农村环境多元共治主体行为 逻辑与政策引导机制研究※

何寿奎

内容提要：该文基于政府-企业-社会组织-村民多元共治农村环境的视角，以农村环境设施建设、污水垃圾治理、水环境与林湖土壤保护及绿色产业为研究对象，分析农村环境及环保服务多元共治的必要性，剖析农村环境多元共治的项目因子、组织因子、经济制度因子与信用因子，对农村环境多元治理主体行为逻辑及交互影响机理进行结构化解析，从组织制度、价值取向及利益分配维度探索农村环境多元共治的行为逻辑与动力机制，提出构建以产权与组织制度为基础，市场化定价与服务监督机制为手段的农村环境多元共治政策引导机制与治理体系。

习近平总书记多次指出“保护生态环境就是保护生产力”。十九大报告提出积极构建“政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，《农村人居环境整治三年行动方案》提出全面开展乡村环境整治工作。《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)提出创新农村环境基础设施投融资模式和管护方式，探索社会化运营机制。2018年中央经济工作会议和全国生态环境保护大会提出打好污染防治攻坚战，引导企业参与农村环境整治，充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制。现实背景：改革开放以来，农村生态环境恶化已是不争的现实，近年通过农村水利建设、水土整治及乡村旅游使生态环境有一定改观，但到2016年我国农村生活污水处理率只有22%，垃圾处理率只有60%，部分地方饮用劣质水导致地方病，农村环境基础设施历史欠账多，防污治污能力薄弱，人居环境问题凸现，农产品质量安全不容乐观。理论研究层面：基于农村环境治理涉及多方利益，理论界提出了农村环境政府-企业-社会组织-村民多元共治理念与合作治理模式，但如何建立多元参与的环境治理体系与动力机制是理论上亟待破解的难题。本文拟研究农村环境多元共治主体行为机理，探索农村环境多元共治动力机制与作用机理，构建农村环境设施产权多元化，环境治理服务市场化等政策机制与监督机制，对提升农村环境治理绩效具有现实意义和理论意义。

一、 国内外研究动态

我国对环境保护的关注可以追溯到1973年8月召开第一次全国环境保护会议，我国农村环境治理政策演进：1978～1980年针对干旱地区缺水问题提出利用工业和城市的生活污水灌溉农田，这一政策导致了农田大面积污染。针对乡镇企业污染问题，1984 年出台了《关于加强乡镇企业环境管理的规定》，化肥农药使用量的急剧增加导致水体的富营养化和种群生态恶化。由于三大污染源叠加，1990年提出“控制农药化肥、农膜对环境的污染”。农村环境出现“点面源污染共存、生活与生产污染叠加、乡镇企业和城市转移污染同在”的不利局面。2005～2015年中央“一号文件”先后提出“加快实施乡村清洁工程”、“实行以奖促治的污染治理政策”“秸秆资源化利用，强化农业生产过程环境监测，加强问责监管”。2018年2月中共中央印发《农村人居环境整治三年行动方案》。农村面源污染源广而散使得农村环境治理成本畸高，单纯市场产权交易治理模式或者政府治理模式无法有效治理农村环境，政府、市场和社会多元治理模式成为社会各界共识，多元共治制度必然要考虑多元主体制度供给的预期收益和预期成本，只有当制度供给的预期收益大于预期成本时，多元参与主体才有动力去推动制度变迁。乡村振兴战略及农村集体产权改革背景下，农村环境基础设施多元建设与治理机制创新重要性日益凸显，当前关于农村环境治理动力机制与政策研究主要从以下方面展开。

1. 关于农村环境治理政策制度现状及面临问题

我国各阶段农村环境问题是政策目标指向下一系列制度安排的必然结果，需创新供给制度与政策(闵继胜，2016)。环境污染影响公众健康并诱发严重的疾病威胁(Ebenstein，2012)。政府重发展轻监管，企业重利润轻责任，农民重生计轻安全，环保基础设施难以提供环保功能，导致农村环境污染愈演愈烈(沈费伟，2016)。农村环境基础设施投资差异导致区域差异，应改革投融资制度；农村环境基础设施投入不足，结构矛盾较为突出，缺乏长效机制，管理体制改革面临“政府主导”与“农民主体”之间的矛盾；农村环境治理中社会资本信任水平降低、村落归属感较弱、参与意愿不足和规范制约功能丧失(杜焱强，2016)。农村税费制度改革后地区差距仍然较大，地理因素、经济因素和社会制度因素对环保投资的公平性具有重要的影响(赵伟，2017)。农村资源环境权属立法体系不完善，林湖资源占用、使用、收益和处置等权能规定不明确，影响社会资本投资的积极性。根据农村环境整治困境，发展建设生态友好型的后现代农业是解决环境污染的可行办法，农村环境设施收费机制不完善，法规不健全，项目收益不足导致社会资本缺乏参与积极性。

2. 关于农村环境治理多元合作障碍与合作机制创新

环保项目公私合作困境根源于项目权力配置与利益分配失衡，监督机制不完善，政府和社会资本成功合作需要相关政策作保障，需要完善法律构架，建立有效监督体制明晰环境设施产权和经营管理权，建立政府与市场多方供给模式，吸引社会资本参与盈利性环境基础设施建设。加强供给契约监控与部门协作，培育公共项目承接主体，构建政府购买环境服务与绩效评估机制。构建政府、企业和社会多元共治体系，完善治理制度以提升环境治理能力(吴守蓉，2012；张文明，2017)。需要创新农村公共项目供给制度和民主决策，改革产权体制与社会资本投入机制，完善管护体制以提高管护效率。我国农村环境基础设施供给主体单一，应建立符合农民真正需求的多元供给决策机制与监督机制，政府应建立以农户需求为导向的农村环境基础设施民间资本投资模式，构建投资者权益保障和退出机制。

3. 关于农村环境治理多元参与动力机制研究

农户参与农村环境治理的行动取决于文化程度、经营规模、自身利益(黄森慰，2017；侯俊东，2012)。通过特许保护赋权、投资补偿多元化、第三方监督等方式构建政府、社区、社会资本、非营利性组织四位一体的农村环境治理体系结构，根据产品性质选择供给方式，运用市场机制和政策工具，完善利益补偿动力机制，推动社会资本参与(贾康，2006)。通过环境治理技术革新与政策规制改进区域环境质量(宋马林，2013)。公共部门和民营部门在环保项目建设和运营环节进行所有权最佳配置以实现社会福利和投资效用，环境公共产品私人供给实质是不完全契约的剩余控制权问题，公共部门应重点研究激励机制(Johannes，2011；Takashima R，2010)。 建立多元化的投资结构，采取项目补助等办法支持民间资本参与农村公共设施建设。农村环境设施与服务多元供给的动力在于完善产权和创新定价机制，建立绿色消费倒逼生产企业改变策略；农村环境产权分割重构和产权交易机制能够激励社会资本参与环境整治。总之，相关学者提倡建立产权多元化、服务市场化的动力机制，激励企业、社会资本参与农村环境治理。

4. 关于农村环境治理多元共治模式下政策研究

构建多元共治的环境治理体系需要完善行政指导机制，深化“绿色化”考核机制，建立绿色金融体系，完善公众参与机制，政府治理和社会自治结合。建立基层政府差序协同共治、购买服务与督查问责、政府与社会互动格局，破解政府动员失灵的困境(张忠根，2017)。建立土地流转制度下农村环境自主治理制度，完善治理层次及制度框架体系(李颖明，2011)。通过立法建立健全广泛参与、相互协调的决策机制，建立多元参与模式，通过完善价格机制、政策制度和治理结构平衡多方利益(冯亮，2015)。坚持公共性取向，构建融合多中心决策机制、供应机制和监督评价机制的治理模式，应加强农村环境整治市场化参与的政府监管，避免盲目性补偿(曲延春，2014)。从主体协同、过程协同和外部关系协同三个方面着手，实行政府、市场和社会组织三方分工合作的协同治理农村环境模式(彭向刚，2015)。通过大量的数据分析得出优化农业种植结构、规范生产过程污染排放管理、完善农业经济政策能够解决农业增产与环境污染的冲突(Tanentzap A J，2015)。

综上所述,目前，农村环境基础设施建设与环境治理研究主要围绕治理主体、多元合作治理模式、环境治理政策演进方面开展研究，认为明确政府的环境治理责任、构建多元化的供给机制和模式、创新基层环境管理与服务机制、选择有效的激励机制是多元共治制度体系的基石。现有研究还多以单视角展开，没有从农业产业、环境设施建设、政策导向、组织制度多维度系统研究农村环境治理问题，对农村环境治理参与主体行为逻辑和动力机制研究较为缺乏，缺少对农村环境治理主体行为动机因素内在关联与生成机理的系统分析，对多元参与主体的行为机理及交互影响机制缺乏系统把握，农村环境治理中的利益协调机制和多元共治引导政策需进一步深入研究。我国农村环境治理主体、农村经济水平、环境基础设施状况、乡村文化与文明价值观等与国外有较大差别，需要结合我国现实情况对农村环境治理主体行为动机进行分析，构建农村环境治理可行的激励机制与治理政策。通过研究农村环境治理多主体动力机制设计与环境治理理论，系统分析农村环境治理多主体行为逻辑与动力机制，厘清农村环境治理政策机制与决策行为作用机理及农村环境治理多元主体行为逻辑，构建农村环境多元共治动力机制与政策路径，为乡村振兴战略下规范农村环保项目多元化投资决策、健全生态环保项目治理机制，制定环境服务收费政策、合理分配收益与风险、健全监督机制有积极的指导作用。

二、 农村环境及环保服务多元治理的必要性

农村环境治理现状。全国4万个乡镇、60多万个行政村，绝大部分没有环保基础设施，每年产生生活污水90多亿吨、生活垃圾 1.7亿吨，由于没有建生活污水处理厂、垃圾处理厂和中转站，导致大部分垃圾、污水未经处理随意排放，出现“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的状态。当前农业的发展方式依然是粗放型的，农业基础设施和技术装备落后，农业面源污染形势严峻。在这种严峻的形势面前，加强农业面源污染防治，控制工业污染向农村转移，大力加强农业农村环境保护工作意义重大。由于农村环境治理水平不平衡，地区差异大；环境治理状况受政府投入及政策影响显著；环境治理主体单一，环保设施建设-运行-管理产业链单一，导致农村环保企业可持续发展能力不强。企业核心竞争力缺失，基层政府的动员能力较弱；农村环保设施产权制度有待建立和完善，社会资本缺乏参与动力、市场机制不健全，农村环境设施集体产权不够明晰。农村环境多元共治必要性：

1. 拓宽农村环境治理与环保设施建设经费来源

由于农村环境设施建设与服务的多元性和分散性，污水处理、垃圾处理设施需要大量固定资产投资和运行费用，卫生保洁需要日常经费支出，环境治理配套基础设施投入，同时需要支付较高的运行费用，目前环境服务收费机制没有建立，农村环境项目建设投资与运行费用资金来源单一，单纯依靠地方政府进行农村环境基础设施投入和运行服务难以满足农村环境多元需求。农村环境多元治理可以发挥社会资本的资金与管理优势，通过服务外包提高服务质量，降低农村环境设施建设与环境公共服务的供给成本。

2. 实现环境改善与农民生计可持续双赢目标

多元参与农村环境治理，将环境治理与农民生计改善有机结合，建立农村环境治理与可持续生计政策协同机制。拓展农村环境公共服务中为低收入群体提供就业机会，在改善农村环境的同时，可以增加农民的收入，环境建设与农民生计可持续性相互融合。

3. 有利于完善农村环保公共服务供给机制

农村环境设施维护、卫生保洁经常性公共服务需要基层政府、村民委员会、环保协会和村民广泛参与。环境基础设施建设推行多元化融资，环境设施维护与保洁服务多元参与有利于转变政府在公共项目管理方面的职能，建立农村环境设施建设与管理服务市场化机制，创新农村环保项目供给机制与治理路径，提高农村环保公共服务供给效率。

4. 发挥农村环境多元治理的协同效应

多元参与农村环境治理有利于发挥基层政府在环境基础设施建设财政支持及环保政策优势，充分利用社会资本的资金与管理效率优势，发挥社会组织、环保企业、村民、政府基层部门在农村环境治理中的协同作用。

三、 农村环境治理多元参与行为影响因素

目前，农村环境设施建设主要由政府进行投资，环境基础设施薄弱，农村环境服务主要由政府付费，相关付费标准有待健全，市场化供给机制没有形成。地区经济发展水平影响政府在环境基础设施方面的投入，社会资本的经济实力决定参与环境设施项目建设规模，居民收入水平影响支付意愿与支付能力，环境服务收费标准、付费方式影响项目投资效益，影响社会资本参与积极性。因此，构建农村环境多元共治动力机制，需要厘清参与主体行为的影响因素。农村环境多元参与主体行为受项目本身因素、组织管理制度、投资与补偿政策等相关因素的影响。具体而言，包括环保项目技术经济属性与盈利能力、项目组织治理结构与权责利配置、项目收益与市场竞争、环保政策法规与投资补偿政策对社会资本、集体经济组织-协会-农民参与环保项目的影响，农村环保项目多元参与主体行为还与地方经济发展水平、居民收入水平、环保项目服务收费机制相关。农村环境多元治理参与主体行为影响因素如下。

1. 项目因素的影响

项目影响因素包括环保建设服务项目的性质和盈利能力，不同环保项目技术经济属性存在差异，污水与垃圾处理项目在具有收费机制的条件下有一定经营性，河道保洁、道路保洁属于纯公共性服务，一般不具有收费机制。环保项目的收费机制与盈利能力差异影响社会资本参与方式，决定政府对农村环保项目的监督管理方式，公益性强、盈利能力弱的项目社会资本参与动力不足，政府财政投入与补贴额度大，政府对建设质量、经费使用与管理方面监管力度较大；对盈利能力强、市场化程度高的农村环保项目，政府主要在建设标准、服务质量、收费机制等方面进行宏观监督管理。

2. 组织与治理因素的影响

农村环保项目的组织因素主要是农村环保项目组织管理模式、组织治理结构、责权利配置等，涉及环保部门、乡镇基层政府管理部门、社会投资者、村民在农村环保项目管理中的决策机制，环保服务供给主体，环保服务利益相关方的责权利关系，环保服务监督方式，环保服务利益分配等组织因素影响参与主体行为。如环保项目规划决策中，村民和社会资本参与方式影响其参与积极性，政府供给与市场供给目标与决策行为存在差异，社会资本在环保服务中的社会责权利配置影响其参与动力与决策行为，环保服务监督机构设置、相关方组织责权关系影响参与主体经营行为与服务质量。

3. 经济因素的影响

农村环保项目经济因子包括地区经济发展水平、农村环保建设与服务的市场需求，农村环保服务项目的市场竞争状态。环保服务市场需求与地方经济发展水平，政府的环保项目规划、投资计划，以及村民的环保服务要求密切相关，市场对环保项目需求类型与规模影响社会资本参与积极性，地方经济发展水平与环保资金投入对项目收益有影响。而环保服务市场竞争状况对企业投标报价、经营成本管理与控制有积极影响，市场竞争激烈的环保项目建设与服务有利于激励社会资本节约经营，改善环保企业的经营服务，控制环保项目建设与运营成本。

4. 政策制度因素的影响

农村环保项目多元参与的制度因子包括基层组织管理机构、组织管理方式、环保服务经营主体选择方式、环保项目服务定价政策、服务质量监督与评价制度等组织制度因子，影响环保服务项目供给成本与监督成本，影响社会资本参与农村环保服务的行为。

5. 社会信用因素的影响

农村环保项目多元参与社会信用因素包括政府的资金投入承诺信用，政府补贴或者购买服务承诺，政府信用影响社会资本参与积极性；社会资本的环保项目建设与环境服务质量信誉，社会资本的信用影响其市场准入和绩效评价；村民的环境保护与缴费信用，村民的信用影响环境项目服务费用征收水平及村民与企业关系。农村环境多元参与主体行为的影响因素、行为逻辑与政策引导机制的协同关系如图1。

图1 农村环境建设多元参与主体行为因素、行为逻辑与政策引导机制的协同关系

农村环保项目多元供给需要建立以产权制度为基础，投资补贴、价格机制、监督机制与生态环境综合治理为政策工具，构建农村环境治理多元协同参与的动力机制：投融资政策与投资回报机制、产权制度、资源要素价格形成机制、污水垃圾市场化收费机制、政府购买服务等为动力机制。从组织制度、利益分配、多元参与价值实现及市场机制等维度建立多元共治的激励与协同机制，促进社会资本、村民和环保协会共同参与环境治理。具体而言：

1. 组织维度的行为逻辑

需要建立多元参与主体目标协同的组织权利制衡机制及组织协同参与平台，政府在项目规划上的权限，社会资本在投资决策与项目选择上的权利，基层管理部门服务监督权利，环保协会在服务定价上参与权，村民对环境服务的评价权利与收费定价的参与权限。

2. 价值维度的行为逻辑

主要是政府及其职能部门、社会资本、村民在农村环境管理上的价值观念协同，通过法规、环境管理制度、乡规民约来形成环境管理的共同价值观念，包括政府在发展经济、环境保护方面的价值取向，绿色发展与环境保护方面的政策，环保部门在环境保护法规制度方面，环保法规执行情况；社会资本在农村项目建设、环境建设方面的价值导向和行为动机；村民在环境保护方面的意识，村集体形成的环境管理制度与管理文化。政府、社会资本、村民在环保价值观的协同度越高，越有利于提高环保政策法规的执行力，激励社会资本与政府协同参与环境治理，同时通过共同的价值观促进社会资本搞好环保服务，履行环境保护社会职责。

3. 市场维度的行为逻辑

市场维度的行为动力包括环保服务供求机制、市场竞争机制影响参与主体决策行为。市场供求机制包括农村环保项目市场需求大小，目前市场供给能力，以及供求协同机制。市场需求与地方经济发展水平、政府在环保项目上投资力度相关。市场主体参与环保项目投资建设与管理能力影响项目供给能力和服务水平，完善环保项目需求与供给协同机制，建立村民参与农村环保项目投资决策与环境服务管理政策制定，引导社会资本参与环保项目建设管理，采取有效措施调动社会资本参与主动性。通过招投标选择社会资本参加农村环境整治与市场服务，建立农村环保项目收费机制或者政府购买环保服务机制，发挥环保协会在环保项目建设与运行中的组织协调作用，协调环保协会与乡镇环保管理部门的工作职责，突出环保协会在服务外包、服务收费、服务评价、环保工作宣传方面的作用。

4. 分配维度的行为逻辑

推行农村环境治理多元参与，多主体利益分配需要根据环保工程项目的性质选择政府与社会资本产权结构，公益性较强的水环境治理与保护等环保项目需要政府提供资金与政策支持，一般以政府财政资金作为投入主体，以激励社会资本参与环境治理；经营性环保项目如具有收费机制的污水处理、垃圾处理项目可以社会资本作为投资主体。准经营性环保项目采取政府和社会资本合作投资。建立政府、社会资本、村民的利益协同机制，主要体现在企业的经济效益、村民作为用户的基本权益、政府代表社会公众的公共利益，在环境治理与服务质量、收费、财政补贴等方面应该体现利益均衡。补偿政策主要是基于环保项目有较强的正外部性和公益性，农村环保项目收费机制不健全，特别是经济欠发达地区村民的支付能力有限，农村环保项目难以通过收费回收投资，需要政府提供财政支持，采取建设补助或者运行补贴，政府补贴应该有科学的测算依据，既要考虑社会资本的建设运行成本及投资回报，也要兼顾项目公共利益，考虑政府的财政承受能力和村民的支付能力。

五、 农村环境多元治理的政策引导机制

1. 健全农村环境治理组织，完善农村环境治理机制

健全农村水利及环保部门、乡镇基层管理部门、环保协会机构，加强机构建设。突出农村环境协会及农村河长的作用，推行农村环保协会实行自我管理、自我监督、自我落实的管理模式，组织农村小型环境设施：小型污水处理设施、垃圾处理设施、小河流及小型水利设施建设与维护，负责道路保洁、河道保洁、公厕保洁、垃圾中转房保洁、家庭环境卫生保洁等方面的环境监督管理，环保协会及基层河长对社会组织参与农村环境设施与治理服务质量进行评价，赋予河长一定的资源支配权，协调农村环境服务政府-项目公司-消费者之间的利益。

2. 营造有利于多元参与环境治理的政策环境

通过完善参与平台、产权制度与激励政策激励社会资本参与环保项目建设管理。搭建社会资本参与环保项目建设管理平台，推行环保项目投资与建设管理招投标制度，建立环保项目特许经营制度。探索农村环境治理的多元化、市场化机制，以水权交易与排污权交易制度为基础，创新水利林湖建设与生态环境建设投融资政策与生态农业激励政策，研究农村环境基础设施、水环境及小型水利、林业建设与集体产权改革融合路径，建立社会资本参与农村环境基础设施建设、垃圾污水处理项目激励政策与利益分配机制。出台社会资本参与农村环保项目管理办法，区分环保项目不同性质推行政府购买服务、政府补贴及政府社会资本合作投资，规范农村环保项目补贴标准。完善农村环保项目产权与决策制度、成本分担与价格机制、收益分配等动力机制，分析动力机制对参与主体利益及决策行为的作用机理，以优化分配机制。

3. 构建农村环境服务市场化定价机制，探讨多元化投资下资源与环境基础设施有偿使用与收费制度

结合投资、成本、收益与居民支付能力等要素研究农业水价定价机制、污水与垃圾处理市场化服务价格机制，分析不同产权结构下农村环境设施建设与服务定价机制、补偿政策及其效率。社会资本通过特许经营建设农村环境基础设施，由协会或者基层政府管理部门收取环境服务费用，使社会资本获得投资回报。关于农村环境服务价格形成机制的推进政策路径，2015年10月15日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》正式发布，明确了包括完善农村环境服务价格政策等六大领域的价格重点改革方向。由于农村环境基础设施薄弱，村民的环境意识比较淡薄，推进环境服务收费需要在管理制度、建设技术、环境服务供给模式与商业运作模式多方面创新，需要政府资金注入与政策引导，社会资本的支持和深度参与。借鉴灯塔收费机制，通过环境管理技术和管理制度创新，根据垃圾及污水排放量或者常住人口收取必要的垃圾处理费，引入私人资本参与农村环境治理。在农村环保领域实施政府和社会资本合作，要建立各种环境服务定价和收费机制，由于垃圾处理、污水处理、道路保洁、河道保洁各种环境服务的外部性特征表现不同，其环保服务定价与收费机制应选择不同的模式。

农村环境服务定价和收费机制的完善是激励社会资本参与环境服务、提高农村环境服务供给效率的基础。由于农村环保设施外部性很强，单纯的使用者付费难以回收项目投资和运行成本，经济学家和社会资本关注补贴和贴息，政府的补贴与财政贴息对环保投资有积极推动作用，由于环保设施投资回收期长，依靠政府的补贴来实现环保项目商业利润的做法风险很大，因此，农村环保服务走向市场化还是需要在管理制度创新、环保设施建设技术创新、商业模式创新基础上，建立合理的收费机制，使农村环保PPP项目获得长期稳定收益，投资者财务上能够持续。可以将农村环保项目与各种相关收益较高的项目打捆，促进环保项目市场化融资。由于乡村环保工程似乎很难找到合理的收费机制，国际上一些国家的做法是在社会资本开发乡村农业园区或者乡村旅游项目、地产项目的同时，要求其承担相关环保工程建设。因为环保工程建设与其获得许可开发的地产项目、乡村旅游项目需求关联度很高，所以社会资本有很强的动力投资环保工程建设。目前，我们正处于实施乡村振兴战略的重要时期，如何通过乡村旅游、田园综合体PPP项目打捆方式建立具有公共物品性质的乡村环保工程服务收费机制，就变得十分迫切。

建立农村环境治理项目服务成本与质量评价基础数据库。在农村环保PPP项目中，政府公共部门、消费者、项目公司具有不同的目标函数。从政府部门的角度考虑，在农村环保项目中推行PPP模式初期，吸引社会资金成为政府推进PPP模式的目标，项目实施单位如果只考虑项目公司盈利目标，可能制定出不利于消费者的规制价格。项目公司拥有成本与质量信息方而的优势，更容易影响价格管制部门的价格决策。在政府-社会资本-消费者目标函数不一致的情况下，价格管制兼顾各方的利益比较困难，解决该问题的途径之一是建立科学的环保项目成本考核和成本激励制度及服务质量评价制度。完善农村环保项目建设与运行服务定额与环保服务成本数据，结合农村社会经济发展水平和商品零售价指数，分析成本变化情况，根据环保项目成本变化来确定价格上限。同时考虑环保技术发展及生产效率提高对成本的影响。农村环保质量评价可通过消费者与乡村环境管理部门综合评价确定，或环保PPP项目实施部门收集的综合信息来确定。需要确定农村环保项目法定利润，制定法定利润有利于引导环保企业努力提高经营效率，降低环保公共服务运行成本。

建立农村环保服务价格管理与规制模型。采用投资回报模型不利于环境治理企业节约经营，最高限价模型能促进社会资本提高效率，但不重视对环保设备等固定资产进行维修改造，使环保设备过度使用。投资回报模型及建设补贴模型对推行多元化融资的农村环保项目运行前期适用，当环保项目中后期经营状况较好、市场化程度较高时可采取最高限价价格管制制度。

图2 农村环保服务多元供给价格形成机制

成本数据基础比较完善的环保项目，可以构建环保项目PPP模式价格形成机制，如图2所示。体现了农村环保PPP项目服务价格形成机制以定额标准为基础数据，结合同行业先进环保技术实施标杆管理，建立环保服务成本数据库，综合考虑行业平均利润水平、物价指数、社会生产效率、地区经济发展水平因素确定合理的投资收益率，避免政府或者用户支付过高的环保服务费用。推行PPP模式的农村环境治理项目，建议依据项目实施机构部门、第三方与消费者对项目公司服务的监督评价，确定农村环保服务调价方案及付费标准。同时，结合价格听证情况和农村用户的承受力确定环保服务的价格上限。

4. 构建不同类型农村环保项目建设模式与治理机制

结合农村供水及河道管理、林草湖田建设、垃圾污水处理与环境维护项目性质与付费方式，应用项目区分理论分析农村生态环境设施在不同供给模式下项目控制权、治理结构与激励机制，完善农村污水排放、环境监督评价与绩效付费机制。创新环境多元共治视域下农村基层治理机制创新路径，完善集体经济组织对环境设施建设的筹资决策机制，健全管护组织与责任制度，加强环境监测、环境服务付费管理，探索环保集体资产处置与收益分配制度。

六、 小 结

本文按“农村环境多元共治效应制约因素→农村环境治理主体的行为逻辑与交互影响机理→多元共治动力机制及作用机理→多元共治政策引导机制及治理对策”的逻辑展开研究，通过分析农村环境多元共治效应与制约因素，以此为基础研究农村环境治理主体行为逻辑与交互影响机理，探索农村环境治理动力机制及其作用机理，构建农村环境设施及服务多元供给政策引导机制与治理机制，为乡村振兴战略下农村环保项目投融资体制与环境治理机制创新提供理论依据和决策参考。

本文基于农村环境多元共治主体行为构建政策引导机制。为了激励社会资本、企业、村民协同参与农村环境治理，将乡村建设、产业振兴与生态环境治理融合，通过动力机制与约束机制引导参与主体行为，建立政策引导机制。首先分析参与主体行为影响因素，农村环境治理主体行为逻辑与交互影响机理；在分析各参与主体行为逻辑的基础上，探讨农村环境多元共治动力机制，创新乡村振兴背景下农村环保工程项目投融资体制与治理机制，构建农村环境多元共治政策体系。目前，农村集体产权改革、资源要素及公共服务价格改革有利于吸引社会资本参与环境基础设施投资，提出完善环保项目成本分担机制、价格形成机制与精准补贴政策，建立绩效付费、环境监督、约束经营等环保项目多元参与政策体系。

由于农村环境治理参与主体行为的影响因素众多，需要收集典型环境治理案例，进行深入调查和政策分析，才能深刻把握参与主体行为的逻辑机理。关于多元参与动力机制及参与主体行为引导政策研究，需要综合系统动力学、价格理论、产权理论、信息经济学等多学科领域的交叉，才能设计出有可操作性、针对性的政策与机制，发挥社会科学研究的咨政功能。在后期研究中，拟深入农村环保部门、财政与发改委调查农村环境工程项目投融资政策、财政补贴与税收政策，构建社会资本激励机制设计模型，并通过涵盖各领域的交叉互补学科研究团队与行业专家访谈来取得有指导作用和可操作性的成果。