水利风景区管理效能评估及影响因素识别——基于181个国家级水利风景区样本

胡咏君，董 青，吴振宇，汪永禄

(1.中国工程院战略咨询中心，北京 100088；2.清华大学环境学院，北京 100084；3.河海大学水利经济研究所，江苏 南京 210098；4.水利部综合事业局，北京 100053；5.河海大学水利水电学院，江苏 南京 210098；6.南京工业大学材料科学与工程学院，江苏 南京 210009)

建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容，对于推进自然资源科学保护和合理利用，促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设具有极其重要的意义。水利风景区是为科学、合理利用水利风景资源，保护水资源和生态环境而设立的区域，是以国家公园为代表的自然保护地体系的重要组成部分。从2001年水利部设立水利风景区评审委员会(水人教[2001]271号)以来，我国已经批准设立了17批，共832个国家水利风景区，3 000多个省级水利风景区。随着水利风景区的快速发展，暴露出很多问题，如土地权属问题、社区矛盾问题、保护与开发平衡问题、游客控制问题、机构设置与人员素质问题等。为了系统掌握水利风景区的管理状况，为自然保护地体系提供优化思路，亟待对水利风景区管理效能进行评估。

目前，世界上很多国家、地区和组织机构对自然保护区陆续开展了管理效能评估的理论研究与应用实践。自然保护区管理效能评估方法主要有自然保护区管理快速评估和优先性确定方法、管理有效性评价跟踪工具、保护行动计划、海洋保护区打分卡等[1]。其中由世界自然基金会开发的自然保护区管理快速评估与优先性确定(rapid assessment and prioritization of protected area management，RAPPAM)方法是应用比较广泛的评价方法之一[2]。该方法在世界自然保护地委员会(The World Commission on Protected Areas) 提出的WCPA框架(WCPA框架依据自然保护地管理过程的基本要素，包括背景、规划、投入、管理过程、产出和效果6个方面[3-7])基础上，基于评价目的、对象及应用层次的不同，建立了具体的评价指标体系，并采用不同的评价方式对保护区的管理效果进行了跟踪评价[6-11]，评价结果从一定程度上反映了保护区面临的威胁和管理问题。这些国外的保护区管理评价方法在中国还不成熟，应用范围较小。我国一些学者结合国外学者对于保护区的研究成果，依据中国实际情况，对管理评价指标进行了调整，对自然保护区管理进行了评估，研究内容涉及指标体系构建[12-14]、管理运行和成效分析[15-18]、分区域管理评估等[19-23]。

水利风景区作为我国一种重要的保护区类型，对水利风景区的管理效能评估研究尚未开展。为此，本文结合我国自然保护区管理评估的相关成果，根据水利风景区管理的实际情况进行指标调整，采用问卷调查法，对我国水利风景区管理效能进行评估，识别水利风景区管理效能影响因素，探讨水利风景区管理运行和成效问题，以期为以国家公园为代表的自然保护地体系改革和水利风景区管理提供建议。

1 研究对象与研究方法

1.1 研究对象

研究对象为全国范围内具有代表性的国家级水利风景区。调查范围包括除香港、澳门和台湾以外的31个省、直辖市、自治区。本次调查向所有国家水利风景区管理单位都发出了调查问卷，问卷回收198份，有效问卷181份，有效率达91.4%，有效样本占国家水利风景区总数的22%。样本源于7个地区，其中分布在东北地区(黑龙江、吉林和辽宁)的水利风景区有31个，分布在华北地区(北京、天津、河北、山西和内蒙古)的有21个，分布在华东地区(上海、安徽、江苏、浙江、山东和福建)的55个，分布在华中地区(湖南、湖北、河南和江西)的15个，分布在华南地区(广东、广西和海南)的8个，分布在西北地区(新疆、甘肃、青海、陕西和宁夏)的30个，分布在西南地区(重庆、四川、云南、贵州和西藏)的21个(图1)。受调查条件的限制，除了华中、华南代表性略有不足之外，调查样本基本能够反映我国水利风景区管理效能的情况。

问卷填写人是水利风景区管理人员，由于调研条件有限，问卷调研基于水利风景区管理人员完全掌握水利风景区情况，同时对问题无偏见的假设。

图1 参与调查的国家级水利风景区分布

1.2 方法体系

在RAPPAM方法基础上进行指标调整，对管理效能进行综合评价，并结合单因素方差和多重分析，识别影响因素。RAPPAM方法的特点一方面是根据问卷调查，通过保护区管理者、政策制定者和其他利益相关者对保护区系统面临的威胁与管理现状有一个快速的整体了解；另一方面有利于增强评价结果的全面性与客观性。该方法的局限性在于方法的出发点是快速粗略的评价，有限人数凭借自身经验给予评价，主观性比较强。基于RAPPM方法，管理效能评价指标的选择原则与形成过程如下。

1.2.1 管理效能领域划分

管理效能领域划分反映了管理效能评估的基本目的和思路。通过调研国内自然保护地的领域和划分情况，结合管理效能研究的特点和需求，主要考虑两方面原则：一是要考虑水利风景区管理的特点，强调其保护水资源、水生态、水安全的功能；二是划分领域应体现管理效能的主要方面，是管理规范、执行、支持、效益的综合反映。

1.2.2 管理效能指标体系构建

鉴于本次评估是结合管理实践的有限度评估，对管理效能各个领域进行了实践匹配，将管理效能指标分为四类，分别是管理规范、管理执行、管理支持和管理效益[24]指标(表1)。其中管理规范匹配的主要是管理规范制定情况的反映，管理执行主要是管理规范执行情况的反映；管理支持匹配的是在资源调查、经费、培训、监测等方面管理条件支持情况；而管理效益匹配的是水利风景区保护状况以及所产生的经济和社会效益等。经过专家研讨，管理规范、管理执行和管理支持分别选取了8个指标，管理效益由于调查条件限制，客观数据不全，为主观评价指标。为减少主观因素的影响，从经济、社会和资源环境3个方面选取了3个指标，适当减少管理效益指标数。

表1 中国水利风景区管理效能调查指标构成

1.2.3 评价方法确定

根据管理规范、管理执行、管理支持和管理效益4个方面的管理效能指标的实际执行状态，进行差、一般、较好和很好的状态刻画，并赋予0、1、2、3的不同分值，对181个水利风景区评价项目的得分情况进行简单加权并换算成百分制得分：

(1)

式中：S为单个景区综合得分；Mi为各指标得分；n为指标个数。

2 结果与分析

2.1 国家级水利风景区管理效能的整体特征

181家被调查的水利风景区管理效能的平均得分为58.4分。得分低于60分的水利风景区有99个，占调查总数的54.7%。181家水利风景区管理效能得分基本呈正态分布，说明采用的评价方法适用，评价方法基本反映了我国水利风景区管理的现状。如图2所示，分数等级在50～60分之间的水利风景区最多，有49个，所占比例为27.1%；分数等级在60～70、70～80之间的水利风景区分别有40个和35个，占调查总数的22.1%和19.3%。随着分数等级的升高或降低，水利风景区的数量明显减少，分数等级在30分以下和80分以上的景区最少，分别只有5个和7个，所占比例为2.76%和3.87%。评价结果表明，我国国家级水利风景区管理水平总体偏低。

图2 国家水利风景区管理效能得分分布

2.2 国家级水利风景区管理效能的影响因素识别

对181个被调查的水利风景区在类型、批准设立时间、地域分布、面积、所在地区域经济发展水平、主要功能、管理机构独立性、经营性质等方面进行特征分析，识别影响国家级水利风景区管理效能的因素。

2.2.1 类型对管理效能的影响

水利风景区分为水库型、湿地型、自然河湖型、城市河湖型、灌区型和水土保持型6种类型。其中，水库型水利风景区75个，平均分数61.6分；湿地型21个，平均分数57.7分；自然河湖型32个，平均分数58.5分；城市河湖型27个，平均分数61.0分；灌区型17个，平均分数55.8分，水土保持型9个，平均分数53.8分。通过单因素方差分析可知，水利风景区管理效能在不同的水利风景区类型之间存在显著差异(p=0.005<0.05)。

根据不同类型景区多重比较分析，水库型和城市河湖型水利风景区的管理效能显著高于其他类型的水利风景区。水库型水利风景区与水利工程紧密相关，往往承担着生活供水、防洪等重大任务，管理机构较为健全，管理能力较强。而城市河湖型水利风景区一般位于城市，承担城市供水或生态屏障功能，地方政府及相关部门的重视程度高，管理机构设置及配套措施都比较完善。

2.2.2 批准设立时间对管理效能的影响

国家水利风景区的评定工作自2001年开始，每年1次，按照发展进程分成4个阶段：探索期(2001—2003年)，起步期(2004—2006年)，成长期(2007—2009年)，快速发展期(2010至今)。水利风景区管理效能评估的总体得分与水利风景区批准设立时间阶段呈现显著性差异(p=0.002<0.05)。探索期样本数28个，管理效能得分最低，为49.9分；起步期有54个，平均得分为55.9分；成长期43个，平均得分为59.0分；快速发展期水利风景区的管理效能得分最高，为64.6分。水利风景区管理效能随着批准时间推移呈上升态势，说明水利风景区的评定工作不断规范，水利风景区评定的门槛也越来越高。

2.2.3 地域分布对管理效能的影响

按照水利风景区的地域分布，分为东北、华北、华东、华中、华南、西北、西南7个地区。其中，东北地区有32个，得分最高，平均得分为63.3分；华东地区53个，得分次之，平均得分为63.0分；华北地区21个，平均得分53.3分；华中地区16个，平均得分55.3分；华南地区8个，平均得分57.5分；西北地区30个，平均得分54.5分；西南地区21个，管理效能的平均得分最低，为52.8分。水利风景区管理效能评估的平均得分在不同的地域之间存在显著差异(p=0.004<0.05)，东北和华东地区管理效能最强，平均得分高于其他5个地区。

2.2.4 景区面积对管理效能的影响

水利风景区因其类型不同，景区面积差异较大(见表2)。在调研的水利风景区中，面积最小的为 0.57 km2，面积最大的为18 546.4 km2，两者相差 32 536倍。为了反映不同面积水利风景区的管理效能差异，将水利风景区按照面积大小划分为4个级别：小型景区(<10 km2)、中型景区(10～100 km2)、大型景区(100～500 km2)、超大型景区(>500 km2)。管理效能在不同面积的水利风景区之间没有显著差异(p=0.523)。根据调查统计，面积超过 500 km2的景区主要分布在青海、甘肃、贵州、黑龙江等区域，这些区域人口密度较低，管理效能不高，但以自然河湖及湿地居多，受外界干扰较少，自我修复能力较强。而众多中小型水利风景区则主要分布在人口密度较高的东部地区，城市河湖型居多，尽管相比超大型水利风景区其控制力较强，但因面积有限，受到外界的干扰因素更多，其管理效能总体得分不高。

表2 国家水利风景区按面积地区分布及管理效能得分

2.2.5 地区经济对管理效能的影响

水利风景区所在的省市经济发展水平不同，将2016年31个省市人均GDP作为衡量水利风景区所在地区域经济发展水平的评价指标。云南、内蒙古、天津、湖北四省市中参与调研的样本数都小于2家，不具有代表性，将其剔除。

根据单因素方差分析，水利风景区管理效能总体得分与GDP存在显著差异(p=0.046<0.05)。总体上GDP越高的省份，其水利风景区管理效能平均得分越高。但也存在部分偏差，例如广东省的GDP最高，但其水利风景区管理效能的平均分却偏低，只有57.4分，这是由于广东省水资源较为丰富，景区形式多样，对水利风景区的重视程度不够；而吉林省、黑龙江省的GDP较低，但其水利风景区管理效能的平均分都超过60分，这是由于该地区水利部门较重视水利风景区的建设，其中吉林省还是水利旅游项目监督管理的首批试点地区。总的来说，水利风景区管理效能水平大体上与经济发展水平呈正相关关系，但也受到管理机构重视程度、法律法规出台情况、相关组织建设等其他因素的影响。

2.2.6 景区功能对管理效能的影响

水利风景区最初是以水域(水体)或水利工程为依托发展起来的，其往往还承担着防洪、生活供水、灌溉、生态供水、排涝等功能，因此考察水利风景区管理效能得分与水功能的关系十分必要。一般来说，水质越高，对管理的要求越高，因此将水利风景区水质按照不同要求分为生活供水和非生活供水功能两类。根据单因素方差分析，水利风景区主要功能与管理效能的得分存在显著差异(p<0.001<0.05)，非生活供水类样本平均得分为54.5分，而生活供水类样本平均得分为68.9分。以生活供水为主要功能的水利风景区，对水质要求更高，一般要达到Ⅱ类水质，在管理规范(p<0.001<0.05)、管理执行(p<0.001<0.05)、管理支持(p<0.001<0.05)等方面都较非生活供水类景区更为严格，整体上管理效能得分显著高于以非生活供水为主要功能的水利风景区。

2.2.7 管理机构独立性对管理效能的影响

水利风景区存在由水管单位代行管理职能的情况，按照管理机构独立与否，分为管理机构独立的景区和管理机构不独立的景区两类。通过单因素方差分析，水利风景区管理效能得分在两类景区间存在显著差异(p<0.001)，其中管理机构独立的样本数82个，占调研总数的45.3%，平均为63.2分。管理机构不独立的样本数99个，平均为54.4分。管理机构不独立的水利风景区可能存在职能的交叉、重叠，权责的不明确以及人力、物力、财力的局限，影响了水利风景区管理效能，说明管理体制影响水利风景区管理效能。

2.2.8 经营性质对管理效能的影响

水利风景区经营性质分为4种类型：纯公益型景区有45家，平均得分为59.4分；纯经营性景区仅为2家，平均得分为63.4分；以公益性为主的景区有95家，平均得分为57.7分；以经营性为主的景区有39家，平均得分为58.7分。根据单因素方差分析，水利风景区管理效能得分在不同经营性质的水利风景区之间没有显著差异(p=0.487>0.05)，说明经营性质与管理效能之间没有必然联系。如果按照公益性景区主要由政府事业单位管理，经营性景区主要是企业化经营的现状来看，那么水利风景区事业管理与企业经营之间没有显著差异。

2.3 水利风景区管理效能单项指标分析

从管理规范、管理执行、管理支持和管理效益4个方面的指标平均得分可以看出(表3)，管理规范得分最高，为1.844分，管理执行得分最低，为1.667分，管理支持和管理效益的得分居中。说明水利风景区在管理规范建设方面较为完善，而在游客控制、环境保护执法、环境保护考核等方面做得还不到位。

表3 国家水利风景区管理效能指标得分及分类平均分

全部指标的平均得分为1.691分，土地权属、游客控制、餐住布局、管理条例、环境保护考核、生态厕所、居民参与、资源调查、经费保证、环境保护宣传、环境保护培训、经营效益等10个指标得分低于平均得分，其中居民参与、餐住布局、经营效益3个指标的得分最低。①居民参与得分最低，这与调研对象是管理人员有关，但也揭示了管理人员对居民权益的忽视。62.4%的景区管理没有任何社区参与，6.6%的景区周边居民的收入甚至有所下降，居民权益和诉求大多无法得到满足。②餐住布局与生态厕所得分较低，体现规划指导和落实情况较差。进一步调查显示，只有33%的景区制定了总体规划并按照总体规划进行建设。96.8%的景区餐饮和住宿设施分布不合理，40.9%的景区生态厕所比例不足50%。③经费保证得分较低，据调查，63.5%的景区都不同程度地面临保护经费不足的问题，可能与管理人员资金偏好有关。④资源调查、环境保护宣传、环境保护培训等管理支持指标和经营情况指标偏低在一定程度上反映了可能存在经费不足从而影响了水利风景区各项工作的开展。⑤土地权属是水利风景区管理活动开展的前提。据调查，目前仍有30.4%的水利风景区土地权属不清，46.4%的水利风景区管理机构不独立，76.8%的水利风景区存在管理协调不畅的问题。

经营效益得分为1.142分，与水利风景区多以77.3%的公益型景区为主、市场化程度较低、过多依赖财政经费支持有关。

为了提高分析的准确性，调研还在问卷中针对水利风景区管理建议设置了开放式问题，将指标的平均得分与开放式问题反映的水利风景区管理建议相互验证。对181个样本中的100个样本进行了建议反馈，土地权属、社区关注不足、经费不足、市场化程度较低、人才短缺、规划指导性不足、法规不完善、监督管理不力是集中反映的八类问题，这八类问题基本与10个较低得分的指标相对应。

3 结论与启示

3.1 主要结论

从上述结果可以看出，我国水利风景区经过17年的建设取得了一些成效，管理体系与制度已基本建立，但管理效能总体仍偏低，管理效能与景区类型、批准设立时间、地域分布，所在地区域经济发展水平、主要功能、管理机构独立性有显著性差异关系，与面积大小和经营性质之间无显著性差异关系。水利风景区的管理执行亟须加强，在土地权属、经费保证、居民参与和经营效益等方面暴露出很多问题，是水利风景区管理的薄弱环节。

3.2 对国家公园体制改革的启示

a. 破除管理体制障碍，理顺几大重要关系。调查分析显示，管理机构是否独立对水利风景区管理效能影响差异显著。国家公园体制改革首先是体制的突破，现在推行的试点区“一个保护地一块牌子、一个管理机构”是形式上的新牌子还是真正的管理机构。以水利风景区管理现状为借鉴，需要理顺几个重要关系，包括中央政府与地方政府之间的关系、不同政府部门之间的关系、跨区域流域管理主体之间的关系、管理机构(主要职能是资源保护)与多种经营者之间的关系等。在梳理关系方面，要秉承责权利对等原则，明确管理机构，确定中央与地方事权、部门间事权、区域间事权、流域间事权，探索形成统一、规范、有效的管理体制。

b. 根据景区类型进行分类管理。调查分析显示，景区类型对管理效能有显著影响。水利风景区大部分属于多功能生产型景区，如水库型、灌区型、城市河湖型等。不同类型水利景区保护目标差异较大，同一类型水利风景区保护目标有时候差异也很大。美国国家公园的分类更为细致，分为国家湖岸、国家保护地、国家保留地、国家娱乐区、国家河流、国家风景河流和航道等19种类型。因此，国家公园改革中要重视水利风景区类型的差异，在不同保护目标、不同关键资源类型的国家公园开展试点，制定和完善国家公园分类管理制度。

c. 试点跨流域、市场化、多功能间生态补偿制度。调查分析显示，景区管理效能与其所在区域的经济水平有显著差异关系，大多数水利风景区存在保护经费短缺现象。生态资源的公共性和外部性，决定了需要明确国家公园在生态补偿中的地位。2016年4月底发布的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》明确了“将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容”，水利风景区是国家公园体制试点的重要成员，作为国家公园体制试点重要内容的生态补偿机制，水利风景区，尤其是水源保护地应该作为重点。水利风景区在探索国家公园生态补偿中，有其独特性，很多水利风景区承担供水、发电、灌溉、旅游等多种功能，因此可以将水资源多用途间的生态补偿为国家公园提供示范经验。

d. 妥善处理好自然保护地与当地居民生产生活的关系，以生态保护促民生改善。社区居民享有发展优先权，促进社区参与和扶持社区发展是水利风景区可持续发展的关键目标，可以采取以下措施：①尊重国家公园周边的土地发展权，充分认识社区管理问题的重要性。将土地发展权与土地权属的调整、规划的变更、税收优惠联系起来，保障土地所有者的权益。把社会管理工作内容纳入保护区管理机构和地方政府的管理目标及职责。②引导建立社区参与机制。政府作为社区居民利益的代表，加强引导、指导，提高群众的参与意识，提倡群众自拟与政府指导共建社区管理规则。③编制居民社会调控规划，建立合理的补偿机制。在景区建设或管理中，保障居民的财产安全，存在征地换取社区发展机会的行为时，应给予合理补偿。④畅通利益诉求渠道，公开景区建设及资源规划的各种信息。

e. 管理和经营分离，实行特许经营制度。水利风景区大多由水管单位或事业单位管理，管理与经营交叉，从水资源多种经营中所产生收益没有规定也没有动力返还因恢复多种经营所造成的破坏和维护水生态环境，影响了水利风景区的管理效能。在国家公园管理中，应将管理权与经营权进行分离，通过特许经营合同向用户提供必要的商业服务，规定特许经营服务应与国家公园资源和环境保护目标一致，并制定和示范健全的环境管理标准。

f. 加强自然保护地监督管理，完善国家公园制度体系。加快国家公园立法，保障国家公园体制改革的顺利进行。编制国家公园总体发展规划，合理布局国家公园分区，分类建立国家公园管理体系。制定和细化自然资源调查评估、规划、用地分类、管控、调查评估、巡护管理和生物多样性监测等标准，提高标准的针对性和指导性。严格实行规划管控、建设管控和活动管控，并配套资源监控、风险评估、灾害预警、应急防治等措施。