北京市停车现状分析及解决路径

张熙莉

(中央民族大学管理学院，北京 100000)

1 停车管理现状

1.1 项目背景

北京是中国人口最密集的城市之一，也是机动车保有量最高的城市。2017 年末北京全市常住人口达到2170.7 万，北京汽车保有量596.9万辆，北京共有停车位190.6万个，缺口达到371.3万个。而在2005年，该市机动车保有量还是258.3万辆，备案停车位有71.8万个，缺口为186.5万个。从数量上来看当前北京停车位的数量远远追赶不上机动车的数量，而停车位的大量增加已不断地在蚕食这个城市宝贵的土地资源和公共空间。与此同时，北京也正饱受大气污染和交通拥堵问题的困扰。

1.2 停车政策演进

为应对和解决停车问题，北京市出台了一系列的政策，以指导和协调北京市在停车规划、建设、管理层面上的工作。下文展示了其中最重要的一些政策和规划内容：

2005年，《北京交通发展纲要(2004-2020)》由北京市交通委员会编制，对停车设施的建设制定了一系列的政策。在发展纲要中，提出要在2010 年实现基本停车位“一车一位”的目标，即为每辆机动车配置1 个停车位，通过建设停车泊位来解决北京市停车问题，这与国际上将停车供应限制作为交通需求管理工具的做法背道而驰。

2006年，在《北京市“十一五”时期交通发展规划》中，提出了“推进停车设施建设与运营的产业化，加快公共停车设施的建设步伐”的策略，以实现“市区基本停车位‘一车一位’”和“公共停车位总量达到汽车保有量的10% 以上”的政策目标。这个政策确立了市场在北京停车设施建设中的地位，但也导致这个城市接下来数十年面临小汽车依赖型发展的风险。

2012年，《北京市“十二五”时期交通发展建设规划》再次强调了公共交通优先的发展策略，但同时也提出了在中心城区建设5万个公共停车位，在老旧小区建设20 万个简易式、机械式停车位，以及在地铁站周边新建2.1 万个驻车换乘停车位的规划目标。在有大量停车供应缺口的地区，鼓励使用绿地停车和实施停车共享。不同分区实行路外停车标准差别化，路内停车采用现代智能技术管理。初步提出了“路内高于路外、中心高于外围、地上高于低下”的停车收费方针。

1.3 停车收费

1.4 现行的停车管理系统

北京市内不同区域和地段的路内停车管理体系并不相同，路内停车管理系统非常落后，大部分采用人工收费，管理员提前向车主收取停车费用，若实际停车时间不足则费用不返还，车主可向管理员索取发票。管理员的上级通常会制定一个收益目标，剩余的收益一般落入管理员自己的口袋。此外，为吸引更多更稳定的顾客，管理员会为全日、全月或全年停车的车主提供费用折扣，从而忽略了官方的停车收费标准。停车经营者为保障利益，会隐瞒实际的停车数据，包括停车供应量，占有率和周转率等，使政府难以掌握真实的区域道路停车需求，难以制定有效的停车政策和收费标准。

相比之下，路外停车场则使用了较为先进的管理系统，但在不同场所之间亦有区别。有些路外停车场在入口处提供了实时的停车信息指引牌，有的甚至将指引牌设置在道路上。尽管未深入调查，但仍可发现部分指引牌上的可用停车位比实际上的要少，出现信息不吻合的情况。

2 停车问题分析

2.1 停车战略与政策

(1)政府不应承担提供充足停车泊位的责任。停车泊位是一种商品，而不是权利。政府的职责不应为每个居民提供充足的停车位，而应完善道路交通组织和路内停车管理，构建公共交通、步行和骑行设施于一体的交通系统，并制定正确的政策以让房开发商和社会资本在路外停车设施方面扮演更重要的角色。寻找停车位是车主应负的责任，而这个车位应从政府(路内停车泊位)或开发商(路外停车场)处租用，租金应反映车位的价值和能够帮助政府达到减少交通量的目的。

(2)增加停车泊位供应会导致更多的停车需求。长期以来政府疏于对路内停车泊位和违章停车的管理，允许建筑配建大量的路外停车设施，甚至鼓励投资建设路外停车场，使机动车停放和使用变得非常方便，以至于刺激了更多的人使用小汽车出行，导致交通拥堵问题的进一步恶化。

(3)路内违章停车管理受到忽视。通过调查发现，城市街道存在大量占道停车和长期违章停车的情况，而周边的路外停车场却大量空置着。可见，北京如只重视路外停车场建设，而忽视路内停车收费管理和对违章停车执法是不科学的，不仅无法解决现有问题，而且造成了政府财政浪费。路内停车管理还应鼓励社会力量投资兴建路外停车场，以满足长时间的停车需求。

2.2 路内停车

如上文所述，有些街道的路内停车需要付费，有些则免费。因而，需要付费的路内停车位占有率较低，而免费使用的路内停车位占有率较高，周转率低。与此同时，北京目前的停车分区的范围太大，三环以内的整个区域都被划分在一个停车收费最贵的分区，无法有效引导停车需求远离最重要的地段。车主在街区内低速绕行寻找空置的停车位，不仅影响其它车辆的通行，也增加了空气和噪声污染，危及到行人的安全。

2.3 违章停车管理

由于相关人员执法力度不足，北京市的违章停车较为普遍。占用人行道和后退区停车不仅造成行人通行不便，而且遮挡了沿街商业的门面和出入口。此外，自行车道被机动车停车占用的情况也较常见，使自行车骑行者被迫在混乱的机动车流中穿行，增加了危险系数。然而以上违章停车行为并没有得到罚款警告，相关职能部门对于违章停车管理的执行力相当弱。

2.4 路外停车

最新的五年规划中提出了要提高居住类建筑的配建标准，但这个做法会鼓励小汽车拥有量的增加、导致更高的小汽车使用量、以及更多的出行停车需求(尤其是市中心)。另一方面，由于停车配建标准中规定的是下限，开发商所建的停车位已经大大高于这个值。

对比词库除了汉日对比，还明确了新词的词源及其国别，并标有日汉双语词义注解，为考察词义变化与新词构成特点创造了条件。

在居住小区，尤其是在没有路外停车空间的老旧的居住小区内，地面的公共空间被大量小汽车停放占用。这些本应是供小孩玩耍、老人锻炼和社区居民交流的场所，因为要满足小部分居民的停车需求而消失了。这种做法损害了其它居民使用公共空间的权利。

2.5 制度挑战

在北京，对于任何一个政府组织来说，要实现积极的停车改革都是一件很艰难的事情，因为各职能部门承担的角色和责任非常分散，纷繁复杂。停车收费价格的标准是由发展与改革委员会制定的，但他们并没有根据交通和停车的数据来制定，而拥有这些数据的部门则是交通委员会。如果区域要实行路内停车收费，必须要得到交警部门的许可，而他们不可以监管停车运营系统，因为这是城市交通委员会的职责。虽然有交警(负责路内)和城市管理综合执法局负责停车执法，但这些单位缺乏足够的权力、意愿或兴趣加强执法力度。

3 停车管理建议

3.1 停车分区

设置特定的路内停车区，这些停车区的所有设置路内停车泊位的街道，都可根据街道所在停车区的收费标准收取相应的停车费用。停车区及区域边界的划定，应选择在最中心、停车需求最大、停车问题最严重的地区，以引导司机远离这些高价值地区。区政府应在市政府的指导下，与规划设计机构的协作开展停车需求、停车位占用率和周转率的调查研究，从而确定不同地区的停车收费价格标准。

依据国际上最佳的实践经验以及欧洲城市的实践经验，北京每个区将需要划分成几个区域，而这些区域至少有一个或两个较高价格的停车区与。停车区都不是静态的。许多因素会随着时间推移而改变，影响停车需求，而停车区及其价格也需相应改变以达到目标的占用率。通过根据停车需求扩大和调整停车区的范围及收费价格，北京的停车问题将逐步得到解决。

3.2 停车收费价格

由发展改革委员会制定的停车收费标准有时候并没有得到严格遵循。对违章停车的执法不力，使得许多驾驶者在车行道、人行道和建筑后退器内随意违章免费停车。那些付费停车的人也经常可以与停车场管理员进行议价，尤其是那种长时间停放的车主。

路内停车的收费价格必须按时段收费，而且不能给予长时间停车优惠。路内停车应只提供高价的短时间停放，且应结合时间限制来确保这个措施得以实现。对停车按次收费会刺激驾驶者停放尽可能长的时间，以最大化他们停车费用(沉没成本)的利用率。

建议增加居住区内的路内停车费用，因为月租的优惠价格会鼓励人们购车，从而增加汽车的使用。建议在未来系统成熟时，考虑实行时间累进式停车收费，也就是逐渐提高连续停车的每小时停车费。最后，发改委并不是决定停车收费的最佳单位。因为停车收费与交通关系更为密切，交委应该在停车收费问题上拥有更有更强的决定权。

3.3 停车限制与时间限制

在实施提议的路内停车系统时，街道需要重新设计以适应路内停车位。而在一些街道，不应设置路内停车泊位。以下三种情况下应考虑禁止停车：在具有明确交通功能的道路上(像在环路上已有的案例)；在人流量较大的街道上，如商业街；在交通需求达到道路容量极限或有自行车车道优先的街道上。更多的街道设计建议详见本报告的停车设计章节。

路内停车主要是为短时间停车服务，因而需要保持较高的周转率，来为那些短时间停车和进行快速购物、商务会议、午餐等的人提供泊位。限制停车时长是增加路内停车位的周转率和空置率的有效方法。在有大量路外停车泊位控制的区域，时间限制还可以引导长时间停车者使用路外停车场。

3.4 停车技术

北京的路内停车管理中没有应用现代技术。政府需要对机动车道，自行车道，人行道安全和高效负责，却无法从停车管理系统中得到任何关于司机停车行为的数据。停车需求、占用率、周转率和停车实际收益全然未知。如前面所示，停车管理对于城市的活力、道路本身和交通运输系统的效率都有着重大的影响。没有停车行为的基本数据是不可能制定出一个成功的交通需求管理政策(TDM)。实施规范的路内停车系统，可以使政府有机会获得这些数据，同时也能更有效的管理北京中心区的停车与交通。有了这些数据，就能制定合适的停车收费价格，而停车政策、规范和限制也能得到更好的解释、监督和改善。此外，高科技使停车收入透明化，并将停车缴费程序和停车员检查分离，不给停车收益出现任何可能的损失。

3.5 停车执法

目前违章停车执法是由协警配合交警执行，但执法力度并不大。尽管他们没有权利来开出罚单，他们会记录下这个违法的停车行为(包括拍照证明)，并交由交警处理，同时在车窗上贴上告示。这个告示能指引司机去向交警报到，然后在那边付清罚款。由于交警执法需要耗费财政经费及警力。从停车罚款的收入中分成是首选的办法，这能够鼓励交警更有效地执法。在人行道和后退区的违章停车的执法责任应该由交警来承担。在2005 年，广州实施了一个成功的对违章停车进行执法的新模式。市民可以对违章车辆拍照并提交给交警。违章车辆的所有者将被处以罚款，而照片提供者则可以获得现金奖励20 元。这个模式非常的成功，但随后驾驶者的抱怨甚至诉讼，让这个模式变得有争议性，因而最终无法继续实施。武汉最近也采用了类似的做法对停车进行执法。

3.6 停车共享

对于路外商业停车场，应整合并向公众开放相邻地块的停车空间将有利于节省大量的停车空间、土地和建设管理成本。停车共享有助于平衡停车供需关系，减少路外停车空间的需求。停车共享不仅能在现有的路外停车位实现，也适用于新建项目的规划配建停车位。

3.7 体制改革

北京市的停车管理体制上存在管理部门多头管理的问题，因此有必要先从体制上进行改革。本研究建议成立停车改革委员会，成员由各相关职能部门组成，由市长直接管理。各部门的高级官员(包括市交通委、市规划委、市公安局公安交通管理局、北京市发展改革委、市城管执法局、市住房城乡建设委和工商行政管理局)一方面应协同市长共同推进路内停车和路外停车的改革，另一方面应保证在新成立的停车改革委员会中分配的各自部门的政策任务得以落实。此外，停车改革委员会可以对各区、县政府的停车改革提供专业技术支持和帮助。市长的支持对于整合各部门编制整体、全面的停车政策，以及创造环境成功实施停车改革示范区并扩大影响范围至关重要。

3.8 征税

办公楼、购物中心等出行目的地的路外停车设施情况会影响居民的出行方式选择。如果有充足的停车位，大多数人倾向于选择驾车前往，而非搭乘公共交通、步行或骑自行车。除了严格控制路外停车场的车位数上限，政府还可以采用向办公和商业类的停车场征收税费的方式进行控制。在英国，公司有可能因在办公区提供停车位被征税。从诺丁汉2012 年开始停车位征税制度以来，英国各城市政府向办公区每个停车位征收的税费高达250 英镑/年，停车问题也大大得到改善。