现代化进程中农民身份的制度变迁探析

冯道军

摘要：农民问题是中国革命和建设的根本性问题。建国以来，伴随土地制度的改革和经济社会的转型，农民身份制度也经历了多次变迁，每一次变迁意味着农民身份有新的内涵。在中国现代化的进程中，从现实意义和理论价值上来说，研究农民身份转化及制度变迁都是必要的。

关键词：农民身份；制度变迁；现代化

民间流传的《击壤歌》有云：“日出而作，日入而息，凿井而饮，耕田而食。”最生动地写照传统社会中国农民形象。农民身份的确定来自两个方面：一是在生产和共同生活过程中形成的社会关系身份；其二是以亲情为纽带的婚姻或生育而产生的血缘关系身份。身份制是个新的概念，其中的“制”，显然就是制度之意。身份制是国家集中和动用社会资源，是社会有秩序生活的（行为）制约准则，是协调社会流动的工具。农民身份的形成是国家制度安排的结果，由规范、法规、法律认可一系列的制度体系。新中国成立以来，农民身份制度经历了阶级化、结构化、社会化到可能的公民化等多次变迁。农民身份的转变除受经济社会结构的影响外，还受其他很多因素的制约，尤其是与土地制度密切相关，他并不是独立发生的。

一、新中国成立以来农民身份变迁的阶段分析

建国以来，随着国家建设的发展，农业在经济结构中的占比不断缩小，国家不断从农业文明走向工业文明，小农社会结构日渐式微，尤其是改革开放以来，为了寻求更大的发展空间，越来越多的农民在国家人口流动政策的松动、农业综合比较收益的降低等实际状况的影响下走出乡村。

（一）农民可自由流动的制度宽松阶段（1949～1957年）

1947年，《中国土地法大纲》的颁布，极大地调动了农民生产与革命的积极性。解决人民的吃饭等问题是新中国成立之后面临的最紧迫的现实任务。土地改革所取得的成功经验在这样的背景之下就上升为中国国家制度的层面。根据“耕者有其田”的原则，1950年，《中华人民共和国土地改革法》正式颁布，农民成为土地的主人，面貌焕然一新，在政治、经济上翻了身，彻底废除了两千多年来的封建剥削制度，地主阶级消灭了，农业生产力得到解放。到1952年底，我国工农业总产值达到827.2亿元。随后，国家制定实施五年发展规划，经济社会发展步入新的轨道，原有的工业积累和城市职工数量无法满足城市快速的增长需求。为此，为城市经济建设和发展的需要，大量的农民开始从农村进入城市。“公民有居住和迁徙的自由”也在1954年颁布的《宪法》明确规定，农民政治地位也有了宪法保障。“一五”时期，据统计，平均每年大约有300万农民涌人城市。新中国成立初期，正是农民这一社会主体的参与，国家提前超额完成了“一五”计划，农业生产、城市建设以及工矿企业都取得了较快的发展。

（二）农民身份逐渐禁锢的制度约束阶段（1958～1978年）

由于城市并没有做好大量农民进入城市的充分准备，在农民有效地支持城市建设的同时，特别是在粮油食品等基本生活资料供应上出现了严峻问题。为保证城市粮食供应，《中华人民共和国户口登记条例》于1958年颁布，实行严格限制和政府管制去控制人口自由流动。在以后的宪法修改中更是取消了公民居住和迁徙的自由。与此同时，国家的很多政策都是鼓励城市发展的，政府很多政策更是倾斜城市，使农村和城市处在两种不同的制度体系下。正是基于这种制度安排，我国城乡二元社会结构开始出现，农民身份特征开始突显。在身份上城镇和农村居民分为两个截然不同的社会群体，城镇和城镇居民享受到更多的公共资源配置和基本公共服务，而农村是明显滞后的。在国家权力的强力控制下，城乡互动的制度壁垒由此确立，国家的政策驱动从而将农民和市民牢牢地束缚在各自的空间。

（三）农民身份开始淡化的制度创新阶段（1978至今）

为限制城市发展，国家通过对户口迁移控制的手段来实现，这种方式从形式上看是成功的，但也付出了很高的代价，从而丧失了很多城市发展和社会结构变迁的机会。《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》于1984年的颁发，这意味着户籍管理制度改革控制的方式发生转变，转变的途径是由指标控制向准入条件控制过渡。受中国改革开放政策的影响，越来越多的农民进入城镇，城乡二元隔绝的社会结构逐步松动，乡镇企业和规模工业得到了空前的发展。为引导农村劳动力跨地区有序流动， 1994年，《农村劳动力跨省流动就业管理暂行規定》的颁布，标志着我国流动就业凭证管理制度开始建立。2009年中央经济工作会议提出，要放宽中小城市和城镇户籍限制，对于符合条件的农业转移人口，要逐步解决好在城镇就业和落户。2010年，国家制定了2010～2020年中长期人才发展规划纲要，提出城乡的户口登记制度要逐步统一建立。为积极稳妥推进户籍管理制度改革，2012年，国家下发了《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。从20世纪90年代开始，农村外出务工经商的人口越来越多，城乡人口的自由流动，使经济社会发展获得了新的活力，但城乡二元化经济结构并没有从根本上改变，农民仍然无法真正获得市民身份，无法享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。此外，制度性歧视仍然存在，奇异的 “农民工”这一称谓就是最鲜活的表现。

二、中国农民身份制度变迁的原因透视

农民身份制度变迁的主导者是政府，从发展历程上看，政府是通过正式制度来推动的， 政府做出这样的选择也是考虑及对比不同制度安排成本和收益后进行的，是在认为投入产出有利的情况下提供新的制度安排的意愿和能力的过程。除此之外，非正式制度因素在中国农民的身份制度变迁中也起到不可忽视的作用。

（一）交易成本：制度变迁的关键要素

新中国成立以来，农民身份制度变迁的两个关键变量是户籍制度和土地制度。从交易成本理论分析看，要实现预期的设定目标，在运行过程中一种制度交易成本就不能过高，否则，制度绩效的发挥就会受到影响。建国初期，为使农民获得迁徙和生产自由，巩固新生政权和解决吃饭问题，国家强制推行了土地改革。1958年，农村全面建立起“一大二公”的人民公社体制，实行统一经营、统一管理、统一劳动和统一分配的体制，严重脱离了农村发展实际，导致控制更严格的户籍制度的形成，农民被固定在集体土地上，不能自由迁徙和流动，城乡二元结构完全确定下来，农村生产力的发展严重受阻。对此，随着家庭联产承包责任制的不断推行以及改革开放的不断深入，整个社会经济发展由封闭逐步走向开放，二元隔绝的城乡社会慢慢被改变，实现了资源共享、信息互通和人员流动，减轻过于沉重的交易成本，社会经济发展的步伐加快。在这样的背景下，实现“农民—农民工—产业工人”的身份变迁。

（二）非正式制度：制度变迁的影响要素

非正式制度是指人们在长期交往中无意识地形成的不成文的指导人们行为的道德观念、伦理规范、风俗习惯等。非正式制度对于正式制度发挥着支持、补充等作用，在特定的社会条件下，它也会形成强大的排斥力量。除了土地制度和户籍制度这两个正式制度外，在中国农民身份制度变迁的非正式制度的影响因素中，观念也是一个重要的变量。农民在传统农业社会时期依靠农业生产维生，市民依靠商业经营和手工艺维生，分别居住在农村和城市，城市居民和农民之间直接交往很少。加之城乡差异化的生活方式和价值观，使得进城农民缺乏归属感，对家乡的农村产生强烈的心理依赖，极易产生强烈的恋土情节。城乡二元化的制度安排，城市居民享有完善的社会福利，对于农民来说，一切的需求都靠自我积累和解决。这样的制度设计必然产生不同的行为结果，为维护自身群体的利益，很多市民对农民产生强烈的偏见思想，担心现享有的公共利益被分享，农民市民化及相关政策更是抵制，严重地阻碍了农民市民化的进程。

三、中国农民身份制度变迁的路径选择

“三农”问题的核心是农民问题，实质表现为农民权利得不到保障。农民身份的形成是国家制度性安排的结果，农民问题的核心是身份问题。农民向何处走？解决中国农民问题的根本出路要给农民与城市市民同等的国民待遇，取消针对农民的种种带有歧视性的身份制度，真正进行一场利益调整革命，从而实现农民的迁移自由、平等的经济负担和财政分享。

（一）进行户籍制度改革，构建城乡一体化的管理格局

城乡之间的发展差距除资源禀赋等影响很大程度上是制度安排带来的。建国以来，城市得以快速发展的根源是剥夺了农村和农业经济的发展实现的。统筹好城乡经济社会发展，首先要在机会、权利、规则公平的原则指导下，打破不合理的城乡二元结构，加快改革，实现农民身份转化，改革城乡分割、区域封闭的二元户籍制度。构建一体化制度体系，营造公平的社会环境，剥离附加在户籍制度上的不公平待遇，实现身份平等，消除身份歧视，享有平等的公民权，逐步把农业转移人口转为城镇居民。

（二）实现基本公共服务均等化，建立城乡一体化的财税体制

新制度取代旧制度是利益调整的过程，降低交易成本是制度变迁的重要动力。在农民身份的变迁过程中，要实现城乡基本公共服务的均等化，充分发挥财政体制重要作用，要构建起现代财政制度，改革税制，完善税收制度，加强财政预算编制，均衡城市和乡村的发展财政政策，改变过度向城市倾斜， 建立财政转移支付激励机制建设。社会福利制度建设上，要牢固树立城乡一体化的理念，统筹规划，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖， 在就业、福利补贴、社会保障等方面，取消城市市民和农村居民的不均等政策。同时，要提高农村公共财政的投向比例，加大农村发展的投入，不断增加农村公共产品供给，调配城乡基础设施和公共服务设施建设，改变农民自己负担公共产品的状况，让农民共同分享经济社会发展的成果。

（三）发挥非正式制度的积极作用，构建全民和睦相处的氛围

利用好各种传媒的宣传影响作用，利用好大众传媒的导向功能，对推动我国城镇化进程的大政方针向社会全方位、多层次地宣传解释。要帮助广大进城农民提升自信心，通过服务专栏、频道等多种方式，向他们普及日常行为、规章制度、道德和法律等规范，提供有效的城市劳动力市场供求信息，解决进城农民的实际困难。要做好对城市市民的宣传教育，消除歧视思想，在全社会营造起关心、帮助进城农村人口的社会氛围。首先，从观念上要改变农民会抢占市民饭碗的思想。随着农民市民化进程的不断推进，大量农民过往的生活和生产习惯改变了，身份也发生转变，将会极大地拉动内需，促进社会发展。再者，要认识到农民进城不是导致城市病问题的主要原因。城市基础设施不足、短缺经济和超前福利等才是城市病产生的原因。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，各项运行规则不断重塑，国家竞争力的增强以及城市经济水平的不断提高，将会有效解决城市短缺的问题。

（四）创新农村基层治理，构建农村居民互赢的生活共同体

农民身份的变迁是一个不可逆转的趋势，村民自治是有中国特色的基层民主政治制度。随着社会的不断发展，中国农村普遍实行村民自治制度，取得了卓越的乡村治理绩效，有力地推动了农村基层民主建设和经济发展。然而，随着城镇化和现代化进程的推进，更多的农民放弃耕种，从事非农产业，农村社会也出现了一系列新需求、新情况和新矛盾。回应农村社会发展的新要求，就必须创新农村基层治理方式，要赋予农民更多财产权利，保障农民集体经济组织成员权利。不仅要让进城的农民安安心心创业和务工，也要具备全局统筹的思维，让在农村种地的农民一样有盼头和奔头。要畅通村民的利益诉求渠道，充分发挥农民的主体作用，全力维护好村民的集体利益，在重建现代文明乡风的过程中让农民全面提升，不断丰富和创新村民自治机制，着力构建农村居民互赢的生活共同体。

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（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院；上海同粲国际贸易有限公司）