中国食品安全监管中行政法的规制分析

刘友谊

摘 要：随着社会主义市场经济的发展，市场上的各类食品安全问题屡见不鲜，这就表明我国现行的食品安全监管制度尚存在许多不足之处。立足于行政法的维度去看待当前的食品安全问题，能够发现中国食品安全监管体系中的诸多纰漏，如何在现行制度的基础上进行改良和创新，通过一系列的管理措施加强食品安全监管力度，是当前形势下亟待解决的问题。

关键词：食品安全；行政监管；行政法

食品安全问题与人们的日常生活息息相关，它直接影响着人们的健康水平，甚至会影响到社会的稳定发展。在食品安全问题上实施有效的行政监管，是国家保障人民生命健康、维护国家长治久安的必然要求。现阶段，食品安全问题的频繁发生已经挑战了食品安全行政监管体制的权威。针对目前食品安全监管的现状，从行政法的维度上对其进行完善和创新是势在必行的选择。

一、我国食品安全行政监管体制的现状

《食品安全法》是我国食品安全监管的基本法，它于2015年重新修订后推行至今。依照现行《食品安全法》及相关的法律法规，可知我国现行的食品安全行政监督管理制度大致包含以下内容。

（一）多部门协同监管

按照2015年修订的《食品安全法》第五条及其他相关法律的具体规定，目前我国负责食品安全监管的行政部门有很多。其中包括卫生行政部门、质检部门、食品安全委员会等等。在具体的监管模式上，这些部门依照相关法律法规对食品安全的某方面进行监督管理，在此基础上与其他监管部门协同合作，各自分段监管。从监管的范围来看，被实施监管的对象也是多种多样的，它几乎涵盖了与食品安全有关的各类产品，其中包括食品自身以及辅助加工食品的材料，乃至食品制作加工的各个环节。也就是说，这种监管覆盖了从食品生产出来，一直到消费者购买的整个过程。

在《食品安全法》规定的各行政监管部门中，食品安全委员会并非食品安全监管的常设部门。只有在遇到非常严重或者影响重大的食品安全问题时，才会交由食品安全委员会进行处理。在2013年，卫生部的下属的国家食品药品监督管理局升级为国务院直接管理的国家食品药品监督管理总局，并逐步确立了在食品安全行政监管体制中的核心地位。这一举措虽然一定程度上加强了行政监管在食品安全监管问题上的权威，但是并不能够从根本上使目前食品药品监督管理部门与各类有关部门协同进行监管的体制发生变化[1]。

（二）县级以上人民政府对当地食品安全监管全权负责

参照2015年《食品安全法》的第六条，我国县级以上行政区域的食品安全监管是由当地的政府负责的。《食品安全法》所规定当地政府的监管范围非常大，不但负责领导食品安全的监管工作，还要具体细化到组织与协调各部门间的分工。尽管地方级别的食品药品监管部门在一定程度上也负责食品行政监管，但是其履行职能还是受到一定的制约。必须通过政府的领导方能进行具体工作的部署和实行，并且还要将处理结果对上级政府机关进行详细的汇报。

（三）行政监管为主，社会监管为辅

《食品安全法》不仅对于负责食品安全监管的行政机关有具体的要求，同时还存在着诸多规定社会监督管理职能的法律法规。参照《食品安全法》的第十条内容。一些社会组织在食品安全的监管上均不同程度上的履行着职能，例如消费者协会。

除此之外，《食品安全法》还对社会组织在食品安全监管的职能方面做了详细的规定，从这点上看，《食品安全法》能够填补行政监管体制的空缺，并且能够食品安全的监督管理工作的具体落实起到良好的督导效果，这是对食品安全监管体制的完善和补充。

二、我国食品安全监管制度上行政法规制的功能失范

（一）条块分割的行政监管制度

根据2015年《食品安全法》以及有关法律法律的内容，目前我国的食品安全行政管理制度主要采用的是各部门共同协作，上级政府统一管理的方式。在具体的分工上，《食品安全法》并没有规定在这一过程中的协调部门，除此之外，从行政管理部门的领导模式上看，并没有形成良好的上级下级分工明确的上令下达领导模式，只是由当地政府部门对整个过程进行监督管理，直接管辖着当地的食品安全监督管理部门。这就导致了各部門间联系较弱，既没有明确的领导关系，又没有明确的同属关系。同时，因为涉及到一些地方利益的问题，一些地方政府不能够秉公务实地发挥好自身的领导职能。在这种监管体制下，食品监管受地方保护主义影响严重，进而引发了在食品行政监管工作中条块统一性的缺失[2]。

针对上述问题，我国于2013年成立了国家食品药品监督管理总局，然而并不能够从根本上改善条块分割的问题，因为食品药品监管总局对于地方行政监管部门管理的职能较弱，不能够很好地协调各部门间的分工与协作，更无法取代政府对区域内的食品安全进行直接有限的监管。首先，由于没有形成有机统一的管理模式，多头管理的方式必然会导致分工上的不合理性，分工不合理会导致监督管理上的重叠或是盲区的存在，从而导致监管的效率不高，一定程度上造成了行政资源的浪费。其次，由于地方保护的存在，一些跨区域的食品安全监督管理就很难实现，除此之外，还有可能出现监管部门包庇本地食品安全事故的恶劣现象。因此，食品安全行政监督管理中职能分工不明导致的多头监管问题，是影响目前食品安全行政监管成效过低的主要原因。

（二）在食品安全行政监管的质量方面没有形成统一的标准

由于上文提到的多头监管的原因，加之地方政府对本地区域内的食品安全监管全权领导，使得地方政府以及各类食品安全行政管理部在食品安全质量标准上不尽相同。在此基础上进行食品的生产销售活动，就导致了诸多食品安全问题。

因为没有统一的质量标准，导致了食品生产者在食品的制造加工过程中十分盲目，一些食品生产经营者投机取巧，应付了事。此外，由于各监管部门的标准存在差异性，许多食品生产经营者并不能够达到各项标准，导致最终可能连基础的标准都不能够得到落实。这种情况的存在不仅对影响到食品质量监督管理的效率和水平，也是引发各类食品安全事故的最大原因，阻碍食品质量监管顺利进行的同时，严重危害了人们的生命健康。

（三）食品安全行政监管的追责力度过弱

为了使食品安全的行政监管工作具备更高的水平和可行性，就一定要对没有切实履行其法律职能的行政部门以及有关人员进行追责。当前来看，我国之所频频发生食品安全问题，与食品安全监管行政部门的权利与责任未能够协调统一是有着极大关系的，目前我国的食品安全监管行政部门在食品监督管理上有着全权的领导地位，但是却未能够树立明确的责任意识，由于监管不力导致各项监管行为的缺失严重影响了食品安全监管工作的顺利进行。因此，对目前的食品安全的监管工作进行严格的归责，以其制约政府以及各食品监管部门是十分必要的[3]。

食品安全行政监管归责的不足之处主要体现在两方面，一方面，现行的行政追责制度的可操控性过弱。在2012年的《食品安全法》以及其有关的法规中，只是对于食品安全行政监管部门的职责做出了很模糊的定义，在具体的监督管理工作中缺乏可行性，进而导致了监管不力的监督管理部门以及监管人员并没有受到严重的处罚，并不能够从根本上使其认知到切实做好监管工作的重要性。另一方面，在食品安全监督的追责上尚未形成完备的体制，在现行的法律中，对于食品安全监管的追责法律主要是《刑法》以及《行政诉讼法》。《刑法》的局限性在于只要在事态转为极端情况的时候才能够充分发挥处理效果，所以，目前来看，较为常用到的追责法律只有《行政诉讼法》，《行政诉讼法》即使食品安全事件的受害方对监管部门或是相关的监管人员提出诉讼，要求食品安全事故的负责人按照自身的赔偿能力进行相关赔偿。然而，现行的《行政诉讼法》依然存在着诸多不完善的地方，其中，只有八种情况能够列入行政诉讼的行列。但是这八种情况中并没有包含由于监管部门监管不利对于受害方造成损害这一项。所以并没有办法通过行政诉讼的方式去对监管部门亦或相关工作人员进行追责。只有一种情况，即极端情况下，监管方需要承担刑事责任，除了这种情况外，对于食品安全的监督管理部门来说，并不存在行政法的制约。

三、我国食品安全监督管理中行政法的规制发挥的途径构建

（一）构建协调统一垂直管理的高效行政管理机制

目前阶段，我国的食品安全监管体系中存在着严重的分割问题，这种条块状的体系分割是导致目前阶段我国食品安全方面行政监管效率不高，甚至食品安全事故频繁发生的关键原因。所以，要想改善这种现状，就一定要解决当前我国食品安全监管体系中的分割问题，并且依照食品安全监管所提倡的科学化、独立化的要求，构建协调统一的高效率、高质量行政管理体系。

具体来说，是要对于2015年的《食品安全法》以及相关的法规做出完善。首先，要在相关的法律中确立食品安全委员的各项职能。具体的做法可是是将食品安全委员会设立为国务院直接管理的能够领导食品安全监管工作并承担全部责任的常设机构，并且由食品安全委员会领导且监督国家食品药品监督管理总局以及农业部等食品安全监督管理的相关部门在法律的规定下进行监督管理工作，除此之外，对这些工作进行总体的协调把握。其次，要始终确立食品药品监管部门在食品安全行政监督管理中的领导地位。因为食品安全监管对工作对专业性和科学性的要求都是非常高的，所以一定要将各个行政部门承担的职责合理划分，对监管职能进行整合，将食品安全的监管具体工作合理的划分给各级食品药品监管机关，并有国家食品药品监督管理总局统一管理，每一级部门都要严格遵从上级部门的领导，达到真正的上令下行。

与此同时，要构建由食品安全委员会进行管理、食品药品机关部门负责的主要行政监督管理工作和具体协调实行并独立的垂直管理模式，无论是行政管理机关还是政府部门都要严格按照各自的职能去相互协调配合，以此来提高食品安全行政监管制度的可靠性。

（二）推行统一的强制性食品安全追溯机制

为了解决食品安全监督管理质量标准不一的问题，就要在行政监管体制上进行创新。要在保证食品安全监管由食品药品监督管理部门全权负责的基础上，对质量标准不统一的混乱情况进行整理，推行统一的、强制性的食品安全追溯机制，对食品安全监管的具体工作进行制约。

这种统一的强制性的食品安全可追溯机制的确立，能够在食品安全行政監督管理工作上为食品的生产销售者提供统一的标准，进而使食品安全行政监管的效率得到提升的同时，使食品安全的监督管理水平也达到了新的高度[4]。

（三）构建食品安全监督管理的多样化追责体系

为了增加食品安全监督管理行政部门以及相关监管人员的工作积极性，使其端正工作态度，就必要对其进行强力的威慑，强制的要求其解决追责力度不够的问题。并且对现行的监管制度进行创新，在此基础之上，构建包含了行政追责以及行政诉讼追责的食品安全监管多样化的体系。

对于现行法律没有对行政几乎管以及相关监管人员作出明确制约的部分，建议在《行政诉讼法》中进行补充，通过这一补充条例，不仅能够使行政诉讼成为监督管理食品安全行政部门以及相关监管人员的有效维权手段，并且能够有效的防治食品安全事故中由于一些生产者赔偿能力的不足而导致受害者得不到赔偿的状况的发生。

四、结论

在食品日趋商品化的当下，食品安全事故已经成为了社会关注的热点稳点。从行政法的维度视角上看，对食品安全进行有效的行政监管是非常重要的。当前，我国现行的食品安全监管机制仍存在着诸多不足，自足行政法的维度对其进行改良，是提高食品安全监管水平的必由之路。

参考文献：

[1]国家轻工业食品质量监督检测广州站 冯志强.协助政府监管 保障食品安全[N].消费日报，2018-05-10（A01）.

[2]本报评论记者 徐宁.重视食品安全监管的第三方力量[N].嘉兴日报，2018-05-04（001）.

[3]祝乃娟.加强食品与环境监管的“硬约束”[N].21世纪经济报道，2018-04-05（008）.

[4]王桂芳.加强食品安全监管守护“舌尖上的安全”[J].中共山西省委党校学报，2018，41（02）：125-128.