黑龙江省沿边开放带农用地多功能利用评价

■ 郑 浩/狄 春/李 宏/马龙泉/关国锋

（黑龙江省国土资源勘测规划院，哈尔滨 150090）

0 引言

黑龙江省是我国对东北亚及俄罗斯开放的重要桥梁和纽带，随着经济全球化、区域经济一体化进程逐步加快，我国与俄罗斯远东地区在内的东北亚各经济体之间合作领域不断拓展[1]。1992年，国务院先后批准了黑河、绥芬河、满洲里等14个城市为沿边开放城市，即为黑龙江省沿边开放带[6]。黑龙江省沿边开放带是该省对外贸易的重要城镇群，无论是在拉动经济增长，还是在中俄贸易协作区形成方面，其作用都是不可忽视的；与此同时，沿边开放带内的城市大多具有较好的农业生产条件，是全国重要的商品粮基地，在振兴东北老工业基地、促进对俄经济贸易发展的背景下，沿边开放地区的农用地利用面临着保障粮食产量稳步增长和区域经济发展的双向压力[1]。

近年来，对农用地多功能利用地研究日益增多，既包括对农用地多功能利用理论的分析，也包括对农用地多功能利用实践的评价[3-5]，但以沿边开发开放战略为背景的沿边开放地区农用地多功能利用相关调查实证研究较少。本文以黑龙江省沿边开放带的三个区域为研究对象，从农用地生产、经济、生态、社会、文化功能五个方面构建评价指标体系，对现阶段沿边开放带的农用地多功能利用现状及实现水平进行客观评价，并提出有针对性的农用地多功能利用保障机制。以期为促进黑龙江省沿边开放带农业结构不断优化升级和现代农业、绿色农业的发展，改善东北商品粮基地土地质量，保障东北商品粮基地粮食安全，加快农用地多功能利用发展，实现土地资源优化配置和推动国土资源科技进步等提供理论基础及技术指导。

1 研究区概况

1.1 自然地理概况

黑龙江省沿边开放带指黑龙江省与俄罗斯远东地区接壤的3个大区域的18个县(市、区)，由西北向东南依次为：兴安沿边开放带，包括漠河县、塔河县、呼玛县、黑河市爱辉区、孙吴县、逊克县、嘉荫县；三江沿边开放带，包括萝北县、绥滨县、同江市、抚远县、饶河县；牡丹江（鸡西）沿边开放带，包括虎林市、密山市、鸡东县、穆棱市、绥芬河市、东宁县。范围在北纬43°25′～53°33′，东经121°07′～135°5′，西北起大兴安岭，南至长白山北段，与吉林省毗邻，北部和东部与俄罗斯以黑龙江和乌苏里江主航道中心线为界，西北部与内蒙古自治区相连。

1.2 沿边开放带及俄罗斯远东联邦区农用地利用现状

截至2015年，黑龙江省沿边18个县（市、区）农用地总面积为1338.24万公顷，其中耕地333.47万公顷，占农用地面积的24.92%；园地0.94万公顷，占农用地面积的0.07%；林地969.28万公顷，占农用地面积的72.43%；牧草地6.10万公顷，占农用地面积的0.46%；其他农用地28.44万公顷，占农用地面积的2.13%。

俄罗斯远东联邦区的农业种植区可分为远东南部的农业发展地区和远东北部的农业不发达地区两个部分，其中，远东南部农业区总面积为13505万公顷，耕种面积为128.48万公顷(2010年)；而远东北部的农业不发达地区受气候条件的制约，不适合进行农业生产。

俄罗斯通过对沿边开放带与俄罗斯远东联邦区农用地数量分析可知，黑龙江省的沿边开放区农用地总量远远多于俄罗斯远东地区。远东地区农用地主要集中于萨哈（雅库特共和国）、楚科奇自治州、哈巴罗夫斯克边疆区、马加丹等地区，黑龙江省沿边开放带农用地则主要集中分布于三江开放带。

2 沿边开放带农用地多功能利用评价

2.1 沿边开放带农用地利用功能定位

充分认识和了解沿边开放区的农用地多功能性现状，对于发展农用地多功能利用具有重要意义。本研究根据农用地利用特点和多功能发展的现状，将沿边开放带农用地功能划分为生产供给功能、经济功能、社会保障功能、生态调节与保护功能和文化传承与休闲观光功能。

2.2 沿边开放带农用地多功能利用评价方法

(1)综合评价方法。针对土地利用功能类型，构建评价指标体系，确定权重及阀值，进而确定农用地多功能利用综合评价分值[1]：

式（1）中：f0，f'，f''分别为总功能值、单项功能值及子功能值；Wi为指标权重；Wj为因素层子功能权重；Wn为目标层单项功能权重；Vi'为各标准化指标值。

(2)农用地多功能利用实现水平（Q）。在农用地利用功能综合分值基础上，本研究采用功能实现水平（Q）测度1996—2015年间不同沿边开放区的农用地利用功能实现程度。农用地利用功能实现水平（Q）等于某一时间区域某农用地利用功能值与理论最大值的比率，依据功能实现水平的程度分析各区的农用地多功能利用情况。

2.3 数据来源

研究涉及的1996—2015年间的人口、粮食产量、地区生产总值、农产品贸易额、对外贸易额、农业劳动力等社会经济数据来源于《黑龙江省统计年鉴》（1996—2015）及1996—2015年度的地方政府工作报告；2010—2015年土地利用数据来源于黑龙江省土地利用变更调查成果，1996—2010年间的土地利用数据主要来源于地方统计数据，部分缺省数据由相临近年数据取加权平均值得出；列入非物质文化遗产数目及自然保护区面积来源于黑龙江省非物质文化遗产目录；1996—2015年间的乡村旅游收入、休闲农业园个数来源于地方相关文献资料。

2.4 农用地利用多功能性评价指标体系及权重

依据整体性、代表性、科学性和适应性原则，选取相互独立且表征农用地利用功能的典型敏感指标建立指标体系（表1）。

3 评价结果分析

3.1 评价结果

根据农用地利用多功能性评价指标体系，以纵向和横向两个角度测算1996—2015年度黑龙江省牡丹江（鸡西）沿边开放区、三江沿边开放区、兴安沿边开放区三个沿边开放区农用地利用多功能值（表2）。

3.2 农用地利用功能变化分析

通过综合分析可知：1996—2002年，黑龙江省三个沿边开放区呈普遍缓慢增长趋势，而2003—2010年间三个沿边开放区普遍呈波动上升趋势，农用地多功能利用实现水平较高；2010年以后，三个开放区增长方式逐步分化，牡丹江（鸡西）沿边开放区继续缓慢增长，但增速逐步放缓，2015年呈下降趋势。三江沿边开放区自2010年以来，农用地多功能增长十分缓慢，而兴安沿边开放区自2010年起则呈现快速增长趋势，农用地多功能利用实现水平高。

虽然牡丹江（鸡西）沿边开放区、三江沿边开放区、兴安沿边开放区的各子功能及总功能的评价值差距较大，但各区农用地多功能均由单一的生产功能向生产、生态、经济功能并重转变，各功能的协调性逐步提升；与变化幅度较大的经济、社会、生态功能相比，各区的社会功能、文化功能依然处于相对弱势的位置，增幅较小。区域农用地生态功能的快速下降和文化功能长期处于较低水平是限制黑龙江省沿边开放带农用地多功能利用的重要阻力。

3.2.1 牡丹江（鸡西）沿边开放区

牡丹江（鸡西）沿边开放区1996—2015年农用地利用总功能呈缓慢上升趋势，农用地多功能利用水平始终保持稳定，1996—2015年该区农用地利用重心由生态功能转变为经济功能、生产功能与生态功能并重。20年间，农用地功能中变化最大的是经济功能与生态功能，该区的生态功能逐年下降而经济功能则缓步上升，以上功能的变化，反映出牡丹江（鸡西）沿边开放区农用地利用由单一功能逐步向多功能转变。

表1 沿边开放带土地利用多功能性评价指标体系

表2 1996—2015年三个沿边开放区农用地多功能值

牡丹江（鸡西）沿边开放区主要位于黑龙江省东南部沿边区域，随着国家振兴东北老工业基地、省“八大经济区，十大工程”等经济发展战略的实施，该区对外经贸活动日益频繁，经济发展水平逐步提高，城市化进程逐渐加快，土地利用活动空前活跃。此外，较优越的区位优势使得牡丹江市成为黑龙江省对俄贸易的重要口岸，进出口贸易逐步成为该地区的主导，农用地多功能利用发展前景广阔。

3.2.2 三江沿边开放区

在黑龙江省三个沿边开放区中，三江沿边开放区农用地的多功能利用始终处于较低水平。1996—2015年的20年间，三江沿边开放区的农用地多功能利用的发展较曲折，该区农用地利用重心从以经济功能和生态功能为主、生产功能与社会功能为辅逐步转变为由生态功能、经济功能与生产功能共同主导，该区社会功能及文化功能变动较小，但总体呈上升趋势。以上功能的变化，反映出三江沿边开放区农用地利用功能由生态功能向经济功能的转变。

三江沿边开放区的大部分县、市位于三江平原腹地，区域内有大量的国营农场，现阶段，该区域农用地利用结构仍以耕地为主，但由于长时间的不合理耕作，农用地质量逐渐下降，部分地区水土流失现象逐年加重，在很大程度上限制了农用地生产及生态功能的提高，不利于农用地利用总共能的稳步提升。随着地区社会经济的快速发展及黑龙江省对俄经贸合作的战略升级与转型，该区域逐步成为与俄罗斯远东地区进行交流的窗口之一。

3.2.3 兴安沿边开放区

在黑龙江省三个沿边开放区中，兴安沿边开放区农用地的多功能利用长期处于较高水平。该区1996—2015年农用地利用总功能呈波动快速上升趋势，农用地多功能利用水平也逐步提高，2011年起黑河市爱辉区的加入使得兴安沿边开放区农用地利用总功能快速增加。20年间，该区农用地经济功能基本呈上升趋势，生态功能有所下降但自2012年起缓慢回升，生产功能及社会功能变动较小，文化功能基本无波动。以上功能的变化，反映出兴安沿边开放区农用地利用功能由生态功能为主向多功能协调发展的转变。

兴安沿边开放区主要位于黑龙江省东北部大小兴安岭地区，耕地面积较少，土地自然生产力不高，导致农用地的生产功能增长受限，但该区域的林地面积比重大，生态环境较好，有利于农用地的生态功能与文化功能的可持续增长。近年来，为促进大小兴安岭地区经济快速发展，先后在漠河县、塔河县、呼玛县、黑河市建立对俄贸易经济合作区，使得该区域农用地的经济功能得以提升。

4 沿边开放带农用地多功能利用的实现机制

4.1 构建农用地多功能价值体系，厘清提升农用地多功能价值途径

从区域社会经济繁荣的角度出发，构建一个统一、合理的农用地多功能价值体系是黑龙江省沿边开放带农用地功能的完善和经济结构转变的基础。由于农用地不同功能之间相互影响、相互制约，生产功能的发展在一定程度上限制了经济功能及生态功能的发展，经济功能及社会功能无节制的发展必然会导致区域的生产功能及生态功能的降低，而生态及社会功能的发展则可以促进区域文化及经济功能的提升。只有明确各种功能的价值，厘清不同功能的相互关系，构建农用地多功能利用的价值体系，才能实现各功能的协调发展，进而保障农用地多功能的协调、可持续的发展。

4.2 构建农用地多功能综合管理体系，实现农用地功能分层及土地系统分类管理

构建黑龙江省沿边开放带农用地多功能综合管理体系，实行农用地多功能分层及土地系统分类管理是实现农用地多功能利用的合理规划、促进农用地多功能利用发展的基础。生产功能和经济功能是农用地功能的第一层次，社会功能及生态功能是农用地的第二层次，文化功能是第三层次。随着社会经济的不断发展，人们将从第一层次向第三层次不断追求。现阶段，黑龙江省沿边开放带的绝大部分县（市、区）已实现农用地生产功能。因此，该区域的农用地综合管理应以稳定农用地生产功能、发展农用地经济功能为主，以保障农用地生态功能为重点实现农用地的多功能利用，即在保障农用地功能第一个层次的基础上，促进农用地第二层次的稳步发展，实现农用地多功能综合管理。

4.3 厘清不同区位条件农用地主要功能，制定差别化的管制和激励政策

沿边开放带的多功能农业发展涉及对外贸易、生态修复、社会保障和文化传承等领域，因而发展多功能农业应充分利用各地区资源优势，厘清不同区域农用地的主要功能。在三个沿边开放区中，牡丹江（鸡西）沿边开放区农用地的生产功能及经济功能长期以来处于较好的水平，该区具有良好的区位优势，经济基础较好，人口密度适中，生态环境较好，具有多个风景名胜区及对俄贸易港口。因此，牡丹江（鸡西）沿边开放区应将稳定生产与生态功能作为主导，大力发展农用地经济功能，稳步提升农用地社会与文化功能。三江沿边开放区未来一段时间内的第一产业都将占有很大的比例，且该区域承担着保障地区生态环境稳定的重要任务。因此，三江沿边开放区应将发展生产与生态功能作为重点，采取相应激励措施促进区域经济功能及社会功能有序发展，实施差别化管理。兴安沿边开放区是我国重要的生态屏障，该区域长期以来拥有对俄贸易传统，是我国对俄贸易经济开发区及口岸的重要集中地。因此，该区域农用地的主要功能为生态功能与经济功能，重点发展农用地经济功能，稳定区域社会、文化及生产功能为核心的农用地多功能利用政策。