我国检察机关提起行政公益诉讼的试点分析与相关制度完善

摘 要：司法实践证明，检察机关提起行政公益诉讼，不仅有利于监督行政权，更有利于维护国家利益和社会公共利益。当前，我国检察机关提起行政公益诉讼还存在办案人员不足、受案范围过窄、诉讼程序规定不明确等问题，因此，应加强检察机关行政公益诉讼队伍建设，通过立法的方式扩大行政公益诉讼的受案范围，同时进一步完善行政公益诉讼程序。

关 键 词：行政公益诉讼；检察机关；检察权；行政权

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）08-0109-07

收稿日期：

作者简介：郑朋树（1976—），男，吉林桦甸人，浙江广播电视大学玉环学院讲师，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。

基金项目：本文系2017年度台州市哲学社会科学规划课题“检察机关提起行政公益诉讼实证研究”的阶段性成果，项目编号：17GHY10。

近年来，我国学术界对建立行政公益诉讼制度的呼声很高，保护环境、保护资源、保护公共设施都需要建立行政公益诉讼制度。2014年，我国对《行政诉讼法》进行了修订，但对行政诉讼原告的规定没有作出修改，仍规定“只有自身合法权益受到侵害的公民、法人或者其他组织才能提起行政诉讼”。为了弥补我国《行政诉讼法》只保护当事人主观权利的不足，党的十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展检察机关提起公益诉讼试点工作。[1]随后，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），该方案确定在13个省、自治区、直辖市开展检察机关提起行政公益诉讼试点，试点期限为两年。①2016年1月，最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院试点工作实施办法》），对检察机关提起行政公益诉讼的负责部门、人民检察院的管辖分工、证据调查方式、诉前程序、举证责任等进行了规定。为确保检察机关提起的公益诉讼案件能得到正确审理，最高人民法院于2016年2月发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《法院试点工作实施办法》），对立案登记、检察机关的诉讼权利义务、是否适用人民陪审制等问题进行了规定。截至2017年6月，我国检察机关提起行政公益诉讼试点工作已满两年。在两年的试点过程中，检察机关提起了大量的行政公益诉讼案件，对维护国家及社会公益、促进行政机关依法行政和推进法治政府建设发挥了积极作用。2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改《行政诉讼法》的决定，在《行政诉讼法》第25条中增加条款，正式赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权限。

一、检察机关提起行政公益诉讼试点情况分析

在两年的试点过程中，我国检察机关共办理公益诉讼案件9053件，人民法院已判决的有437件，检察机关都获得了胜诉。①[2]《检察日报》是发布行政公益诉讼案件最多的报纸之一，因为检察机关提起行政公益诉讼需要报最高人民检察院批准，所以，《检察日报》发布的案例具有一定的代表性和典型性。为了了解试点期间检察机关提起行政公益诉讼案件的情况，笔者对报纸标题含有“行政公益诉讼”内容的文献进行了检索，共收集到行政公益诉讼案例65个。在这65个案例中，北京3个、安徽16个、内蒙古1个、云南1个、陕西3个、甘肃5个、福建2个、山东7个、湖北3个、广东3个、贵州10个、吉林10个、江苏1个。这些案例除一例是由专门检察院（铁路运输检察院）提起，其它的均由地方基层人民检察院提起。被告涉及部门情况如下：环保13个、林业12个、国土25个、卫生2个、财政2个、水务3个、农业3个、街道1个、国税1个、房管1个、水利2个。

试点工作取得了良好的效果。具体而言：一是检察机关提起行政公益诉讼制度被社会所认可。在试点工作开始之前，我国学术界和实务界对检察机关是否适宜提起行政公益诉讼有不同的观点，支持者和反对者各有其理由。通过试点工作，检察机关提起行政公益诉讼的优势逐渐显现出来。检察机关的人员具有法律优势，经费相对有保障，案件线索也比较充足。同时，检察机关提起行政公益诉讼并没有导致自身角色的冲突，也没有利用自己的抗诉权来对案件的审判施加影响。试点工作开展两年以来，试点地区的行政机关已接受了“监督就是支持”的理念，思想上实现了由被动应诉到主动争取支持的转变。说明此项制度符合我国特色检察制度的发展规律，有利于在全国范围内施行。二是检察权对行政权的监督作用进一步加强。检察权由检察机关行使，行政权由行政机关行使，二者由不同的制度加以保障。依据现行法律，检察权范围局限于提起公诉、职务犯罪立案侦查、诉讼监督和监所检察等方面，试点工作赋予了检察机关提起行政公益诉讼资格，使检察权更好地发挥法律监督功能。行政公益诉讼有利于倒逼行政机关依法正确履职，从源头上提升依法行政工作水平，防止行政机关不作为、乱作为。行政公益诉讼亦有利于提升行政机关依法行政意识，进一步加快法治政府建设的步伐。三是维护了国家和社会公共利益。由于行政机关的不作為导致国有资产流失、环境被破坏、资源被滥采的现象时有发生，检察机关提起行政公益诉讼有利于督促行政机关依法履职，更有利于维护国家和社会公益。在已经宣判的检察机关提起行政公益诉讼案件中，人民法院均支持了人民检察院的诉讼请求，判决行政机关不履职行为违法或责令行政机关在限期内履职。试点期间，检察机关督促恢复被污染、破坏的湿地、草原、耕地、林地共计12.9万公顷，督促治理被污染的水源面积达到180余平方公里，督促1700余家企业进行整改，通过公益诉讼挽回直接经济损失达89亿余元。[3]

二、检察机关提起行政公益诉讼试点工作中存在的问题

（一）民行部门工作人员不能适应新要求

当前，我国检察机关在人员配置方面仍存在“重刑事、轻民行”的情况，基层检察机关的民行部门工作人员比较少，导致行政公益诉讼案件办案力量严重不足。行政公益诉讼由于被告的特殊性、案件的复杂性、取证的困难性而对办案人员提出了更高的要求，但由于受检察机关传统业务及工作范围的制约，检察机关民行部门工作人员普遍欠缺办理行政公益诉讼案件所需的专业知识，其侦查能力和调查能力不强，不能完全适应提起行政公益诉讼的新要求。

（二）行政公益诉讼受案范围过窄

《试点方案》《检察院试点工作实施办法》和《法院试点工作实施办法》均规定，在国有资产保护、国有土地使用权出让、资源保护和生态环境保护等领域，有监管职责的行政机关怠于履行职责，如果损害国家或社会公共利益，试点地区的检察机关可以向人民法院提起行政公益诉讼。从相关报道的案例上看，检察机关起诉的也正是国土、环保、林业、水务、农业、国税、财政等部门。从《试点方案》中可以看出，行政公益诉讼受案范围较民事公益诉讼受案范围缺少“食品药品安全领域”一项。行政机关如果在食品药品制定标准、审批等方面怠于履行职责或违法履行职责，不仅会侵害到众多消费者合法权益，也会损害公共利益。因此，在试点工作结束后，全国人大通过立法的方式将行政公益诉讼受案范围从“国有资产保护”改为“国有财产保护”，并增加了“食品药品安全领域”，但从保护国家和社会公共利益的角度出发，行政公益诉讼的受案范围还是过窄，因此，应进一步扩大行政公益诉讼的受案范围。

（三）行政公益诉讼程序尚不完善

一是检察机关诉讼地位界定不明。《试点方案》赋予了检察机关“公益诉讼人”的资格，《法院试点工作实施办法》第14条也规定人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼，检察机关的诉讼权利义务参照原告，这导致了检察机关在诉讼中地位的不明确，毕竟“公益诉讼人”和原告在诉讼权利义务上有很大的差异。二是行政公益诉讼起诉期限不清。检察机关提起行政公益诉讼必须经过诉前程序，即检察机关应先向行政机关发出检察建议，行政机关应在收到检察建议之日起1个月内给予检察机关书面回复。如果行政机关收到检察建议后，1个月内并没有给予书面答复，检察机关可向人民法院起诉。而对行政机关收到检察建议并按时给予了答复，但检察机关认为行政机关履职不到位、国家和社会公共利益仍在遭受侵害的情况，检察机关是立即起诉还是要等1个月满之后才能起诉，《试点方案》里没有明确说明。三是对上诉权、撤诉权法检认识不一。在行政公益诉讼案件中，检察机关作为“公益诉讼人”如果不服一审人民法院的判决是否可以上诉，《试点方案》并未明确说明。《检察院试点工作实施办法》规定人民检察院在行政公益诉讼过程中可以撤回起诉。对于撤诉权，检察机关认为在符合法定条件的情况下是“决定”撤回起诉而非“申请”撤回起诉。[4]这与《法院试点工作实施办法》中所规定的在人民法院判决或者裁定之前，人民检察院可以申请撤诉，但是否准许则由人民法院裁定不一致。四是诉讼文书如何使用存在争议。部分人民法院在受理检察机关提起的行政公益诉讼案件后，以“传票”的方式通知检察机关派员出庭，并要求出庭人员出具检察长“授权委托书”。“传票”是人民法院签发的要求被传唤人按指定的时间和地点出庭参加诉讼活动的文件，具有强制性，经两次“传票”仍不到庭的当事人可以拘传。在行政公益诉讼过程中，《试点方案》《检察院试点工作实施办法》及《法院试点工作实施办法》均没有对人民法院能否使用“传票”以及要求检察人员出具“授权委托书”作出规定。五是举证责任如何承担还待细化。《检察院试点工作实施办法》规定人民检察院起诉要提交国家和社会公共利益受侵害的证明材料，同时还要证明人民检察院的起诉符合法定条件以及履行了诉前程序。《法院试点工作实施办法》进一步说明了何为“符合起诉条件”。①但以上两个文件中都没有提到行政机关在行政公益诉讼中如何承担举证责任。有学者认为，行政机关在行政公益诉讼试点中不承担举证责任。[5]笔者不赞同这种观点，认为应通过立法或出台司法解释对行政公益诉讼中检察机关和行政机关的举证责任进一步细化。

三、完善我国检察机关提起行政公益诉讼制度的对策

建议修订《人民检察院组织法》，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权限，对检察机关提起行政公益诉讼的受案范围、诉前程序、诉讼形式、诉讼地位、举证责任、裁判执行机制等作出具体规定。修订《环境保护法》《消费者权益保护法》等部门法，为检察机关在生态环境、消费者权益维护领域提起行政公益诉讼提供法律依据。[6]

（一）加强检察机关行政公益诉讼队伍建设

检察机关需要组建一支政治过硬、作风优良，既有侦查能力又有庭审能力，同时具有一定行政法理论研究功底的正规化、专业化、职业化办案队伍。一是增加检察机关民行部门办案人员的数量。可以考虑从自侦、公诉、技术、宣传等部门选拔政治性强、业务素质高的干警充实到民行部门，同时要注重办案人员之间的年龄、技能、知识的互补性和协调性。二是提高民行部门办案人员的业务能力。行政公益诉讼对检察人员在业务方面提出了较高的要求。检察人员不仅要善于调查取证、查清客观事实、正确适用法律，还要掌握行政公益诉讼受案范围所涉领域的相关专业知识。②同时，亦要善于将法律与政策有机结合，实现政治效果、法律效果、社会效果相统一。[7]为提高办案人员的业务能力，可以通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提高检察人员发现线索、调查核实、案件汇报、文书写作、出庭公诉等方面的能力。

（二）逐步扩大行政公益诉讼受案范围

一是增加行政公益诉讼案件类型。试点工作开展以来，行政公益诉讼案件主要集中在行政机关怠于履职损害国家和社会公共利益方面。试点工作结束之后，检察机关应将办案范围向行政机关违法行使职权、违法经营决策从而导致生态环境被破坏、資源被滥采、国有资产流失等领域拓展。[8]二是拓展行政公益诉讼的受案范围。最高人民法院于2017年1月公布了第八批指导性案例，其中，湖北省十堰市郧阳区林业局行政公益诉讼案中给公共利益界定了七个标准：重大性、相对性、开放性、基本性、整体性、层次性和发展性。依此标准可以看出，目前一些侵害公共利益的行政机关的行为并没有纳入到行政公益诉讼受案范围。行政机关在预算编制、预算执行、预算调整等各个阶段都可能存在违法行为，这些行政违法行为直接影响到国家收入的支出，损害了国家和社会的公共利益，因此有必要赋予检察机关提起预算行政公益诉讼的资格。如公共工程的审批、招标、发包及建设过程中的违法行政行为应纳入到行政公益诉讼范围。近年来，我国出现了公共工程的建设热潮，这些公共工程从决策、发包到后期的验收都由政府职能部门操作。在这些环节中如果存在违法行政情形，会对社会公众的生命构成威胁，并且会侵害社会公共利益，行政公益诉讼是最后保障。[9]此外，政府部门对公共设施不维护的行政不作为也应纳入到行政公益诉讼范围。公共设施是城市正常运转不可缺少的部分，不仅方便市民生活，也是展示城市魅力的重要载体。公共设施受损而政府部门不加以维护会导致国家和社会公共利益受损，所以这种情形亦应纳入到行政公益诉讼中来。

（三）进一步完善行政公益诉讼程序

一是明确检察机关在行政公益诉讼中的地位。检察机关是我国《宪法》明确规定的法律监督机关，行使检察权体现在对社会生活进行干预，特别是对有损国家和社会公益的行为进行干预。检察机关公共利益代表者的身份决定了其具有公益诉权，提起行政公益诉讼应从保护公益核心目标出发，围绕社会公众所关切的热点问题和相关领域，针对严重损害国家利益和公共利益的重大案件履行好监督职责。学界对于检察机关在行政公益诉讼中的地位存在多种观点，如“原告说”“公诉人说”“法律监督者说”等。《试点方案》将检察机关界定为“公益诉讼人”，采纳了“公诉人说”的观点。有学者认为，检察机关既为法律监督机关又是案件的当事人，其具有的双重身份容易造成角色冲突，不利于诉讼公平；检察机关一旦作为法律监督机关审视行政公益诉讼，其法律地位高于被告和人民法院，破坏了诉讼的基本架构。[10]检察机关提起行政公益诉讼并不是寻求司法救济，而是对行政机关违法行使职权或者不作为进行监督和追诉，这种特性决定了检察机关是以“公益诉讼人”的身份参与公益诉讼，更能体现检察机关的诉讼地位。[11]检察机关作为“公益诉讼人”在庭审中享有一些类似原告的诉讼权利，如提供证据和申请证据保全、申请回避、申请撤诉等，但在“公益诉讼人”的诉讼权利和程序安排上又与原告有所不同。原告首要的价值追求是争取胜诉，而检察机关是代表国家提起行政公益诉讼，其目的是维护公共利益。检察机关与案件之间没有直接的利害关系，只享有程序上的权利，不享有实体上的权利，只承担程序意义上的诉讼结果。因此，作为“公益诉讼人”的检察机关应享有比原告更多的诉讼权利。在程序安排上，“公益诉讼人”与原告也不同。在行政诉讼案件中，对于一审未生效的判决，原告可以依法上诉。但在行政公益诉讼中，出庭的检察人员发现庭审活动违法的，在休庭或庭审结束后，可以人民检察院的名义向人民法院提出检察建议；对未生效的一审判决、裁定认为有错误的，检察机关可向上一级人民法院提出抗诉。

二是适当延长行政公益诉讼起诉期限。检察机关履行诉前程序，发出检察建议后，行政机关虽在一个月内进行了书面答复，但没有履行职责，检察机关可以立即向人民法院起诉。《检察院试点工作实施办法》第56条规定，检察机关提起行政公益诉讼本办法没有规定的，适用《行政诉讼法》及相关司法解释。检察机关提起行政公益诉讼是否适用《行政诉讼法》第46条的规定，《试点方案》和《检察院试点工作实施办法》均没有规定。《行政诉讼法》第46条规定，行政诉讼的原告要在知道或应当知道行政行为之日起6个月内向人民法院起诉，这一条款针对的是私益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼所关注的是环境、资源等领域有监管职责的行政机关不履行或怠于履行职责从而损害国家利益和公共利益，因此，《行政诉讼法》第46条并不适用行政公益诉讼，应通过立法的形式将行政公益诉讼的普通起诉期限至少规定在3年以上，最长起诉期限也应进一步延长。[12]

三是正确赋予检察机关抗诉、撤诉的权限。《法院试点工作实施办法》规定，当事人不服一审人民法院对行政公益诉讼案件的判决可依法提起上诉，人民检察院可以依法提起抗诉。人民检察院如果对一审人民法院未生效的判决不服，是否可以提起上诉？答案是否定的。在我国，抗诉是法律授予检察机关代表国家行使法律监督权，是检察机关认为人民法院作出的判决或裁定确有错误而提出人民法院对案件进行重新审理的诉讼活动。而上诉是指当事人不服一审法院还没有发生法律效力的判决或裁定，要求上级人民法院对案件进行重新审理的诉讼活动。因此，在行政公益诉讼中，检察机关如对一审人民法院作出的判决或者裁定不服，应提起抗诉。《法院试点工作实施办法》中对于检察机关的抗诉期限未作说明。对此，笔者建议，应参照《行政诉讼法》的规定，对一审未生效的判决抗诉的，检察机关应在15日內提起，对一审未生效的裁定抗诉的，检察机关应在10日内提起。同时，也应当通过出台司法解释的方式对允许检察机关进行撤诉的情形进行规定。既要赋予检察机关撤诉权，又要对其加以限制防止滥诉。

四是规范适用行政公益诉讼中的法律文书。“授权委托书”是当事人向人民法院提交用来证明当事人委托他人代表自己参与诉讼活动的法律文书，其效力来源于当事人与受托人之间的委托代理关系。有的人民法院在受理行政公益诉讼案件后，要求出庭的检察人员出具检察长的“授权委托书”，这种做法是不正确的。检察人员出庭是职务行为，不是基于委托代理关系，因此，向法庭提交的是“出庭通知书”而不是“授权委托书”。在诉讼过程中，检察机关如果认为有必要，可更换出庭的检察人员，无须经过人民法院批准。在试点过程中，人民法院受理行政公益诉讼案件后通知检察机关派员出庭时，有的使用“开庭通知书”，有的则使用“传票”。“开庭通知书”和“传票”适用不同的对象，“开庭通知书”是法院送达给人民检察院以及当事人以外的诉讼参与人，“传票”只适用当事人。检察机关在行政公益诉讼中的地位不是原告是“公益诉讼人”，因此，人民法院通知人民检察机关派员出庭不应该使用“传票”，而应使用“开庭通知书”。

五是合理分配行政公益诉讼的举证责任。检察机关提起行政公益诉讼应适用《行政诉讼法》中的“举证责任倒置”原则，由行政机关来证明其行政行为的合法性。检察机关并不是行政行为的相对方，其获得相关行政信息的机会和方式要比行政相对方薄弱，所以，要求检察机关证明行政机关行政行为违法是不合理的。行政机关对其是否履行了法定职责有更充分的认知，因此，行政机关应对其行政行为承担举证责任。按照“举证责任倒置”的要求，检察机关应对行政机关违法行使职权或不履行法定职权从而侵害国家和社会公共利益的事实和因果关系提供初步的证明，作为被告的行政机关应当证明其行政行为的合法性和正当性，否则应承担败诉风险。

【参考文献】

[1]李葳，陈坚.十八以来全面依法治国的战略新部署[J].共产党员，2017，（15）：11-16.

[2]閆晶晶，史兆琨.试点两年检察机关办理公益诉讼案件9053件[N].检察日报，2017-07-01.

[3]蔡长春.检察机关两年办理公益诉讼案9053件，挽回经济损失89亿余元[N].法制日报，2017-07-01.

[4]郑新俭.检察机关提起公益诉讼的若干问题[J].人民检察，2016，（20）：21-25.

[5]王玎.检察机关提起行政公益诉讼的举证责任[J].上海政法学院学报（法治论丛），2017，（04）：138-145.

[6]张百灵.检察机关提起环境公益诉讼的困境与完善[J].江苏大学学报（社会科科学版），2017，（04）：35-41.

[7]曾文生.检察机关提起行政公益诉讼试点工作机制构建[J].人民检察，2015，（18）：33-34.

[8]马怀德，孔祥稳.拓宽案件范围完善行政公益诉讼制度[N].检察日报，2017-04-03.

[9]黄学贤，王太高.行政公益诉讼研究[M].中国政法大学出版，2008.242.

[10]梅宏.由新《民事诉令法》第55条反思检察机关公益诉讼的法律保障[J].中国海洋大学学报（社会科学版），2013，（02）：72-78.

[11]黄旭东.“检察机关提起公益诉讼”入法后的程序问题[N].民主与法制时报，2017-07-20.

[12]张艳歌.行政公益诉讼的起诉期限问题刍议[J].中国检察官，2015，（15）：66-69.

（责任编辑：苗政军）

Abstract：The Supreme People's Procurator ate has made all sectors of the society approve the system that procuratorial organs initiate public administrative proceedings through two years' pilot project.Practices prove that initiating of public administrative proceedings by procuratorial organs helps the procuratorial power supervise the administrative power and helps to maintain national interest and social interest.At present，the system that China's procuratorial organs initiates public administrative proceedings still has such problems as insufficient case-handling personnel，too narrow scope of accepting cases，and ambiguous proceedings procedure stipulations.The procuratorial organs shall increase the case handling strength of public administrative proceedings.In addition，the nation shall expand the scope of accepting cases of public administrative proceedings by legislation and further improve the procedure of public administrative proceedings.

Key words：administrative public interest litigation；procuratorial organ；procuratorial power；administrative power