巨额地方债形成幕后

张旭

8月16日，天气阴沉。陕西省府谷县城内，府谷县中医院项目建筑工地大门紧锁，工地内空无一人。据了解，府谷中医院单体建筑工程在2011年11月招标，建设地址在府谷县府谷新区，概算造价5700万元。

“整个项目在7年前立项招标，到现在没有建成投入使用。主要是资金不到位所致。”当地一位知情人告诉《中国民商》记者。

据了解，除上述项目外，府谷县政府办公楼、府谷县职业中学项目均未按工期约定建成投入使用，原因均为资金紧缺所致。

府谷县多位居民介绍，府谷县早在2010年启动12年免费教育，把免费教育的受惠面扩大到全县普通高中、职中学生，不仅免收所有高中、职中生的学费、杂费和课本费，还继续对全县寄宿生给予蛋奶补贴。1年后，府谷县又将学前教育纳入免费教育的受惠范围，正式实行15年免费教育政策。到2017年1月1日，府谷县发布《府谷县十五年免费教育资金预算》，正式将府谷县实行15年免费教育纳入落实全省教育精准扶贫重要举措。可是，目前府谷县很难兑现该承诺。具体原因也是资金不到位所致。

地方政府为何热衷举债

府谷县是位于陕西省最北端，地处陕西、山西、内蒙古接壤地带的一个小县，县域经济综合竞争力居全国百强、西部十强、陕西省十强县等。府谷自然资源富集，是国家级陕北能源化工基地的重要组成部分，国家“西煤东运”、“西电东送”、“西气东输”的重要枢纽。

作为一个经济实力超强的资源县，缘何造成上述问题？

“主要原因是这几年府谷县地方债连年增长，到2017年底已经达到127亿余元。地方财政力不从心，无法完成上述资金的拨付使用所致。”陕西省府谷县一位副县级官员介绍说。

为了进一步规范地方政府举债融资行为，构建地方政府债务常态化监督机制。2017年7月底，全国金融工作会议提出要严控地方政府债务增量，而且要实行终身问责、倒查责任。

“不少地方政府借钱，并不考虑未来还得了还不了，认为肯定有人兜底。”中国人民银行货币政策委员会委员、北京大學国家发展研究院教授黄益平指出，地方债务问题的核心就是，未来把流量解决了，也就是说以后地方政府有一个非常明确的资产负债表，谁借钱谁要负责，市场承担市场的后果。

“一定要实行地方政府债务限额管理。”财政部副部长刘伟介绍，这个限额按程序确定到各个省，是不允许突破的。“我们不要出了事情才去问责、才去找原因。”刘伟表示，对于地方政府违法违规的融资担保行为，除了要求纠正以外，还要问责到人。

“地方债问题这两年上级政府都很重视，两年来，审计署兰州特派办、榆林市审计局均对府谷县地方债问题进行审计，审计出来问题只能移交到上一级财政主管单位，财政部门没有对地方债责任人追究的权利，并没有严格意义上移交到纪检监察部门，所以问责制度形同虚设，地方政府负责人也就放松警惕，热衷地方举债，导致现在的结果。”前述府谷县官员向《中国民商》记者介绍说。

举债程序成真空

陕北小县府谷，5月31日迎来了代县长雷江声，并成为府谷县人民政府县长人选。同时，原府谷县县长杨成林被任命为府谷县县委书记。甫一上任，这位代县长就面临着财政压力巨大的现状。除了各项收入锐减，高额地方债压在头顶，面对高额的地方债利息，常规地方财政收入难以偿还债务。

榆林市审计局在3月20日至4月28日，按照“见人、见账、见物、逐笔、逐项”的原则，对府谷县及所属23个乡镇截至2017年底政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务进行了审计，并于5月2日出具了审计报告。

审计报告显示，截至2017年底，府谷县及所属23个乡镇政府性债务余额达127.3亿元，其中政府负有偿还责任的债务71.4亿元，政府负有担保责任的债务9.7亿元，其他相关债务46亿元，比2016年底债务余额105.1亿元增加22.1亿元，增长了21.1%，比2014年底债务余额84.6亿元增长了42.7亿元，增长了50.5%。截至2017年底，府谷县及所属23个乡镇政府隐性债务余额93.8亿元，占政府债务余额的73.74%，其中，政府负有偿还责任的债务51.9亿元，政府负有担保责任的债务7.8亿元，其他相关债务34亿元，分别占同类型政府性债务的72.7%、80.79%、73.83%。

上述审计报告称，2017年底债务余额中，通过BT项目、PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、金融机构融资、拖欠工程款等形成的未纳入债务管理系统的隐性债务达92.4亿元，占2017年底债务余额的72.62%。

2017年底债务余额最大的5个债务单位分别是：府谷交通建设集团有限责任公司、府谷县住房和城乡建设局、府谷县国有资产运营有限公司、府谷县新区金世纪建设发展有限公司、府谷县财政局，债务总额合计达89.9亿元，占债务总额的85.64%。与2014年底相比，债务余额增加额最大的5个债务单位分别是：府谷交通建设集团有限责任公司、府谷县财政局、府谷县新区金世纪建设发展有限公司、府谷县国有资产运营有限公司和府谷县交通运输局。增加额合计47.6亿元，占债务余额总增加额的91.99%。

“早在2014年，财政部发布文件严控地方债增长，府谷县2015年举债4亿余元，自现任府谷县委书记杨成林2016年担任县长主管地方财政起，2016年府谷县举债27亿余元，2017年举债34亿余元，一届县长举债已达到府谷县对外负债的一半。”上述府谷县官员表示。

该官员称，按照相关规定地方政府举债应有合法的程序。首先，县长办公会提出项目举债方案，报县委常委会研究是否可行然后做出决定，再报同级人大常委会监督执行。“但上述债务，作为县委常委，我均不知情，从来没有走正常程序，榆林市审计局审计组在对上述巨额债务座谈询问时得知，府谷县人大领导、县政府领导班子成员均不知道这些举债，借款程序完全真空，风险巨大。”

“地方政府举债大部分用于重大项目建设，事实上，举债项目推进速度慢，债务资金闲置数额较大，工程资金缺乏财政监督，造成效益低，浪费大，在建项目中，保障房项目建设及府谷职业中学和中医院等重大民生项目至今建了8年之久均未完工。”上述官员表示，到目前为止，府谷县地方债每年要承担利息在15亿元左右，全县90%以上国有资产处于抵押状态。

在前不久的府谷县主要领导任免大会上，榆林市主要负责人和该县政府某领导对话时强调：“府谷县这几年地方债增加幅度超大，但很多資金没有用在点子上，老百姓没有得到民生项目带来的实惠。”

官方数据显示，作为陕西省财政收入十强县的府谷县，目前地方债数额也排到了陕西省县级地方负债第二名。据透露，财政部驻陕西省财政监察专员办事处已高度重视此事，该办事处负责人表示，将在近期针对府谷县地方债问题专门向陕西省主要领导汇报，“该问责的问责，该移交的移交，绝不姑息”。

府谷地方债猛增背后

事实上，直到2014年，国务院下发43号文，省级地方政府才获得适度发债、自发自还的权限，上海、浙江、广东、深圳等10个省市成为试点。

地方债，成为一个城市发展经济不可避免的手段，通过各种融资平台和渠道，获得财政收入以外的基建资金，我们才看到了更多城市的快速崛起。

然而，在地方债操作过程中，很多地方政府盲目举债。2017年12月22日，财政部通报，江苏、贵州两省近期查实多起地方政府违法违规举债担保问题，除责令限期整改，还依法依规对70多名相关责任人启动问责程序。

12月23日，国家审计署要求，坚决打消地方政府认为中央政府会为地方债“买单”、“兜底”的幻觉。

12月29日，全国财政工作会议提出：“支持打好防范化解重大风险攻坚战，重点是有效防控地方政府债务风险，坚决制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债。”

一周之内，关于地方债务问题高层频频发声，可见地方债风险已到必须解决的时机，问责程序的启动也显示了高层的决心。

《中国民商》记者调查期间了解到，与府谷县相邻的神木县，也是以煤炭资源丰富著称，地方政府基本零负债，府谷县的巨额地方债如何形成的呢？很多历史积累亦是府谷县地方债形成的主因。

早在2014年7月，在时任府谷县县长辛耀峰的主持下，府谷县政府先后两次召开会议，专题研究解决陕西兴茂侏罗纪煤业镁电（集团）有限公司（下称兴茂侏罗纪）借款事宜。

兴茂侏罗纪是一家股份制民营企业，在榆林市及府谷县拥有多个产业及12座煤矿，其拥有者是人称陕西首富的高乃则。随着煤炭行情的走低，兴茂侏罗纪旗下多家企业由于资金问题出现了危机。

当年7月23日，以高乃则为代表的兴茂侏罗纪和以张峻墚为代表的府谷县国有资产运营公司签署了高达6亿元的借款，约定借款期限为6个月，借款利率以府谷国有资产公司获得该笔6亿元资金的成本利率计算。

府谷国有资产公司的唯一股东是府谷县政府，这意味着，出借给高乃则的资金来源于财政资金。

然而，直到2015年末，距离约定时间已接近1年，兴茂侏罗纪仍然没有还钱。在府谷国有资产公司2015年报应收账款一栏，除了兴茂侏罗纪，高乃则旗下另一家公司府谷煤业集团有限公司也从府谷国有资产公司借款5310万元，两家公司欠府谷国有资产公司合计6.53亿元。

一位知情人士透露，至今借款仍然没有还上，“兴茂侏罗纪实际上已经破产了，企业已被质押，根本没有偿还借款的能力。”

政府“借出”的巨额资金，不仅未救活企业，反而因无法收回而令地方财政陷入危险的境地。

府谷县一位官员表示，“没有经过人大常委会批准，未经市委常委会讨论决策，时任县长召开一个政府办公会议，就能决定把6亿元的财政资金借给民企，这能不出事吗？”

今年8月10日，陕西省纪委网站公布陕西佳县县委书记辛耀峰因严重违纪违法被开除党籍、开除公职。坊间传闻与其在府谷县主政期间上述6亿元借款有关，舆论认为中间不排除利益输送。

此外，陕西榆林前市委书记胡志强落马后，余震不断。高乃则近日亦被带走调查。

据了解，早在两年前的2016年6月底，府谷县财政局就2016年财政预算（草案）报告提请县人大常委会审议。受财政收入下滑和“保运转、保民生”等多重不利因素影响，府谷县不得不下调财政收入增幅，并削减诸多支出。

根据总体预案，2016年府谷县安排财政总收入52亿元，相对2015年仅增加7200万元，增幅仅有1.43%。其中，一般预算收入安排16.5亿元，同比增长400万元，仅增长0.25%。

如此，府谷县不得不在重大项目上削减资金。2016年度原本安排县级国民经济和社会发展项目的县级配套资金4.756亿元，但如今只能安排精准扶贫1500万元，余下的4.606亿元只能下甩。以此计算，96.8%的项目不能如期进展。而一旦算上2015年度的“下甩”，则两年间共有6.419亿元重大项目建设资金无法落实到位。

这意味着，财力的下滑导致府谷县不得不放弃2016年度的经济建设和基础设施的投入，前述多个项目多年未建成投入使用也是此原因导致。

启动追责制度势在必行

“原有的政府债务无法偿还，前任县长为民营企业贷款还没有偿还，2015年前形成的地方债风险还没有化解，在国务院和财政部三令五申严控地方债风险的情况下，2017年初，府谷县国有资产运营公司又为25户企业贷款1.87亿元，形成政府担保性债务，在2016年至2017年，变相为3家民营企业承担债务利息7205万元，政府与民营企业互联互保，形成潜在的政府性债务风险。”前述官员表示。

上述事实在审议报告中亦有体现。

审计报告亦显示，府谷县政府借贷秩序混乱，形成潜在的政府性债务风险，府谷县政府过多干预企业融资与经营活动。审计发现，在政府会议决策和主导下，县内国企之间、企业和融资平台之间、国企和民企之间互借互贷、互保联保，相互融通资金变相向银行巨额融资。截至2017年底，通过互保联保等形式，京府八尺沟煤矿、交建集团等10家企业向银行取得固定资产长期贷款计70.7亿元，短期借款11亿元，形成潜在的政府性债务风险。

审计报告还称，府谷县政府性债务资金在使用中存在诸多问题：首先是债务资金超限额，且隐性债务未纳入预算管理。本次审计确认府谷县政府负有偿还责任的债务71.4亿元，其中隐性债务51.9亿元，而上级财政部门核定府谷县债务限额为26.7亿元，超限额举债44.7亿元，超过167%。且隐性债务未纳入财政预算管理，违反了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预{2015}225号）第四条“将地方政府债务分类纳入预算管理。地方政府要将其所有政府债务纳入限额，并分类纳入预算管理”之规定。

此外，债务筹划不到位，债务项目推进慢，债务资金闲置数额较大。债券资金管理使用不规范等问题也被列入整改范畴。

该审计报告建议，府谷县政府应高度重视债务率偏高的问题，在地方财政收入大幅下降的情况下，积极稳妥化解存量债务，同时控制地方性债务增长规模，逐步降低债务率，防范债务风险。

府谷县多位居民表示，地方债巨大最终坑害了老百姓，居民怨声载道，这两年，医疗、教育补贴均不能发放到位，居民意見大也只能暗自忍受。

“事实上，府谷县目前的地方债数额已经风险很大，县里财政收入除去给政府和企事业单位人员发工资，连债务的利息都难以偿还，如果没有大的利税项目引进，仅靠当前常规财政收入偿还地方债，将会遥遥无期。”府谷县一位政府官员称。

去年7月14日至15日，第五次全国金融工作会议在北京召开，习近平总书记在讲话中首次强调，关于地方债问题要“终身问责，倒查责任”。

地方债是近几年来引发广泛关注的问题。加强顶层设计，规范地方政府举债，严防区域性、系统性风险发生，既是深化财税改革的一项重要任务，也是防止发生系统性金融风险的关键之一。

事实上，为解决地方政府债务问题，过去几年，我国一直积极构建规范的地方政府举债融资机制。

业内普遍认为，从2014年修订《预算法》到同年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），我国开始加强对地方债的管理。

4年来，管理举措主要如下：一是将各类地方债务纳入预算管理，二是实施债务限额和余额管理，三是置换存量债务，四是切割各类融资平台，五是大力推广PPP。

财政部相关负责人介绍，财政部完善地方政府债务管理制度，坚持“开前门、堵后门”的改革思路，坚决制止地方政府违法违规融资担保行为，堵住各种不规范渠道，切实防范化解财政金融风险。

中国人民大学副校长刘元春在2018明德经济论坛上指出：“十九大之后，我们新的一种管理体系和新的激励体系，让大家愿意暴露自己的家丑。由于地方债务的节点已经到来，并且按照中央的布局，2018年是要对地方债务进行进一步清理的一年，是要全面追责的一年，是要对地方债务进行全面督察的一年。”

“像府谷县政府如此严重举债，如果不及时遏制，发展下去会导致地方经济瘫痪，严重影响发展，及时启动追责制度势在必行。”一位财经专家表示。

（责任编辑 李秀江）