云南省精准扶贫综合评价研究

董晓波，王海燕，王云美，杨红钧，陈 蕊，鄢文光，袁 媛，李学林*

(1.云南省农业科学院农业经济与信息研究所，云南 昆明 650205；2.云南省农业科学院，云南 昆明 650205)

【研究意义】人人共享社会发展成果是社会群体和政府为之共同努力的价值目标，脱贫攻坚战略在帮助贫困群体化解贫困风险和顺利摆脱贫困循环圈中发挥着至关重要的作用。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央系列治国理政新理念新思想新战略的指导下，将扶贫开发工作摆在了治国理政的突出位置，并作为全面建成小康社会的底线任务纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，站在全局的高度全面实施精准扶贫精准脱贫方略。2018年正值改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键之年。为深化《中共云南省委 云南省人民政府关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》，对云南省精准扶贫进行系统性、前瞻性、关键点的梳理和研究将十分必要且迫切。【前人研究进展】国外有关反贫困的研究主要涉及扶持贫困(Support poverty)、缓解贫困(Poverty Alleviation)和消灭贫困(Poverty Eradication)，着眼于经济方面的绝对贫困，资源匮乏、缺乏有效的市场运作、制度不完善、脆弱性等是主要的致贫因素，提出共性发展方式有：基础设施建设、直接救济、小额信贷、人力资本投资、社会安全网、创造机会、扩大参与(participation)和赋权(empowerment)。代表性研究观点包括：一是“生态贫困论”，指出贫穷国家经济发展缓慢的重要原因在于生态环境退化的恶性循环以及不同气候环境直接、间接影响的结果[1]；二是“能力贫困”，提出用一个人所具有的可行能力来判断其个人的处境[2-4]；三是“权利贫困”，提出贫困人口在教育、医疗、工作、住房、获得收入等系列权利的不足[5-7]。国内和省内主要研究包括：一是扶贫对象和效果研究，包括：①扶贫效果评价研究，通过生计资本视角、社会资本视角等对反贫困政策绩效进行定量分析[8-12]；②瞄准机制研究，通过数据模型确定贫困对象[13-16]；③集中连片特困地区贫困、少数民族贫困及反贫困研究，包括连片地区贫困现状、成因、效果评价、反贫困策略等[17]。二是扶贫对策研究，包括：①产业和贫困关系研究，认为产业发展对农村贫困减少的效应是不同的，第一产业和第三产业增长的减贫效应非常显著，其中农业增长对于贫困减少的贡献最大[18-21]；②民族文化扶贫，认为宗族、民族与贫困之间具有密切关系，会对牧民追求新知识、新理念、新技术以及生活消费等产生潜移默化的影响[22]；③教育扶贫，认为反贫困应以贫困人口自我发展能力为核心，强化教育扶贫、科技扶贫、管理扶贫，提高人力资源数量和水平脱贫[23]；④生态扶贫，认为生存环境严酷、生存容量极有限，是贫困的重要因素之一[24]。【本研究切入点】新时代“精准扶贫、精准脱贫”扶贫开发背景下，如何有的放矢地抓住云南省贫困地区的普遍性与特殊性、相似性与差别性，因地制宜和精准地提出下一步脱贫攻坚的思路和方向，是理论界和实业界亟待解决的问题。【拟解决的关键问题】文章拟采用定性与定量相结合的方法，对全省88个贫困县(市、区)进行综合评价，进一步尝试找到云南省精准扶贫新动能和关键点，为云南脱贫攻坚工作提供决策参考。

1 材料与方法

1.1 研究范围

根据《云南省人民政府关于印发云南省脱贫攻坚规划(2016-2020年)的通知》(云政发〔2017〕44号)，云南省有73个国家扶贫开发工作重点县；按照国家集中连片划分，云南省4个集中连片特困地区共有85个；文章综合上述贫困县得到88个共性贫困县(市、区)，并按照4个集中连片特困地区再次划分，其中：滇西边境片区为56个，乌蒙山云南片区16个，藏区迪庆片区3个，滇桂黔石漠化云南片区13个，据此作为研究范围和对象。

1.2 数据资料

为多方位全面分析和比对88个共性研究范围和对象，单项指标数据主要来源于各县(市、区)国民经济和社会发展统计公报、公开发行的领导干部经济工作手册等数据，其次为人民政府年度工作报告、脱贫攻坚规划、扶贫办社会评价工作综合报告、扶贫办深化改革工作推进情况年度报告、地方财政预算执行情况、扶贫开发项目公示以及云南省统计局网站、扶贫信息网、各县人民政府官方网站信息公开目录、《云南省自然保护区名录》、《云南省科技统计公报》等渠道公布数据整理得到。计算指标包括：各类型指标占比，主要根据各片区各指标数和4个片区指标数相除整理计算得出；年均增长率，主要根据各单项指标计算复合增长率得到。其中：贫困人口、脱贫人口采用最新公布数据；科技经费指标采用2008-2016年数据；其余指标时点采用2016年数据。

2 结果与分析

2.1 贫困地区资源环境是建设绿水青山的天然“本底”

云南省贫困地区资源具有“两大一低”特性：一是国土面积比重大，4个集中连片特困地区88个贫困县(市、区)国土面积占云南省总面积的78.37 %；二是自然保护区比重大，4个集中连片特困地区88个贫困县(市、区)自然保护区共有104个，面积2072 324.17 hm2，分别占云南全省比例的64.2 %和72.61 %。其中：国家级自然保护区有18个、省级26个、市级38个、县级22个，分别占云南全省比例的85.71 %、68.42 %、66.67 %和47.83 %；国家级保护区1215 820.74 hm2、省级463 576.33 hm2、市级304 242.5 hm2、县级88 684.6 hm2，各片区保护区面积占4个片区的比例分别为58.67 %、22.37 %、14.68 %和4.28 %。三是森林覆盖率偏低，4个集中连片特困地区88个贫困县(市、区)森林覆盖率58.55 %，低于全省森林覆盖率59.7 %。

无论是从国土面积还是从自然保护区来看，88个贫困县(市、区)整体上是4个集中连片区域、云南省和国家重要的生态安全屏障，在涵养水源、保持水土、改善环境和维护生态平衡等方面发挥重要作用，是建设绿水青山最大的财富和最重要的“本底”，但当前由于经济发展和过渡开发造成了资源环境和生态的破坏，怎样处理好资源与保护的关系，兼顾资源节约与环境友好并重，为我们思考下一步精准扶贫工作生态性和综合性要求指明了方向。在精准扶贫中，靠山养山，靠水养水，以供给侧结构性改革为突破口，通过供给侧结构性改革优化产业和产品结构，培育生态产业，发展生态经济；同时将绿色生态科技成果、技术转化作为生态经济发展的重要支撑，着力在节能环保、生态补偿、清洁能源、荒漠化、石漠化、水土流失综合治理等重大领域广泛推广、运用和实施生态科技项目，努力构建健康安全友好的自然生态格局。这些理念、思想和行为应该更好地贯彻在云南精准扶贫、精准脱贫工作之中，实现精准扶贫综合效益和利益最大化。

表1 4个集中连片特困地区资源环境数量、面积和占比

2.2 贫困地区农村和少数民族人口集聚区是精准脱贫的“聚焦点”

云南省贫困地区人口具有“三大一小”特性：总人口、乡村人口、少数民族人口比重大，城镇人口比重小。88个贫困县(市、区)总人口占云南省总人口的比例为67.55 %，其中：城镇人口占云南总城镇人口的38.46 %，乡村人口占91.29 %，少数民族人口占78.52 %。这表明云南省贫困人口多集中在农村，多集中于少数民族人口集聚区。根据《云南省脱贫攻坚规划(2016-2020年)》，云南省少数民族贫困人口占全省建档立卡贫困人口的43.4 %；全省15个特有少数民族有贫困人口191.8万人，贫困发生率28.2 %，高出全省15.5个百分点；部分少数民族处于深度贫困和整体贫困状态。从全国来看，云南省贫困人口数量居全国第2位、片区县和重点县数量居全国第1位，是全国农村贫困面最大、贫困人口最多、贫困程度最深的省份之一。

进一步细分到片区，从各片区占4个片区的比例来看，滇西边境片区各县建档立卡贫困户占总片区的39.03 %，建档立卡贫困人口占40.12 %，乡村人口占48.47 %，少数民族人口占64.92 %；乌蒙山云南片区各县建档立卡贫困户占总片区的40.78 %，建档立卡贫困人口占41.76 %，乡村人口占31.65 %，少数民族人口占9.29 %；藏区迪庆片区各县建档立卡贫困户占总片区的3.04 %，建档立卡贫困人口占1.9 %，乡村人口占1.27 %，少数民族人口占2.51 %；滇桂黔石漠化云南片区各县建档立卡贫困户占总片区的17.15 %，建档立卡贫困人口占16.21 %，乡村人口占18.61 %，少数民族人口占19.6 %。总结得到滇西边境片区和乌蒙山云南片区有“四多”现象：资金投入多、减贫脱贫成效多；但同时建档立卡贫困户多、最低生活保障人数也多。这两个片区的总人口占总片区的80.26 %，乡村人口占80.12 %，少数民族人口占74.21 %，建档立卡贫困户占79.81 %，建档立卡贫困人口占81.88 %。这表明这两个片区将是云南省脱贫攻坚的重点。

表2 4个集中连片特困地区各类型人口和云南全省比对

表3 4个集中连片特困地区贫困人口占比

2.3 贫困地区具有将优势和潜在劣势转化成经济发展后发优势的“着眼点”

云南省贫困地区具有“优劣势并存互促共生发展”特性：首先，这些片区拥有诸如民族文化、气候、区位、产业等独特的资源优势及在此基础上形成的经济社会体系。具体表现在：一是民族文化——云南既是全国少数民族种类最多的省份，又是中国革命老区红色文化形成较早的省份之一，全省有15个特有民族，其中有10个是“直过”民族，“直过”民族人口为60 万，傈僳族、怒族、拉祜族、佤族等一些特有民族的贫困人口占本民族总人口的40 %以上；且云南为红军长征重要途经之地，共有47个县和38个乡(镇)为革命老区，其中27个是国家级扶贫开发工作重点县，3个省级重点县，14个民族自治县；若进一步划分为4大集中连片特困地区，将覆盖64个民族自治地方，22个边境县，33个人口较少民族聚居区。二是气候——拥有农业资源的多样性、丰富性；生态环境及产品的安全性和高质量；农产品周年生产性优势，可弥补农产品上市的时差，提高农产品竞争力。三是产业——这些片区产业结构趋于合理，日趋集中稳定有特色，四个片区生产总值占云南全省的41.12 %，一二三产占GDP的比重在逐渐优化，乡村消费品零售总额高于城镇，零售业和餐饮业销售比重高，对外有特色的经济贸易在逐步增长；随之招商引资、富有民俗特色的旅游业在发展。但与此同时，这些片区也是长期以来严酷的自然环境、落后的基础设施、滞后的财政收支、欠发达的经济社会结构等综合因素致贫的结果。具体表现在：一是这些地区93.23 %为山区半山区，地理位置较为偏远、公共服务水平低，生存环境较差，扶贫开发成本高、脱贫难度大。二是4个片区常住人口人均GDP为21 024.82元，远低于全省31 265元平均水平，乌蒙山云南片区更低，仅为全省平均水平的1/2。三是从城乡收入差距比看，藏区迪庆片区差距最大，达到4.1，其次为乌蒙山云南片区3.09；从各片区看，差距比在3.0～4.0之间的滇西边境片区仍有23个、乌蒙山云南片区2个、藏区迪庆片区1个、滇桂黔石漠化云南片区4个，共计30个，占88个县区的34.1 %。其中：以州(市)为划分单位，还有楚雄(6个)、红河(4个)、大理(9个)、怒江(3个)最多。差距比高于4.0的滇西边境片区仍有1个、藏区迪庆片区2个，分别为滇西怒江州福贡县4.04；藏区迪庆片区香格里拉4.18、德钦县4.38，88个县中属德钦县城乡收入差距最高。随着沿边开放力度的加大，大湄公河次区域合作、中国—东盟自由贸易区、“两廊一圈”等区域经济合作步伐不断加快，综合这些地区

表4 4个集中连片特困地区城乡收入差距比对

表5 云南省科技经费年平均增长率对比

特有的民族文化、气候、区位等独特的资源优势，充分挖掘绿色生态、民族特色等特有资源，进一步优化经济社会结构，具有将优势和潜在劣势转化成经济发展后发优势的“着眼点”。

2.4 贫困地区农业和科技是精准脱贫的“着力点”

2.4.1 农业具有最大减贫效果 一是就云南来看，农业占比高出全国6 %～7 %，广大农村人口和就业比重均远远高于全国平均。二是由于贫困人口主要来自于农村，农业收入是农民的主要来源，发展现代农业生产经营是农村贫困人口脱贫的主要途径。三是农业减贫具有综合性、多功能性和辐射扩散性，其增长的减贫效应是第二和第三产业的4倍[21]，相对于其它产业农业减贫效果最明显[18-21]。

2.4.2 农业科技扶贫比其它扶贫更为重要 第一，云南省农业创新能力在全国具有相当明显的比较优势，且科技经费呈现“四增长”特点：即R&D经费全省平均以1.2 %的增长率增长、R&D经费投入强度全省平均以1.06 %的增长率增长、财政科学技术支出全省平均以1.13 %的增长率增长、财政科学技术支出占财政支出比重全省平均以0.97 %的增长率增长。以比较优势系数测算，云南省农业创新能力综合比较优势系数为3.82，其中：农林牧渔业R&D人员全时当量比较优势系数为7.47，农业科技活动人员数、农业研究机构、农业技术人员比较优势系数分别为4.66、1.97、1.85，农林牧渔业R&D经费、农林牧渔业发展项目经费比较优势系数分别为5.22、1.52，在全国层面具有较为明显的比较优势。

第二，农业科技是提高贫困地区农业生产率和降低贫困发生率的关键。贫困地区具有的农业属性和所属的经济社会结构、乡村文化、生活习惯、生产现状等，决定了扶贫目标需要与“农业”+“科技”扶贫联合和相互渗透。首先，贫困地区的人多集中在农村，产业多以农业为主，提供农业科技服务本质就是在促进农业生产率。其次，通过转化科技成果和技术推广到贫困地区，包括产前和产中的种养技术、病虫害防治和监测预警等技术，以及产后流通和农产品加工等技术，提高特色农产品的产量、质量和品质，促进农业呈集约化、品质化、品牌化、增值化方向发展，帮助农民抵御农业生产、流通、贸易风险，增强贫困地区稳定和安全的生产能力，能防止或预防因

灾、因缺技术等致贫，在促进农民收入增长的同时也能有效降低贫困发生率。精准扶贫、精准脱贫最终是培育和增强农民自我发展的能力与素质，农业科技不仅在提高广大农民素质、增强发展新动能上发挥重要作用，而且在扶智与扶志中同样发挥着关键作用。

2.4.3 科技在任何一个扶贫环节的支撑作用都不可或缺 科技包含科学精神、思想、方法、知识，科技在扶贫过程中起到传道、授业、解惑作用，既能促进提高生产力，也能提升思维方法和精神。科技扶贫通过使用具有可分享(不具有排他性)的公共品扶贫，其科技第一生产力的重要作用可以贯穿于农业生产的各个方面和各个环节，通过建立导向、示范和科技齐驱并进的保障机制，围绕教育、科研、培训等环节和内容，对贫困群体“后端-中端-前端”等包括科技投入、生产过程及产出的各环节进行全程、全产业链指导和帮助，这将迅速催化产业转型、产业融合和推进产业互补，达到脱贫倍增、竞合和聚集效应，促进人民增收致富作用突出。科技在精准扶贫工作中的支撑作用表现在(图1)：第一，在扶贫过程中需要进行贫困识别(包括扶贫政策、贫困原因、贫困人口、技术需求等)，搞清贫困户因什么而贫困，需要什么样的技术，文化程度如何，容易接受什么样的技术？这不但需要自然科学技术，还需要社会科学研究领域涉入，做好扶贫规划、可行性论证或实施方案制定等，以便科学性指导和开展扶贫工作。第二，在脱贫攻坚阶段，需要在产前选准增产增效产业、选择合适的种养类品种、推广种养技术等，在产中的加工增值环节和产后的销售环节，将需要自然科学领域技术引领和支撑。第三，在方法上，采取什么样的方法手段让他们掌握技术？需要对农民进行技术培训和推广，通过采取示范引导、典型带动，或者手把手、一对一指导，或者通过技术培训，将新品种、新农艺、新农机、新信息、新资源和新防范等技术传播传授给农户。这些环节都离不开科技或人才的助力、支撑和孵化。第四，在脱贫效果评估阶段，采用什么样的方法进行科学评估脱贫成效，找到经验和不足，有针对性地为下一步脱贫攻坚工作奠定基础和方向。

3 讨 论

云南省精准扶贫新动能和关键点包括——贫困地区资源环境是建设绿水青山的天然“本底”；贫困地区农村和少数民族人口是精准脱贫的“聚焦点”；贫困地区具有将优势和潜在劣势转化成经济发展后发优势的“着眼点”；贫困地区农业和科技是精准脱贫的“着力点”。其中：农业减贫具有综合性、多功能性和辐射扩散性，减贫效应最明显；农业科技扶贫比其它扶贫更具有重要性、根本性和普遍性，是提高贫困地区农业生产率和降低贫困发生率的关键；贫困地区具有的农业属性和所属的经济社会结构、乡村文化、生活习惯、生产现状等，决定了扶贫目标需要与“农业”+“科技”扶贫相互联合和渗透；科技在任何一个扶贫环节的支撑作用都不可或缺，科技在扶贫过程中发挥传道、授业、解惑的支撑、助力和孵化作用，起到脱贫倍增、竞合和聚集效应。

4 结 论

文章通过综合研究提出了云南省精准扶贫新动能和关键点在于通过科技进步促进农业增效、农民增收和劳动者素质提升，研究结果为云南脱贫攻坚工作提供决策参考。但也存在不足：一是受选取评价指标、数据可获得性等因素影响，在一定程度上给研究结果带来了不确定性；二是受所能获取数据资料的可得性、研究时限等因素，一方面没有将指标与历年数据进行纵向比对；另一方面从划分的四个集中连片特困地区视角进行分析，未能详细研究至州(市、县)，今后需要进一步再做深入研究探讨。