美国住房租赁市场供给侧支持政策借鉴

文/刘羽晞

目前，我国住房租赁市场多以私人出租为主，缺乏规模化的机构管理，租赁关系稳定性较差，运行不规范。如何完善政策，促进以机构经营为主的租赁住房供应，成为当前供给侧改革亟需解决的重点问题之一。美国住房租赁市场相对发达，离不开对租赁住房供应方的政策支持。因此，从租赁住房供给侧的角度，研究美国政府推动租赁住房的建设，特别是鼓励企业建设和支持租赁住房的政策，对我国当前发展住房租赁市场有重要的意义。

一、美国租赁住房供应现状

根据美国人口普查局2017年的数据，美国大约有4300万人口选择租赁住房。一般而言，美国租赁住房供应主要由三部分构成：第一，是由私人或开发商供应的市场化租赁住房，占据整个租赁市场的81%左右。其中，由开发商持有并供应的市场化租赁住房占27%。第二，政府供应的保障性住房，约占市场的12%。在这些保障性住房中，政府持有产权的住房约为3%，政府不持有产权而通过租房券等形式进行补贴的约为9%。第三，是政府与社会资本进行合作，通过享受相关税收优惠政策供应的租赁性住房，约占市场的7%。如图1所示。

图1 美国住房租赁市场主要组成部分

二、美国政府支持开发商供应租赁住房的政策

通常，开发商建造租赁性住房需要长时间占用大量资金，资金成本较高，租金回收周期较长，投资回报率较低，这就需要政府给予一定的政策支持。

（一）对租赁住房开发商的贷款支持

通过提供长期低息的租赁住房贷款用以支持开发商建设租赁住房是一个常用的手段，美国曾经有三个典型项目：

第一，政府担保的低利率住房抵押贷款项目，该项目于1961年开始实施。项目要求营利性和非营利性开发商向私人房贷机构申请由联邦住房管理局担保的、低于市场利率（通常为3%）的住房抵押贷款。信贷机构提供贷款后，通常由房利美来收购这些贷款。据估计，该项目可以让房租减少27%。这个项目实施时间很短，所开发的住房也很少，只有18.4万套。因其成本高昂，联邦政府于1968年终止了该项目。

第二，政府的补贴低利息抵押贷款项目，即1968年的新利息补贴项目。为了参与利息补贴项目，开发商必须向私人房贷申请联邦住房管理局担保的住房抵押贷款（通常利率为7%），而联邦政府则会提供“降息”，帮助其支付绝大部分债务，使开发商只需偿还相当于利率为1%的抵押贷款，以此来降低借款人的债务负担。这一项目发展十分迅速，在设立后三年内，它所建造的住房就超过了第一个项目的建造总量。

第三，政府提供的低利率贷款项目，是1962年国会针对乡村地区租赁住房的第515条款项目。该项目起初由美国农业部的农村家庭管理局（FMHA）负责，现在由农村住房服务机构全权负责。项目为租赁住房开发商提供长达50年、利率为1%的贷款。在颠峰时期，该项目每年资助开发的住房多达3.8万套。到目前为止，该项目共资助住房租赁开发商建造了超过52.6万套的住房，同时仍有44.5万套的住房处于施工阶段。

（二）政府对住房租赁开发商的税收支持

1986之前，税法为租赁住房投资提供了两种税收激励机制：第一是鼓励投资者购买特定债券，该债券专为资助租赁住房的开发以及首次购房者的抵押贷款而发行，投资者从债券中获得的利息可免交个人所得税；第二是税法允许投资者在对租赁住房的资本投资方面的收入免交个人所得税，以此鼓励个人和企业加大对租赁住房的资本投资。1986年《税制改革法案》的颁布使得政府对住房租赁开发企业的税收支持更具规范性，该法案设立了税收补贴计划，即低收入住房税收补贴项目。该项目是规模最大的政府性资助项目，它为投资于低收入租赁住房的开发商提供资金支持。2006年，该项目共资助开发了160万多套住房，约占同期所有多户住房开发总量的六分之一。到2012年，参与该项目的住户比50年前启动的公共住房项目还要多。

同时，美国联邦政府推出的低收入住房返税计划（LIHTC）也旨在通过税收的手段，从供给端刺激私人开发商以及企业等社会资本投资建造租赁性住房，以此来保证低收入家庭的住房需求。LIHTC规定：任何私人或社会机构投资符合标准的租赁性住房，联邦政府在10年之内将返还整个住房工程造价对应比例的税费。低收入住房的建造主要面向私人与机构开发商，其税收优惠政策使得开发商建造租赁性住房的运行成本大大降低，借助私人部门的建设能力能够在一定程度上提升租赁性住房的建造效率与运营质量。

此外，基于REITs项目的税收优惠计划的建立，也在一定程度上刺激了开发商的租赁住房建设行动。美国REITs所享受的穿透性税收优惠，是指企业的收益与损失可以冲抵企业持有人的个人所得税应税收入，从而避免了双重征税。国会创立这种税收优惠的目的在于：让所有的美国投资者都可以有机会投资大型的综合性房地产项目。对于一般性的抵押贷款市场，小型开发商由于其规模较小，经济环境较为不稳定，通常难以通过自身能力贷到他们所需要的足额贷款。而REITs制度使得开发商在建设租赁性住房时，可以从企业应纳税收入中扣除付给股东的股息。因而，大部分REITs将很大份额的应纳税收入移交给股东，这样企业基本不会缴纳收入税。同时，美国大部分州也免除了REITs缴纳州所得税。穿透性的税收优惠，使得美国小型开发商以及私人投资者能够有机会投资建设大规模的综合性房地产项目。

（三）政府对住房租赁开发商的规划支持

政府规划支持的一个重要措施是包容性区划。包容性区划是指通过区划规定，要求开发商在进行商品住房开发时提供一定比例的可支付的租赁或出售住宅，并主要供应给中低收入家庭。该项目从20世纪70年代开始在马里兰州蒙哥马利郡的区划中实践，到2004年为止，美国超过6000个居住区实施了包容性区划。城市政府规划部门会给予住房开发商多种方式的开发激励，其中最常见的是容积率奖励。开发商在住房开发项目中提供一定比例的住房专门供给中低收入群体，可以获得20%左右的额外容积率奖励。除此之外，政府的补偿方式还有减免开发商的各种开发以及建造费用、降低停车位建设要求、放宽设计标准、加快审批速度和加快区划调整程序等，这些支持方法，也在一定程度上降低了开发商的运营成本，保证保障性住房的房源供给。

（四）政府和社会机构合作供应租赁住房

20世纪60年代至80年代的近20年里，私人租赁住房开发商与联邦政府共同开发了100多万套中低收入租赁住房，目前类似的项目仍在推进。比如，在波士顿的奥尔斯顿街区，通过公私合作的方式创新了一种将既有建筑改造成租赁住房的模式。这种创新型租赁住房供给方式将一部分具有结构性缺陷的租赁公寓进行改造，用以增加可支付租赁住房的供给。该项目所建造的租赁住房中，88%为家庭收入在中位数收入（AMI）的60%以下的家庭提供租赁住房，4%为收入等于或低于AMI的80%的家庭提供租赁住房，剩余8%以市场价格进行出租。该项目在融资上也得到了政府的财政支持，项目总融资1.43亿美元，其中，低收入房屋税收抵扣约2760万美元，州政府给予税收抵免约120万美元。

图2 政府鼓励开发商建设租赁住房的相关政策

三、对我国发展租赁住房的启示

第一，建立针对租赁住房的优惠信贷体系。目前，我国面向租赁住房开发商的信贷产品较少，贷款利率较高，贷款期限较短，无法满足企业需要。因此建议由政府通过财政补贴的形式让金融机构发放期限更长、金额更足的贷款。一方面，要发挥信贷融资的优势，推动融资模式的创新，来帮助政府运行一个高效的住房租赁市场。另一方面，政府应建立健全信贷体系，比如制定发放中长期贷款的扶持办法和专项贷款实施办法，使面向租赁住房开发商的低息贷款政策更加全面化、规范化。

第二，完善支持企业建造租赁住房的税收政策。目前，我国企业开发建设租赁住房不管是在开发期还是在运营期都面临着较重的税收负担，房产税、营业税等超过租金收入的20%左右，这就需要政府进行相应的税收调整。建议学习美国的做法，可以试点推出房地产信托基金（REITs）。

第三，增加用于发展租赁住房的政府规划支持。适当降低土地供应价格，放宽容积率限制。企业在建造一定比例低价租赁住房之后，允许其建造一部分以正常价位出租或出售的住房，以减轻企业的资金压力。此外，政府要给予私人租赁住房开发商以一定的融资支持，合作对既有空置建筑进行改造，增加租赁住房的供给。