基于粮食生产功能区构建河南现代粮食产业集群的思考

赵予新

【摘要】设立粮食生产功能区为构建河南粮食现代产业集群提供了契机。基于粮食生产功能区建设粮食现代产业集群的基本思路：以推动粮食产业转型为核心，以完善粮食现代物流通道为重点，以实施一二三产业深度融合为途径，以强化定向支持政策为保障。支持政策的重点突出以下几个方面：第一，支持粮食规模化生产；第二，支持粮食绿色生产；第三，支持发展主食工业化；第四，支持粮食现代物流发展；第五，支持粮食产业公共服务平台建设。

【关键词】河南省；粮食生产功能区；粮食产业集群

2017年4月，国务院印发了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，提出力争用5年时间基本完成“两区”建设任务，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。近年来，河南省在粮食核心区、粮食生产功能区建设方面进行了积极探索并取得了显著成效。然而，如何以粮食生产功能区建设为契机，构建粮食收购、储存、加工、中转、销售一体化的现代粮食产业集群，做大做强粮食产业链，对于促進河南粮食产业的转型升级具有重要的现实意义。

1文献综述

关于建设粮食生产功能区的研究，是基于我国农业生产基础还不牢固，工业化、城镇化发展和农业生产用地矛盾不断凸显，保障粮食和重要农产品供给任务艰巨的实际而提出的。马永欢、牛文元（2009）提出，根据我国粮食供需形势和耕地资源面临的压力，从粮食安全战略角度出发，可在东北平原等粮食生产基地设立5333.3万公顷粮食生产主体功能区，以满足我国80%的粮食需求。一些学者和实际工作者从不同角度研究了粮食生产功能区应具备的条件，认为粮食生产功能区就是集中采用先进的农业生产技术和管理方法，按照建设良田、应用良种、推广良法、配套良机、推广良制的要求，建成粮食稳产高产高效模式示范区、先进适用技术推广应用区、解决季节性抛荒带动区、统一服务先行区、切实增强粮食综合生产能力。还有学者认为，粮食生产功能区是围绕保障粮食安全，以改善粮食生产条件、建设吨粮田为核心，在集中连片标准农田基础上建设的农田设施完善、耕地质量良好、生产技术先进、服务体系健全、粮食稳产高产的规模种植地区。朱湖根等（2009）从发挥资源禀赋优势、保障粮食安全、区域整体加以协调、粮食生产优质化和规模化等方面提出了粮食生产主体功能区优选和布局的原则，王岳钧等（2013）结合浙江省的实际，分析了粮食生产功能区建设中存在的思想认识不到位、资金投入不足、非粮化倾向严重、设施用地审批难、管护制度难落实等问题。陆永连等吲（2016）针对县级粮食生产功能区存在的非粮化倾向严重等问题，提出了管理和保护的对策。

一些学者关注于粮食产后环节的粮食产业园区研究，分析了河南省粮食加工产业集群的现状、发展条件及存在的问题，提出了相应的对策。探讨了一体化运行的粮食物流园区的内涵、特征和竞争优势，提出粮食物流企业、粮食加工企业、粮食销售企业应进行有效的资源整合，构建粮食产业链，提出了粮食产业园区建设中工商企业对接的可能性、现实意义、对接的方式和原则。崔俊敏以河南省黄淮四市为例，分析了粮食主产区农业产业链、产业集群未形成的主要原因，提出了培育粮食产业集群的对策。孙宏岭等（2010）则研究了我国粮食物流产业发展过程中存在的问题，提出了如何使粮食物流产业集群从“群羊”变为“群狼”的对策。

2我国及河南省粮食生产功能区建设的探索与实践

我国关于粮食生产功能区建设的实践始于浙江省。2008年7月，杭州市提出进行粮食生产功能区建设，计划建成粮食生产功能区52个，面积4376.1公顷。2010年1月，浙江省人民政府办公厅下发《关于加强粮食生产功能区建设与保护的意见》，在全省启动建设粮食生产功能区，计划经过8～10年的努力，在全省建成53.3万公顷粮食生产功能区。安徽省也于2008年提出“把淮河流域作为粮食主体功能区加以建设”，并出台了农业财政补贴、财政转移支付等支持政策。一些粮食主产区围绕粮食产业园区建设进行了积极的探索和实践。2006年，安徽省下发《关于加快建设粮食产业园区的通知》，明确了在土地出让金返还企业、安排建设用地、税收优惠等方面的优惠政策。2017年4月，国务院下发的《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》，明确了建设粮食生产功能区的总体要求、划定标准、政策支持、组织领导等重要问题。基本的建设目标是，以主体功能区规划和优势农产品布局规划为依托，以永久基本农田为基础，将“两区”细化落实到具体地块，优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整，提升农产品质量效益和市场竞争力，为推进农业现代化建设、全面建成小康社会奠定坚实基础。

河南的探索始于2012年粮食生产核心区的提出。当年国务院批复的《中原经济区规划》确定了中原地区“国家重要的粮食生产和现代农业基地”，提出要集中力量建设粮食生产核心区。近年来，河南通过体制机制创新、强化科技支撑、高标准粮田建设等多种措施，不断提升粮食核心区建设水平，为保障国家粮食安全做出了重要贡献。2014年印发的《河南省主体功能规划》，按照开发内容分为城市化地区、农产品地区和重点生态功能区。其中以提供农产品为主体功能，承担国家粮食核心区建设重要任务的农产品主产区面积占全省的52.45%，包括黄淮海平原、南阳盆地和豫西山丘区的66个国家级农产品主产县。其主要的功能定位是：国家重要的粮食生产和现代农业基地、保障国家农产品供给安全的重要区域、农村居民安居乐业的美好家园以及新农村建设的先行区。河南粮食生产功能区地势平坦，土壤肥沃，气候适宜农作物生长，是我国重要的粮食生产基地。建设粮食生产功能区是贯彻落实藏粮于地、藏粮于技战略，保护和提高粮食综合生产能力，推进农业供给侧结构性改革的重要抓手，也是保障国家粮食安全的关键举措。

综上所述，以往对于粮食生产功能区研究关注的重点是如何通过推进农业现代化改善粮食生产条件，优化农业生产布局，对优势产区实行精准化管理，提高粮食综合生产能力。没有关注如何通过粮食生产功能区建设，对整个粮食产业链进行系统整合，以提高粮食产业的现代化水平。从粮食主产区的实际情况来看，粮食生产、加工、物流和消费环节存在脱节现象。广大的粮食主产区农户分散经营、粮食加工能力过剩且实力不强、粮食物流成本居高不下、粮食产业链条短的局面并未得到改变。广大农民仍不能享受粮食产后的增值效益，长期不能改变“产粮大县、财政穷县”的局面。一个较为可行的思路是：选择部分有条件的粮食生产功能区，按照全产业链管理的要求，在整县（市）的范围从全产业视角给予较为特殊的支持政策，使之成为产前、产中、产后各环节有机贯通的现代粮食产业集群示范区，为增加农民收入，推动粮食产业转型升级创造新优势。

3基于粮食生产功能区构建现代粮食产业集群的意义

3.1为转变粮食产业发展方式提供示范

当前，河南省大多数地区仍采用传统的小农经营模式，农业用地分散的趋势更加明显。据统计，河南省农民的人均耕地面积为0.108公顷，低于全国平均水平，农业生产经营者素质下降，农业科技应用能力不强，农业经营粗放化趋势明显。主要农作物耕种收综合机械化率不高，农业生产方式和管理方式比较粗放。由于农用地分散，普遍没有实现从地皮耕翻、零地、播类、田间管理、收获、干燥等全过程的机械化。拖拉机、插秧机、植保机械、水稻收获、脱粒、干燥和运输等各类农业机械的集中组织化使用水平不高。大型喷灌机、微喷灌、滴灌等高科技灌溉机械的使用更是少见。尤其需要指出的是，广大农户与粮食加工企业之间没有建立相对稳定的利益联结机制，许多农民只是出售原粮，并未进入到粮食产业链中来。基于粮食生产功能区构建现代粮食产业群，有利于通过加强农田水利基础设施建设、开展农业科技推广、拓宽投融资渠道等综合措施，在产粮大县（市）率先实现传统农业向现代农业的转变，推动农业适度规模经营，促进贸工农一化发展。使得粮食生产功能区成为各级农业科研、推广、教育部门科技实验示范的基地，通过示范辐射作用的发挥，带动更广泛的区域实现农民丰产增收，有效提高粮食生产的社会、经济和生态效益。

3.2为转变粮食加工方式树立典型

2014年，河南省粮油加工业总产值1403.7亿元，居全国第六，小麦粉的产量居全国第一。近年来，一些地方盲目投资粮食加工项目，造成低水平重复建设和产能无序扩张。根据有关统计资料，2014年河南省小麦加工业生产能力5970.6万吨，实际面粉产量2665.4万吨，达产率仅为44.6%，低于全国平均水平。由于规模小，企业的集群效应差，竞争力弱，上下游企业关联度低，集群内部缺乏细致的专业化分工；缺少产业化程度高、产品科技含量高、具有品竞争优势的大型企业集团，粮食加工企业精深加工程度低、科技创新能力弱。以粮食加工副产物综合利用为例，2014年河南小麦加工麦胚产量仅5万吨，当年河南小麦加工企业的处理量为4 009万吨，按照麦胚占小麦籽粒的2.5%计算，利用率仅为5.0%左右，存在很大的差距。河南省食品加工产值是农业产值的0.4～0.5倍，而在发达国家，这个比值高达1.85倍，甚至更高。以小麦加工为例，突出存在着低质量、低价格、低成本的“三低”现象。在小麦产业链条上，面粉厂利润率在4%左右，企业仅挣个麦麸钱。基于粮食生产功能区建设现代粮食产业集群，有利于充分发挥区域比较优势，引导粮食加工向适宜开发的区域集聚，推动以产业链为纽带的产业集群建设，培育关联度大、带动性强的龙头企业，以一二三产业融合为抓手，借助于粮食生产功能区的平台，延伸和拓展粮食产业链和价值链，完善协作配套体系。按照新型工业化要求，在粮食产业示范区范围，创建一批特色鲜明、创新能力强、品牌形象优、配套条件好、节能环保水平高、产业规模和影响居全国前列的粮食精深加工示范基地。

3.3为转变粮食物流方式创造经验

根据《粮食行业统计资料（2015）》提供的數据，河南省各类粮食企业拥有的完好仓容中，平房仓占76.41%，而15年以上的平房仓又占平房仓的27.24%，浅圆仓仅占1.35%，立筒仓占3.70%，楼房仓占14.25%。河南的危仓老库占全国的10.62%。当前，河南省的粮食仓储设施“小、散、低”问题突出，平均每个库点仓容仅为0.6万吨；新建粮库80%为平房仓，平房仓不利于大型机械化作业，不利于粮食中转调运，适合粮食散装散卸的立筒仓、浅圆仓的比重很低，影响粮食中转调运和流通效率。在重要的物流节点，接卸中转能力严重不足，散粮运输工具发展滞后。粮食流通以包装为主，物流成本居高不下。在河南，除了散粮储存占较大比例外，多数粮库粮食接卸及进出仓作业依然采取包粮形式，汽（火）车散粮接卸设施十分缺乏。全省只有少数粮库具有浅圆仓和立筒仓等中转能力强的仓型及相应散粮接发设施。散粮汽车数量不足，省内只有为数不多的大型面粉企业拥有散粮汽车，多数库没有平房仓专用的散粮出仓机。按照全产业链管理的要求建设粮食生产功能区有利于将粮食产业链上游的农户和粮食生产服务企业、中游的粮食流通企业、下游的粮食加工企业和销售企业重组，建立全产业链骨干企业，形成一个集粮食生产、仓储、加工、批发、信息于一体的规模化、现代化的粮食物流网络，有效降低粮食流通成本，构建高效的粮食现代物流体系，从而发挥整个产业链条优势，提升粮食产业的核心竞争力，为全省乃至全国发展粮食现代物流树立典型，积累经验，确保国家粮食安全做贡献。

综上所述，基于粮食生产功能区构建现代粮食产业集群，将粮食及其产品的生产和流通所涉及的农户、粮食收储企业、粮食加工企业、粮食配送企业、粮食零售企业及其消费者连成一体的功能网络结构模式，既是提高粮食产业运行质量的现实需要，又是保障国家粮食安全的战略选择。

4基于粮食生产功能区构建河南现代粮食产业集群的基本思路

基于粮食生产功能区构建河南粮食现代粮食产业集群的基本目标是：在粮食生产具有显著优势、粮食加工具有较好基础、粮食物流具有优越条件的县（市），以加快粮食产业发展方式转变为主线，通过整合资源、创新体制、优化布局，构建涵盖粮食规模化生产、产业化加工、现代化的粮食产业集群。在临近粮食生产功能区的部分地区，实施较为特殊的农业政策、粮食加工政策、科技政策、投资政策和市场政策；基本思路是以下4点。

4.1以推进粮食产业转型升级为核心

在粮食生产环节，广泛采用最先进的农业科学技术和绿色生产方式，开发优质、高产、具有高抗病虫害能力的品种，推广科学的耕种技术。在粮食加工环节，整合粮食加工能力，以主食工业化生产为引领，积极开发主食工业化技术和主食厨房工程，形成粮食及其相关产品的精深加工链条。在粮食物流环节，按照“四散化”要求整合物流资源，完善粮食物流通道及其散粮设施，构建粮食现代物流体系。

4.2以完善粮食现代物流通道为重点

在粮食生产功能区周围，引导粮食物流产业向适宜开发的区域集聚，构建物畅其流、集约高效、智能绿色的粮食现代物流大通道体系。积极发展散粮运输，着力推进粮食物流大通道上的铁路、公路区段的扩能改造，补上交通基础设施短板。努力改善关键节点的服务功能，建设一批辐射带动力强的粮食储运枢纽。积极培育大型粮食现代物流企业，支持企业采取联合经营、租赁等方式联合交通运输企业优化粮食物流链条，构建跨区域、跨行业的粮食物流战略联盟。推动建立区域间、部门间政策的协调联动机制，强化多式联运及其同意运输方式干支运输的协同高效。相互关联的企业、供应商、服务机构有机结合，形成粮食产业与其他产业之间的“经济生态圈”，粮食生产、加工、物流、销售各个环节一体化运作。

4.3以促进一二三产业深度融合为途径

积极推进粮食生产功能区所在县（市）的农村一二三产业深度融合，鼓励发展与粮食生产相关的种养结合型、链条延伸型、粮食产业功能拓展型等多种融合模式。在县（市）域中心，大力发展农产品加工、物流等相关产业，支持粮食精深加工与休闲农业等集群化发展，提高农民参与农村产业融合的能力；积极发展信息、金融等服务行业，吸纳更多的农民移居城市。在农户自愿的基础上，实行土地使用权的有偿转让，使尽可能多的农民在拿到土地转让费后离开农村，到城市谋生。使粮食生产功能区成为不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的试验区。

4.4以强化定向支持政策为保障

在完善各类支持政策方面，进一步优化对粮食生产功能区的利益补偿机制，提高粮食生产功能区所属县（市）的人均财力保障能力，积极推进各类资金的整合和统筹使用。在一些产粮大县（市），对改善粮食生产、加工、物流条件实施差别化、定向化的支持政策。在粮食生产环节，加大对农田水利设施建设的支持力度，建立健全生态友好型农业发展的政策措施；在粮食加工环节，加大对粮食加工龙头企业的扶持力度；在粮食物流环节，增加对粮食现代物流设施投资，推进粮食流通“四散化”发展。

5基于粮食生产功能区构建河南现代粮食产业集群的支持政策

基于粮食生产功能区构建现代粮食产业集群是一项系统工程，要实现粮食生产、加工和物流企业在较大范围的区域集聚，必须整合有关资源加以支持，并出台相应的优惠政策，创造良好的产业集聚环境。

5.1支持粮食规模化生产的政策

以大量农民离开土地为基础，使土地大规模地向少数有发展潜力的农户集中，实现粮食的规模化生产，做到土地集中连片。根据产粮大县（市）的自然和经济社会条件，采取灵活多样的模式发展粮食规模经营。（1）农业投资优先向粮食生产功能区的产粮大县（市）倾斜。在农业投资项目和基础设施建设方面，整合发改委、农业、水利、财政等多部门资金，优先安排改善生产条件的项目资金。通过农业综合开发和水利设施等项目的建设投入，提高耕地质量，改善水利灌溉條件。采取贷款贴息等方式支持新型农业经营主体发展粮食适度规模经营。（2）探索实行土地物权化，使土地成为农民的资产。在保持现有土地基本制度不变的前提下，鼓励农民将土地使用权自愿有偿转让。在有条件的地方依照法定程序进行估价，将其土地转化为农民的资产，农民可用这笔资产开辟非农产业。（3）积极探索家庭农场和种粮大户的融资渠道。可引导农民成立资金互助合作社，或由政府出资控股成立村镇银行，合理引导社会闲散资金入股，推行切实可行的适应家庭农场和种粮大户需要的信贷方式。（4）建立农村土地流转的保障机制。在引导农民将耕地向种粮大户流转的同时，探索解决流转出土地农民的养老保险、进城就业、就医和子女就学的实际问题。在粮食产业示范县（市），政府在每年的财政预算中，安排一定数量的资金设立土地流转基金，重点用于鼓励农民参与土地流转，培育家庭农场和种粮大户。（5）支持发展劳动服务中介组织，为失去土地的流出户农民提供求职登记、择业指导、职业介绍、推荐安置等一系列服务。

5.2支持粮食绿色生产的政策

在粮食生产功能区，要把对粮食生产的支持与环境保护改善相挂钩。率先在粮食生产功能区建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，支持新品种新技术引进、绿色农业技术培训、绿色产品营销服务，鼓励种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体进行地力建设等长期投资。将“沃土工程”、标准粮田建设、测土配方施肥、土壤有机质提升等补贴制度化、长期化，通过绿色补贴引导农民采用绿色的粮食生产方式。全面推进化肥、农药零增长行动，加快有机肥替代和新型肥料应用。支持发展生态循环农业，推广节水灌溉技术，推进秸秆、农膜等农业废弃物资源化利用。创造条件建立多元化绿色农业投入机制，逐步建立政府引导、企业主导、农民参与、金融机构和其他投资为补充的多元化绿色农业投入体系。推行“公司+专业合作社+农户”“公司+基地+农户”“公司+担保机构+农户”等信贷模式，为绿色农业产业化主体提供资金支持。逐步完善保险制度等，提升农业生产的投资收益，激励和引导民营资本投资特色农业、绿色农业、观光农业等产业。拓宽绿色农业企业融资渠道，积极扶持市场前景好、商业信誉好、科技含量高、创新能力强的绿色农业企业上市。以粮食生产功能区建设为抓手，按照从“土地到餐桌”全程质量控制的要求，强化对产地环境、生产过程、投入品使用、质量检测的全程监管。农业、技术监测、环保、工商等有关部门要加强协作、全程监控，建立完备的基地建设、环境监测、产品质检、市场监督等管理体系。

5.3支持发展主食工业化生产的政策

在与粮食生产功能区毗邻的适宜地区，积极发展主食工业化生产，推进粮食加工产业升级和企业战略重组。（1）在产业政策上，科学制定粮食加工业区域布局规划，加大对主食工业化技术和主食厨房工程项目的资金支持力度，培育具有较强核心竞争力的粮食加工企业，淘汰一部分效益低的落后产能。（2）中央和省级政府从财政支农资金和农业综合开发资金中拿出一部分，在粮食产业示范区设立粮食加工业发展专项基金，增加对基地建设、科研开发、技术服务、质量标准、冷藏保鲜、卫生检疫、信息网络等加工业基础设施的投入。（3）设立粮食加工高技术产业风险基金。政府可提供一部分垫底资金，实行税收优惠政策，鼓励银行发展风险投资业务，为粮食加工技术创新创造有利的环境。支持企业建立国家、省级技术研发中心。（4）完善食品安全保障政策。围绕净化产地环境、保障食品原料质量、严格市场准入、规范生产经营行为等关键环节，制定科学的法规和制度，建立政府负总责、粮食企业负首责的安全责任体系，完善省、地区和企业三级粮食检验检测系统。

5.4支持粮食现代物流发展的政策

结合河南省骨干粮库的实际情况，切实加强粮食储运体系建设。（1）完善粮食物流设施建设政策和规划。政府出台向粮食生产功能区粮食物流发展倾斜的政策，对粮食物流的发展方向、物流方式、投资方向、设施布局以及粮食物流设施公共信息平台进行整体规划。（2）对重要的粮食物流设施进行投资。积极争取中央专项资金对现代粮食生产功能区内公益性的粮食物流项目给予扶持。在粮食生产功能区所在的主要交通枢纽和粮食集散地，完善重要的粮食物流节点，积极发展粮食散装运输，加强粮库物流信息网络建设，创造条件发展粮食电子商务，提高粮食快速反应和中转能力。（3）拓宽粮食现代物流发展的融资渠道。对一般的粮食物流项目，充分发挥市场的主导作用，建立“谁投资、谁经营、谁受益”的市场运作机制，鼓励社会资本多渠道投资建设粮食物流设施，对于符合国家规定的项目，可在资金、土地、信贷、税收等方面享受优惠政策。

5.5支持粮食产业公共服务平台建设政策

积极推进粮食物流与信息化的融合，建设一个区域性的粮食全产业链综合服务平台，提供统一的职能管理和综合服务，推动区域性粮食物流公共信息平台建设。首先，建立依托中心城市、面向广大企业和农户的技术开发支撑体系，建设和完善区域性的科技成果转化服务机构和推广交易网络，发挥粮食科技成果转化“孵化器”的作用。其次，完善粮食产业社会化服务体系。培育为家庭农场、种粮大户、龙头企业提供产前、产中和产后服务的专业机构。最后，构建粮食产业公共信息服务平台。采用电子商务、地理信息系统等信息技术和网络技术，实现粮食生产、购销、储存、加工、物流等各环节的互联互通和资源共享，促进粮食物流和电子商务融合发展，提高粮食物流运营水平和组织化程度。