对新时期新形势下规划技术管理工作的探讨——以宁德市规划局总工程师办公室为例

谢思超

(宁德市城乡规划局 福建宁德 352100)

1 机构改革对规划行政主管部门工作的影响和新要求

2018年3月13日，重大机构改革，住建部的城乡规划管理职责统一划归自然资源部。自然资源部虽有了极大的管事权，但同时也承担了更多的责任和风险。这给城乡规划管理工作提出了新要求，需要对该领域展开全新的探索。规划技术管理工作面临巨大的机遇和挑战，在管理方面更侧重于服务，在理念方面转变为以生态为本。

1.1 影响

1.1.1建立空间规划体系和实现“多规合一”成为可能

“多规合一”的核心是从发展战略高度协调各项规划，最终为人的全面发展营造良好的环境。然而长期以来，各种规划各自为政，审批管理自成体系，出发点和落脚点都是基于自身的职责定位，导致目标和原则缺乏一致性和协调性，最后形成了“多规冲突”的现象。要解决这一问题，亟待确立具有“统领性”的规划理念，并将其切实体现在各种具体的规划实践中。

基此，国务院机构改革组建自然资源部，一方面是着力解决自然资源所有者不到位的问题，统筹山、水、林、田、湖、草系统治理；另一方面是将原本分散在不同部门的规划权进行了“统一”，使空间规划体系的建立和“多规合一”成为可能。表面上体现的是要解决“怎么合”的问题，而实质上是解决各种规划目标和原则与社会发展总目标和原则协调一致的问题。

1.1.2城乡规划的决策纳入资源环境承载力

新时代中央所提倡的“五位一体”“两山”理论与吴良镛的人居环境科学的人与自然和谐的方向相一致，所以本次中央机构改革后，城乡规划管理职能从住房和城乡建设部调整到新组建的自然资源部，使城乡规划的决策纳入资源环境承载力这一约束因素也是一种必然，也为促进城乡规划从“扩张型规划”向“资源生态环境约束型规划”转型提供了契机。某种程度上也标志着中国经济发展由土地财政为主导转向生态文明为主导的新发展模式。今后的城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，都应服从于耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等保护边界。而作为城乡建设龙头的规划，其编制与实施都应符合资源环境承载力评价结论和要求。

1.1.3规划部门职能从“规划引领”走向“规划统筹”

由于规划工作的复杂性和综合性，作为“龙头”的规划部门，更需要整合协调多方要素，注重部门合作和层级衔接，用规划意识引领社会发展，以实现经济、社会和环境协调发展。

此次机构改革方案也指出了规划部门职能今后的转变方向应是从“规划引领”走向“规划统筹”，不仅仅是“多规合一”的问题，而且是规划与执行合一的问题，还是制度层面的党政合一的问题、发展层面的城乡一体化问题。

1.2 新要求

1.2.1调整机构职能，建立服务型管理体制

按照“大社会、小政府”的改革思路以及社会公共管理理论的指导和工作实践的要求，规划行政管理部门的职能转变，在理念上应表现为从行政管理转到政府部门的善治；在趋势上表现为从管束行政转到服务行政；在转变的途径上表现为从命令行政转到行政法治。在职能转变的过程中，城乡规划行政管理部门要解放思想，转变工作思路，划定工作边界红线，理清职责范围，发挥好行政管理的职能，在职责范围内开展工作，不缺位、不错位、不越位，做到“该自己管的必须管好，不该自己管的坚决不管”，将更多的精力用于提供完善、高效的公共服务产品，以满足社会的切实需要，构建服务型行政管理部门[1]。

1.2.2改革事业单位，理顺行政、事业、企业关系

党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量。因此，加快推进事业单位改革，全面加强事业单位党的建设，完善事业单位党的领导体制和工作机制也是此次中央机构改革的新要求。理顺行政、事业、企业之间的关系，实现政企分开、政事分开、事企分开也就成为规范规划行业、充分发挥各自职责的必然趋势。

1.2.3规划从业者要建立新的思维认知，构建多元知识体系

规划行业一方面向公共政策工具回归，另一方面规划行业间融合趋势愈加明显，单纯的画图表现已然脱离规划自身根本属性，也无法适应未来复杂多样的需求。因此，规划从业者要重塑自身职业定位，不能继续将自身仅定位于掌握画图技巧的“画图匠”和文字“搬运工”，除了掌握自身专业技能之外，还需要以新视角去管理因行业融合而引出的各种新类型规划，加强政策研究、产业、国土、生态、金融、运营、社会治理等多元知识体系的构建，形成复合型的专业技能架构，在此基础上，结合自身兴趣和特长，找准其中一两个方向重点突破，使自身成为“一专多能”型人才。

2 宁德市规划局总工办的角色定位与现实体制下的角色实践间的差距

近些年，由于城市发展的需要，各地市的规划系统相继成立总工办，承担各市城乡规划编制的技术指导，为编制国土规划、区域规划和土地利用规划提供技术咨询，协调解决城乡规划中出现的技术问题等。2011年，宁德市规划局也成立了总工办，并明确其主要职责是：

(1)参与组织城市规划的编制和调整，综合协调城市各专项规划的编制，指导全市城镇规划的编制工作，参与组织审查重要规划方案和城市重要建筑的设计方案。

(2)参与大中型建设项目的可行性研究和选址工作。

(3)参与研究城市发展战略规划、国土规划和土地利用规划。

(4)协调本局各环节规划技术工作。综合来看，宁德市规划局总工办理想的角色是协助规划局总工程师各项工作的职能部门，是横向沟通、协调局里各科室业务工作的重要部门，是为上级领导决策提供技术方面专业意见的业务部门。

然而，在现实体制下，在总工办的角色实践中，其工作内容常常被囿于事务性工作，其履行的角色常成为承担规划局某块技术工作的科室、组织城市规划委员会会议的办公室、反馈宁德市重大项目规划方面进展情况等的部门，人们对它的角色认知更多是定位其是一个独立承担项目选址环节的科室，其职能作用还无法达到综合协调沟通其他各业务科室工作，为总工出谋划策的位置。

3 新形势下自然资源系统总工程师办公室技术管理工作的建议

基于新形势下中央机构改革对规划行政主管部门和规划从业者的新要求，以及规划局总工办的理想角色定位和现实事务存在的差距，笔者在假设未来宁德市自然资源系统依然保留总工办的情况下，提出从4个方面来转变总工办工作方式和管理模式，如图1所示。

图1 机构改革前后的总工办工作内容

3.1 优化职能结构，实现“政事分开”

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确：“主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。“可见，要保留极少的原事业单位职能和人员，即是在机关内部保留若干个参公管理的、“事业性质”、非独立法人的部门或中心，传统意义上政府机关直属的具有独立法人资格的“五脏俱全”的事业单位将不存在。

规划局总工办作为曾经主要为规划局提供技术支持和保障的事业单位，在新形势下，应划分为“政府服务类”事业单位，按政事分开的新思路，将一些政策执行、技术性与服务型强的职能转变到总工办，对目前总工办承担的一些行政管理职能予以立法规范，集中精力负责公共服务的政策执行。

3.2 界定权限范围，转变职能履行方式

规划行政主管部门如果毫无设限地深入城乡规划系统中的各个领域和环节，很容易把自己卷入了社会利益博弈的旋涡中，失去了自己独立的角色定位，就有可能成为城乡规划的科学制定和顺利实施的障碍，自身的职能和作用也会被淡化稀释。同样的，总工程师办公室权限范围的界定也应当是有一定要求，管住一些为数不多的但却十分重要的事情，扮演一个“有限责任的政府服务类事业单位”的角色。

以往，总工办的技术管理工作内容涉及大量城乡规划的专业技术以及相关的技术标准立法和公共政策制定等方面的问题，这些问题往往容易使总工办过多地陷入技术研究的沼泽，从而导致总工办的技术管理职能有所偏颇。这就要求总工办职能运行方式和途径的转变，将规划管理工作与规划技术工作适度分离，注重服务效能的提升，变“统管一切”为管住重点，即更多地关注未来城市空间规划，特别是重要生态空间。变“纵向管理”为主为“横向协调”为主，对事关城市发展的重大问题要协调协同，深入研究，发挥好总工办的作用，做到规划、建设、水利、林业等方面工作的环环相扣、刚性传导、彼此协同。

3.3 转变管理理念，突出“以人为本、为民服务”

彻底改变粗放型管理方式，注重保护城市生态环境，围绕创造优良人居环境作为工作的中心目标，大力灌输“执政为民，服务发展”的工作理念，强化总工办规划工作者的服务意识，开辟重点项目的绿色通道，专人负责，及时研究、及时审批。同时，采取措施简化程序、提高办事效率和服务质量，把工作的重心落实到为社会提供便捷、优质的公共服务产品上来，并自觉接受社会的评议和监督，不断完善城市管理和服务[1]。

3.4 建立规划专家咨询委员会，提高规划公示透明度

规划的制订、实施过程民主化是市场经济发展的必然要求。解决城市规划中遇到的各种问题又是涉及多学科的难题，因此很有必要建立一种政府组织、专家领衔、部门协作、公众参与的方式。

宁德市城市规划委员会的主要作用是研究城乡规划建设的重大方针政策、审批城市规划、监督指导城市总体规划的实施等，但在实际过程中依然收到当地法律法规的影响而制约其可操作性[2]。国内外大城市早已兴起成立规划专家咨询委员会，邀请省内和周边规划知名专家分析城市发展的重点、难点和热点问题，建立与城市规划相关联的多专业、多学科的综合型人才库，吸纳规划、建筑、水利、生态、环保、社会、人文、艺术等方面的人才参加相关规划评审，通过广泛吸收专家学者及社会各界人士对城市规划建设的新理念、新思想，从而不断提高城市规划管理技术水平。

笔者认为，在自然资源部成立的新形式下，未来的宁德市自然资源系统总工办也很有必要建立专家咨询委员会，成员由规划、建筑、林业、水利、工程、交通、景观、社会、经济、法律等方面的专家组成，对涉及有关学术、技术问题，采取专家研究、咨询决策等方式，本着科学合理、集思广益的原则，从各个不同领域、不同角度探讨发展思路，这样可以为宁德市自然资源系统审批重要规划做出重大规划决策提供依据，创新规划理念，有效决策各项规划，使决策更加科学、民主。

其次，要改变过去群众对规划部门的“闭门规划”“神秘规划”等刻板印象，利用现代网络技术便捷方便的特点，建立城市规划专家论坛，吸引广大群众为家乡建设出谋划策，加大各种类型规划的宣传力度，通过展览公示、媒体公示、网络公示等渠道公布规划信息，让广大群众了解城市规划，使管理部门与公众之间建立相互理解、相互信任的关系，以有助于取得人民群众的理解和社会对规划管理的支持和协作。

4 结语

《中央城镇化工作会议公报》提过：“城市建设水平是城市生命力所在。城镇建设，要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融进大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念。”所以说，城市化进程影响着城市整体规划，这也对宁德市自然资源系统的技术管理工作提出了更高的要求。只有不断建立健全城市规划法规、细化执行标准和细则、提高规划从业人员业务能力和服务意识，才能有效保证城市规划管理在城市发展中的基础作用。在中央机构改革的大背景下，只有解决好当前规划行政管理部门的职能转变和角色定位问题，顺应发展趋势，不断创新规划技术管理工作方式，建立统筹型、服务型、民主型的全新角色，“有所为、有所不为”，才能发挥好未来的宁德市自然资源系统的职能作用，引领城市规划建设科学、可持续发展。