影响

当政府投入增加了公办学前教育的招收规模，公办学前教育供给增加，公办学前教育机会的竞争下降时，将会导致个人接受公办学前教育的成本下降（尤其是择校费的减少）。原来选择接受公办教育的人仍然选择公办教育，但一部分原先选择民办学前教育的人会转向选择公办学前教育。这就是公办学前教育对于民办学前教育的“挤出效应”。从短期来看，对于民办学前教育需求下降会迫使民办园降低价格，从而吸引一些原本选择不接受学前教育的幼儿进入民办园。但是，如果民办园之间竞争是充分的，长期来看，会有部分民办学前教育机构由于入不敷出而退出学前教育市场，民办学前教育供给下降，价格回到原来的水平。这样，从长期来看，扩大公办学前教育规模并不会带来整体教育机会的提高。除非公办学前教育扩招规模足够大，“消化”掉全部的民办学前教育，否则对于提高整体学前教育毛入园率并没有太大的作用。

公办园导向的学前教育财政投入是否提高了学前教育机会呢？针对这一问题，本文利用2004-2007年的省级面板数据，构建了学前教育发展面板数据模型。由于民办、公办毛入园率仅2007年可得，因此，在面板数据模型中我们无法将学前教育财政投入对学前教育机会的影响区分为公办和民办。

表4是固定效应模型估计结果。

表4：固定效应模型估计结果

由表4可见，模型（1）采用人均预算内学前教育支出衡量政府的学前教育投入水平，模型（2）采用预算内学前教育经费收入占预算内教育经费收入比重衡量学前教育财政投入的相对水平。模型中的其他变量相同，均包含人均GDP和调整后市场化指数。人均GDP决定着学前教育需求，而调整后的市场化指数则通过民办学前教育供给影响着学前教育机会。

首先，考察人均GDP。人均GDP的系数估计值在13.0左右，这表明人均GDP每提高10%学前教育毛入园率就提高1.3个百分点。2004年到2007年间，学前教育毛入园率平均每年提高3个百分点，这意味着学前教育毛入园率的提高有三分之一以上归功于学前教育需求的上升。

其次，考察调整后的市场化指数。根据我们前文的分析，面板数据模型的估计结果与截面数据的结果非常接近，均在2.6-2.8之间，且在1%的显著性水平下显著。这说明市场化主要通过影响民办学前教育供给来影响学前教育发展。调整后的市场化指数年均提高0.27，意味着学前教育毛入园率的提高有近四分之一要归功于市场化程度提高对于民办学前教育发展的促进。

第三，考察我们关注的政府学前教育财政投入指标。无论采用人均预算内学前教育支出还是预算内学前教育经费收入占预算内教育经费收入比重来衡量政府学前教育财政投入，政府学前教育财政投入对于学前教育毛入园率的作用都很小，而且在10%的显著性水平下不显著（P值分别为0.81和0.58）。

（三）学前教育财政投入效果的异质性

国外许多针对政府学前教育投入的研究得到了完全不同的结论。Fitzpatrick估计了美国乔治亚州、俄克拉荷马州和佛罗里达州的学前教育项目（Universal Prekindergarten Program，下文简称为 UPK项目）对于学前教育入学率的影响。通过断点回归设计（Regression Discontinuity Design），研究者发现UPK项目提高了12%-14%的学前教育入学率［9］。Schulte进一步估计了UPK项目对于公立学前教育入园率和私立学前教育入园率的影响，发现UPK项目将公立学前教育入园率提高了13个百分点，挤出私立学前教育入园率6个百分点。虽然挤出效应达到0.46，但是起到了扩大学前教育机会的作用［10］。

为何UPK项目扩大了学前教育机会而我国的学前教育财政投入没有显著作用？是否学前教育财政投入的效果取决于一定的条件，在符合条件的地区，学前教育财政投入才能提高学前教育机会？如果学前教育财政投入全部用于提供高质量的公办学前教育机会，挤出效应的作用接近于1，学前教育财政投入对于扩大学前教育机会可能是无效的；如果学前教育财政投入主要用于提供保障基本质量、低收费、面向中低收入阶层的公办学前教育，挤出效应就会较小，就可能扩大学前教育机会。也就是说，挤出效应的大小可能存在地区差异，财政投入对学前教育机会的影响与公办园的质量有关。

由于缺乏历年的、区分公办民办的在园幼儿数，我们无法得到可靠的公办学前教育生均教育经费数据，无法采用这一指标度量公办园质量。但是，教育财政的一般规律是，随着教育经费的增长，公用经费占事业费的比重会逐渐增加。因此，我们采取预算内公用经费占预算内事业费的比重来度量公办园质量。

在前文计量模型的基础上，我们加入了学前教育财政投入与公用经费占预算内事业费比重的交互项，回归结果见表4的模型（3）和模型（4）。在加入了交互项后，我们发现，无论采用哪种衡量指标，学前教育财政投入对于学前教育毛入园率的影响均显著为正，而交互项的系数估计值显著为负。这一结果表明，其他因素不变的情况下，在公办园质量较低的地区，财政投入会提高学前教育机会。随着公办园质量的提高，财政投入在扩大学前教育机会方面的作用不断下降，直到不再有显著的作用。

三、结论与建议

（一）研究结论

本文的分析表明，虽然学前教育财政投入扩大了公办学前教育供给，但是，由于挤出效应的存在，各地区的财政投入并不一定能够扩大学前教育机会。政府提供基本质量的公办学前教育，中低收入阶层家庭的幼儿就更有可能进入公办园，在这种条件下增加学前教育财政投入、扩大公办学前教育规模就会提高中低收入阶层接受公办学前教育的机会。随着公办园质量的提高，挤出效应的作用在不断加强，财政投入对于学前教育机会的影响就更多地体现在分配效果而非增量效果方面——它使得部分原本会选择民办园的幼儿进入公办园，提高了这部分人群的学前教育质量，但是对扩大学前教育机会的作用逐渐下降。扩大学前教育机会的重点在于为中低收入家庭幼儿接受学前教育提供财政支持。本文的研究表明，学前教育财政投入之所以没有对学前教育机会的提高起到明显的作用，主要在于政策的目标人群并非低收入阶层。

（二）对策建议

第一，建立民办幼儿园财政补助制度，重点补贴低收费合格民办园。补贴的形式既可以是生均教育经费补贴，也可以是办学设备、图书等实物补助。给予低收费民办园补助，会提高低收费合格幼儿园的供给，降低这些民办园的收费，提高低收入家庭幼儿接受学前教育的可能。浙江省是我国民办学前教育最发达的地区，民办园毛入园率在50%以上，政府对于低收费合格民办园的补贴是一个重要原因。

第二，向经济困难家庭发放“学前教育券”。学前教育券制度设计的重点在于确定合适的“家庭收入门槛”以及“教育券”金额。原则上可参考如下做法：首先，通过研究计算出不同“学前教育券”金额对于不同收入水平的家庭学前教育选择影响的大小；然后，在明确各种政策选择的政策效果后，根据预算约束以及政策目标确定中意的“收入门槛”和“教育券”金额。

第三，扩大低收费、保证基本质量的公办学前教育供给。在我国目前的学前教育办学格局下，高质量公办园必然要求高收费，政府学费管制只会使显性的高收费变成隐性收费，因此，增加少量高质量公办学前教育供给很难对中低收入家庭幼儿的学前教育机会产生影响。只有大量增加低收费、保证基本质量的公办学前教育供给，才会提高中低收入家庭幼儿接受公办学前教育的可能。