发展型社会政策视角下的城乡社保一体化问题研究

常春霞

摘要：进入本世纪以来，按照党的十七大以来相关会议方针要求，我国越来越多的地区开始逐步试点以“城乡一体化”为目标的城乡经济社会建设。发展型城乡社保一体化是将发展型社会政策运用至社会保障领域中而提出的社保一体化政策理念。文章通过对城乡社会保障发展现状的总结，在发展型社会政策指导下，制订合理的城乡一体化发展目标，提出阶段性、可操作的城乡一体化建设措施，全面推进城乡社会保障一体化建设。

关键词：发展型社会政策；城乡；社保一体化

进入本世纪以来，无论是党提出的构建城乡经济社会发展一体化新格局和城乡公共服务一体化新格局。还是我国各地地方政府正在积极开展的社会基本医疗、养老保险、最低生活保障以及其他社会保障类型上的城乡一体化探索，都揭示着我国城乡社会保障制度一体化建设翻开了历史性的一页。笔者以发展型社会政策这一公共政策视角，探讨如何有效实施城乡社保一体化及城乡社保一体化应该采取怎样的社会保障政策理念和遵循着什么样的推进策略。

一、发展型社会政策下城乡社保一体化的内涵

1.发展型社会政策

发展型社会政策是由著名社会福利学者梅志里提出，这一理论注重社会政策与经济政策的结合，强调在经济发展过程中要注重国民社会福利的提高，从政策上保障国民基本生活福利满足，起到预防贫困的作用。

2.发展型城乡社保一体化

发展型城乡社保一体化是遵循发展型社会政策理念和要求所构建的体现社会保障自身不断进步发展的一体化的社会保障体系。具体内涵包括两点：（1）社会政策过程的制度公正。目前我国城乡一体化首当其冲要改变的是二元社会保障体系不公正的制度设计模式，正是这种模式形成了巨大的城乡二元差异。因此，改变制度设计思维，体现社会政策制定的机会公正、过程公正和结果公正是根本所在。（2）社会保障制度的城乡一体化绝不是城乡一样化。这绝不意味着城乡社会保障覆盖水平和保障人群的同等化，区域间、省际间城乡居民社会保障的绝对公平等。城乡社会保障一体化建设应该力图达到政策效益最大、成本最低、政策最公平。

二、城乡社保一体化面临的主要问题

1.不同制度的衔接和并轨问题。

由于我国社会保障制度建设走的是一条渐进性的改革路径，因此导致制度的“碎片化”比较明显。不管是养老保障，还是医疗保障，都存在多元制度供给并存的状态，会给劳动力自由流动和优化配置带来障碍，不利于城乡一体化劳动力市场的建立。

2.经办管理的统一和规范问题。

受传统体制的惯性影响以及部门利益的牵制，社会保障管理体制改革进展缓慢，管理机构依然比较分散，涉及人社、民政、残联、工会等多个部门。在业务经办上，也存在着按不同险种进行的条块分割。这种部门多头管理，业务条块分割的经办管理体制，既加大了政府的行政管理成本，导致人、财、物的重复投入和建设，同时又给老百姓参保登记带来了诸多不便。

3.信息系统的整合和优化问题。

信息系统的不统一和不兼容，导致不同统筹地区之间的社会保险数据和信息无法实现交换与共享，这既给社会保险关系的异地转移接续和医疗保障异地就医结算带来了难度，也给城乡社保一体化带来了技术障碍。

4.财政责任的合理分摊问题。

社会保障作为准公共产品，是政府公共职能的重要内容，推进城乡一体化社会保障建设，必须要有一定的财政投入做支撑，否则城乡一体化难以实现。

三、推进城乡社保一体化的政策建议

1.树立城乡一体化社会保障发展理念。

必须牢固树立城乡一体化的社会保障发展理念，在各项社会保障政策制定和实施中将城乡居民作为一个有机整体进行统筹谋划，以促进人的全面、健康发展和社会融合为目标，加快推进城乡一体化建设，让全省人民共享经济发展成果。

2.奠定城乡一体化社会保障经济基础。

一方面，要通过全面深化户籍制度和土地制度改革，进一步畅通人口流动的制度环境，大力推进新型城镇化和农民工市民化，切实提高城市化的质量和水平。另一方面，积极引导城镇资金、技术、人才等要素向农业、农村流动，鼓励支持大学生回乡就业和农民工返乡创业，通过“大众创业、万众创新”实现就近就地城镇化。同时，要创新农业经济发展模式，通过农业规模经营和培养新型职业农民，促进农业经济产业化和现代化，提高农民收入水平，缩小城乡收入差距，为城乡社保一体化发展奠定良好的经济基础。

3.优化城乡一体化社会保障制度供给。

制度一体化是城乡社保一体化的基础，要在加强顶层设计的基础上，进一步优化制度供给。首先，要进一步完善以城乡最低生活保障制度为主要内容的新型社会救助体系，扩大受益面，缩小待遇差距。其次，要进一步消除各项社会保险制度设计中的户籍和身份排斥，完善不同制度之间的有效衔接和折算机制，促进农民工有效融入城镇社会保障。适度延伸社会保障制度内涵，将基本社会保障服务纳入社会保障制度体系，探索建立长期护理保险制度。加快构建多层次社会保障体系，满足城乡居民多样化的社会保障需求。第三，要稳步推进城乡老年人、孤儿、妇女、残疾人等各类特殊群体社会福利制度的整合。

4.打造城乡一体化社会保障管理体制。

第一，通过深化行政体制改革，进一步整合各级人社、民政、卫生、残联等机构的职能，尽可能将同一类别的社会保障项目归集到一个部门进行统一管理，并实行行政问责制。第二，要加快研究制定社会保障公共服务标准体系，以标准化提升社会保障公共服务资源配置的科学化和规范化水平，助推城乡基本公共服务均等化。第三，要探索建立“政府购买服务”的社会保障治理路径，引导和吸引社会力量和民间组织参与社会保障事业发展，形成“政府主导、多元参与”的服务供给方式，有效化解社会保障服务供给不足的矛盾。

5.健全城乡一体化社会保障法制环境。

在不断优化制度体系和制度结构的同时，着力推进社会保障地方立法，在法律层面理清不同社会保障制度的关系，理顺社会保障的管理、监督和运营机制，使各项社会保障制度运行有法可依、有章可循，有效保障城乡居民社会保障权益，为城乡社保一体化构建良好的法治环境。

参考文献：

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