我国行政权力制约机制的规范框架之审视

杨勇

【摘 要】权力制约监督是当前我国全面深化政治体制改革面临的重点和难点问题之一，系统梳理我国现行行政权力制约机制的规范框架对于研究政府权力制约和监督具有重要意义。文章以权力制约监督主体为依据，将其划分为内部制约机制和外部制约机制。内部制约机制主要包括上级政府对下级政府、平级政府之间、下级政府对上级政府权力的纵向制约和行政监察、审计监督的横向制约；外部制约机制包括执政党、权力机关、司法机关、舆论媒体、社会团体对政府行政权力的制约。通过系统归纳，以期为后续研究提供参考。

【关键词】行政权力；制约与监督；规范框架

【中图分类号】D630 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2018）04-0033-02

我国从古代开始，就已经对权力制约问题进行研究和实践，并提出了一些权力制约的主张。在西方，亚里士多德最早提出了对权力进行制衡的思想。孟德斯鸠在洛克所提的“三权分立制衡”基础上将其进行了深入研究并加以改善，美国成功地借鉴了此理论来解决自己实际的政治问题。我国关于行政权力的监督与制约是以分散国家权力并进行监督的方式执行，理论依据即“议行合一”。现阶段，以权力制约监督主體为依据，我国行政权力制约机制主要划分为内部制约机制和外部制约机制。外部制约机制是由不属于地方政府的其他主体来对地方政府进行权利制约。内部制约机制则是指地方政府机关内部建立起来的、对自身权力进行制约的体制。

1 内部制约机制

行政权力内部制约机制在政府内根据各个部门的不同职能，赋予其不同的制约与监督能力，部门与部门之间相互作用，以达到一种健康、平衡的制约状态。这样一来，可以将权力分散，避免过于集中于某小部分人或者部门之中，各个分散的主体之间各自行使自己的权利，负担自己应有的责任，保证政府工作的健康运行，保证政府权力不能异化。

1.1 纵向制约

纵向制约也称为一般性制约，是根据政府层级架构和隶属关系设置，包括以下3种模式。

1.1.1 上级政府对下级政府权力的制约

我国政府主要是上级制约下级，国务院直接制约地方各级政府，上级机构有权力对下级部门授予相应的权力，并有义务与责任对下级政府的权力进行监督与制约，当下级政府工作出现问题时，上级政府必须及时对其进行更正，上级政府可以通过听取下级政府做出的工作报告了解他们的工作情况，并且时刻对他们的工作进行检查，及时发现下级政府工作中存在的不足，并对其给予意见与回复。

1.1.2 各级政府互相之间的权力制约

这一内在约束关系主要内涵为地方人民政府所管辖的各机关分工不同，各司其职，但是各自在行使职权时一定程度上能够实现对其他平级机构的监督。

1.1.3 下级政府对上级政府权力的制约

这种机制本质上来看是从下而上的，具体含义为处于下级的部门和职员能够对处于上级地位的部门或职员进行监督。如果下级机关工作人员在执行上级政府决议的时候发现上级政府的决策有误或者上级政府工作人员有不当行为时，可以使用其手中的权力对上级部门或者职员给予相应的提醒或者提出合理建议。无论是组织还是个人，都鼓励向上级部门建言献策。就实际情况而言，通常是下级机关部门和其职员通过给上级机关部门和其职员采取一定形式的民主评议与测评来实现制约目的。

1.2 横向制约

横向制约的具体形式，通常是设立专职机构实现制约。在我国，对各级政府及所属部门实行的专职制约主要包括行政监察和审计监督2个方面。

（1）行政监察。这种制约手段是有针对性地在政府部门内设立相应的有专门职责的监察岗位，以达到监察、督促、威慑相应行政部门和其职员的目的。行政监察的目的是为了保证国家政令的顺利执行和政府权力的正常运行，它是政府系统内部不可缺少的执行自我纠错的专门机构。根据《中华人民共和国行政监察法》，监察部门主要有四大权力：？譹？訛检查权。监察部门根据需要，有权对行政机构进行独立的检查、调查，任何组织和个人不能进行干扰和破坏。？譺？訛调查权。经监察部门核查后，可以对涉嫌违反行政法规的单位及其工作人员进行调查。？譻？訛建议权。在对监察对象实施相应并且必要的调查以及询问之后，监察部门可以对调查过程中所发现的相关问题给予书面建议。？譼？訛处理权。对于调查结果中出现的比较严重的问题，尤其是违反国家或地方所颁布实施的法律法规的监察对象，可以进行处分处理。

（2）审计监督。这种监察手段是国家审计部门所具有的职权，以国家颁发的法律为基础，对于一些公管机构或机关组织在财政方面，主要涉及财政收入和支出及各种账目方面进行审查，从而能够很大限度地实现对其财政的收支收益的合法合力监督。这种机制的制约对象主要是政府的财政，它是制约政府机关部门权利的重要因素，其根本目标是要保证行政机关资金合法、合理地使用。

2 外部制约机制

行政权力的外部制约机制是指利用政府以外的主体对地方政府行政权力进行限制和制约。这些主体一般为国家权力机关、国家审判机关、国家检察机关、政党、舆论及其公民和社会组织。外部制约的具体内涵为在政府以外还有许多权力主体，它们可以对政府的所作所为实施监察和督促，从而能够实现对于政府机关部门权力扩张的制约，并且实现对部门中权力异化分子的惩戒，最终促使政府权力得到约束。外部制约主要是事后制约，或者是惩罚制约，这种行为使得政府权力不敢异化。

2.1 执政党对政府行政权力的制约

执政党的制约，在我国实际上就是指中国共产党的制约，它在监察制约中处于绝对主体地位，从而能够对政府职权从各个方面和各个维度实现约束，具体涉及政治方面的约束、思想方面的约束及组织方面的约束。中国共产党对政府权力的制约是通过党外监督和党内监督来实现的。党外监督是党通过国家权力机关将党的意志上升为国家法律和政策，要求各级政府贯彻落实，并且监督政府及其工作人员在工作中严格按照党的路线、纲领、政策办事，从而促进党对政府的外部制约。党内监督也就是党的各级各类纪委实施其专门职权的监察。中国地方政府机构的工作人员中绝大部分都是中共党员，因此纪委能够在对党组织及党员的严格要求和监察督促中实现对政府机关部门的约束。

2.2 权力机关对政府行政权力的制约

国家权力机关是指各级人民代表大会，它们也在很大程度上实现对政府机关部门权力的制约，这一约束手段具体是指各级人民代表大会及其常委会作为广大人民群众最根本、最基础意愿的代表群体，可以在参照相关法律规范的基础上，实施检查、督促及调查处分。从根本上来讲，人民代表大会所行使的权力约束就是法律规范的约束。人民代表大会是国家的权力机关拥有对各级各类政府机关部门采取检查制约的权力。这种权力是宪法赋予的，权力的授予决定权力的制约。人民代表大会通过行使决定权、法制权、人事权和质询权4种权力对政府权力进行制约。

2.3 司法机关对政府行政权力的制约

司法制约实际上就是司法部门所施行的一种强制性制约，它采用一定的司法手段，经由一定的司法程序，从而实现对政府机关部门及其工作人员的约束。目前相对我国而言，主要分为2种司法部门的约束，一种是人民检察院，另一种是人民法院。人民检察院采用对于涉及政府机关工作人员的职务犯罪进行侦查、提起公诉的方式进行制约。人民法院对于政府机关部门的约束采用行使审判权，这一权力主要关系到国家各级别机关部门及其工作人员的3种诉讼形式，第一种为刑事诉讼形式，第二种是民事诉讼形式，第三种也是最有效的手段是行政诉讼手段，这3种手段可以实现对政府机关部门权力的有效制约。

2.4 舆论媒体对政府行政权力的制约

舆论媒体对政府权力的制约是人民群众管理国家、管理整个社会的一种重要形式，是各大媒体通过采访报道、跟踪调查、针对各种情况进行评论等各种手段，通过电视、书刊、报纸及网络等方式来对民众的意愿和建议进行反映，从而实现对于党和国家及各级各类领导人员和行政人员的检查督促、评议是非功过，以及对政府工作人员不当行为的指控。舆论监督从本质上看是由下到上的监督，它的特点主要具有广泛性、实时性、公开性与灵活性等。随着社会的发展，舆论监督已逐渐发展为一种意义鲜明并且行之有效的监督手段，尤其是网络舆论监督由于其开放的特性受到了广大网民的青睐，南京周久耕所涉及的令人难以置信的天价烟事件、广州许霆盗取ATM钱财事件、云南的躲猫猫事件，这些无一不显示出现代网络和社会舆论媒体在监察中所发挥的重要作用。

2.5 社会团体对政府行政权力的制约

我国公民行使对国家权力制约的最常见、最有效的形式是团体。现实生活中，人民群众会以不同的准则形成各种正式或非正式的小团体，并且以不同的形式和方法监督政府机构组织。目前，主要涉及的团体有人民政协、各种层次各种机构的工会、各种层次的共青团及各个单位或者机构的妇联、各种协会及各种各样的基层群众组织等。这些对政府社会团体通过自身特定类型的渠道或者组织形式来对政府实施监督制约权力。这些团体大多数都是采取群众集会的方式共同讨论或者以各种信件或者访问来充分表达团体的看法和意见，从而提出批评建议等。其中，必须特别提及的是人民政协，它是由各民主党派、各种形式的团体及各界群众代表共同组成，能够在国家大事方面表达自己的意见、参与各类具有决策性重要事宜的政治协商。

参 考 文 献

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[责任编辑：邓进利]