印度东向行动政策的特点及其对东南亚地区秩序的影响

谢静

摘要：印度的“东向政策”（Look East Policy）自20世纪90年代初启动以来，始终强调与东盟的经贸关系及其他合作，致力扩大自身的经济与战略利益。“东向政策”是印度在1991年提出的。第一阶段是以东盟为中心，主要集中在贸易和投资领域。第二阶段的特征则在于“建立自由贸易区，并在该地区各国与印度间建立制度化的经济联系。当前，印度总理莫迪把印度的东向政策提升为东向行动政策（Act East policy），在体系层面，加强与美国在印一太地区战略互动，与周边国家开展互联互通建设，重视公共外交，运用软实力扩大影响力；结合印度海洋战略，加深与东南亚各国的双边关系，具有强烈的海洋意识，追求大国地位。东南亚作为当前印度东向行动政策的中心区域，在大国梦的推动下，印度将在东南亚地区扮演更加积极的角色，对东南亚地区秩序以及中国“一带一路”倡议在东南亚地区的推进产生影响。

关键词：东向行动政策；一带一路；东南亚；海洋安全

[中图分类号]D835.1 [文献标识码]A [文章编号]1003-2479（2018）02-0070-07

一、印度“东向政策”发展回顾

印度的“东向政策”（Look East Policy）自20世纪90年代初启动以来，强调与南亚地区以及亚太地区的经贸关系及其他合作，致力于扩大自身的经济与战略利益。

（一）印度“东向政策”的第一阶段

“东向政策”是印度在1991年提出的。

第一阶段（1994～2002年）以东盟为中心，主要集中在贸易和投资领域。1991年年底，印度成为东盟的部分對话伙伴，主要对话领域包括贸易、投资和旅游。之后，印度前总理瓦杰帕伊曾先后访问印度尼西亚（1992年）、泰国（1993年）、越南（1994年）、新加坡（1994年）和马来西亚（1995年）。1995年12月，在泰国曼谷举行的东盟第五次首脑会议上，印度由东盟的部分对话伙伴提升到全面对话伙伴，成为东盟地区论坛（ARF）的成员。瓦杰帕伊在东盟一印度峰会上宣布，允许指定东盟国家的航空公司在不受双边协议限制的条件下每日往返加尔各答、钦奈、新德里和孟买等印度大城市，指定的东盟航班可自由开展往返18处印度境内的旅游目的地的业务，航班数不受限制。印度与东盟有关商品进出口的自由贸易协议谈判将于2004年启动，服务业谈判预计在2005年举行，从而确保整体框架能在2007年正式运作。印度承诺，2005年之前将高关税降至与东亚国家一致的水准。在这一阶段的最后几年里，印度与东盟国家也开展了军事交往，同新加坡、马来西亚、越南等签订了多项防务协定。

（二）印度“东向政策”的第二阶段

第二阶段，印度与东盟，进而与主要东亚国家实现了自由贸易协议（FTA）安排，推进印度与该地区之间建立机制性联系；2003年，印度与东盟在巴厘签署了3份重要文件：1.东盟与印度之间开展全面经济合作的框架协议：该协议着眼于双方在广泛范围内发展关系，其中的核心内容是承诺签署自由贸易协议；2.印度加入《东南亚友好合作条约》，表明东盟承认印度是促进东南亚地区和平、稳定的积极因素；3.东盟一印度关于合作打击国际恐怖主义联合宣言。

合作领域的拓展标志着印度“东向政策”从经贸合作扩大到安全领域，特别是共同致力于保护航道畅通、确保能源供应线安全、协同打击国际恐怖主义等。通过与东盟签署联合打击国际恐怖主义及其他跨国犯罪的联合宣言，印度强调要与东盟携手打击恐怖主义，共同开辟一条全球反恐的新战线。2004年，在第三次东盟一印度峰会上，双方签署了《和平、进步与共同繁荣伙伴关系协定》；2009年，双方签署了货物自由贸易协定（AIFTA）；2011年，印度与东盟的贸易额为570亿美元。

除经贸合作外，打击恐怖主义也是一个重要的合作方向。印度与印度尼西亚、马来西亚、菲律宾等国都属于恐怖主义活动的重灾区，发生在印度尼西亚雅加达、菲律宾马尼拉和印度孟买的恐怖爆炸案带有显著的相似性质，印度和东盟国家都希望从对方获取支持，共同的需求促使印度和东盟日益重视这一领域的合作，尝试联合起来遏制恐怖主义泛滥。在印度政府的积极倡议下，印度与东盟在2003年签署了5个反恐联合宣言，这标志着“东向政策”的新阶段从经贸合作扩大到安全领域，宣言特别提及共同致力保护海道畅通、确保能源供应线安全和协同打击国际恐怖主义等内容，“印度与东盟国家在打击恐怖主义问题上加强合作”这一主题在斯里兰卡科伦坡举行的第四届印度一东盟峰会（2005年12月）上得以确认和细化。

印度“东向政策”的第一阶段注重经济问题，第二阶段则涉及更加广泛的领域，包括在安全方面的合作，诸如采取联合行动维护航道畅通、在反恐行动中集中调配资源等。

（三）印度总理莫迪将“东向政策”升级为东向行动政策（Look East Policy to Act East Policy）

2014年11月，在缅甸举行的第12届东盟一印度峰会上，印度总理莫迪明确表示要把印度的“东向政策”提升为东向行动政策。随着印度进入经济贸易工业发展的全新时期，印度将优先发展这一区域，印度与东盟的关系也将进入一个全新的时代。

印度将与亚太主要国家建立伙伴关系，特别关注日本、澳大利亚、东盟等国家和地区。在印度一东盟会议上，印度外交部部长斯瓦拉杰表明印度将更加关注“互联互通”（connectivity）。在访问新加坡的时候，斯瓦拉杰讲道，“东向政策”已经不足够，我们需要的是东向行动。莫迪的政策是希望通过一系列的基础设施项目来加快亚洲一体化。印度成立东盟一印度专项合作资金，并计划在柬埔寨、老挝、越南、缅甸等国成立IT中心。

莫迪东向行动政策表明，印度的“东向政策”范围已经扩大，印度不仅会保持以往的“东向政策”，继续维护“东向政策”前两个阶段与东南亚国家的关系，同时也会加强与日本、澳大利亚等海上大国的贸易投资与海上安全合作，把东向行动政策的范围从东南亚扩大到太平洋。在这种升级的“东向政策”中，印度不仅需要振兴其国内经济，同时也需要扮演更重要的大国角色，让东向行动政策成为印度亚太战略的一部分。

二、印度东向行动政策的特点

印度“东向政策”的前两个阶段是在冷战之后国际形势发生变化之后发展的，印度从经济方面考虑，开始“向东看”。印度外交部前部长辛哈2003年在哈佛大学的演讲中说道，过去印度与亚洲各国包括东南亚各国的接触是基于历史与文化的共同联系，而今天，贸易和投资也同样重要，这就是印度“东向政策”的目的。印度前总理辛格在提到印度“东向政策”时说道，“东向政策”不仅是口号和外交导向，而且有明确的经济和商业内容。

美国重返亚太以及印度在亚洲崛起背景之下，莫迪提升了印度“东向政策”，不仅如前两期“东向政策”一样以经济合作为基础、重视与各国的经济合作，同时整合亚太，追求印度亚太大国地位，具有全新的特点：

（一）印度重视公共外交，运用其深厚的历史文化资源扩展软实力，积极推进公共外交尝试，运用软实力来提升国家形象，影响该地区民众，为其外交政策服务

印度与东南亚各国有着深厚的文化及宗教联系，这些联系可以作为印度与东南亚关系中的天然渠道。宗教和文化作为印度与亚洲各国接触的重要模式，有助于印度在东向行动政策中加强与东南亚的互联互通。例如，印度两大史诗《罗摩衍那》和《摩诃婆罗多》在东南亚有较大的影响，传播到泰国、柬埔寨、缅甸、印度尼西亚等国家，结合当地传统，丰富了当地文学；在东南亚地区，至今还保存着一些印度教的神庙，其中包括柬埔寨的吴哥窟与老挝的瓦普神庙等。

佛教产生于印度，向亚洲各地传播，南传佛教的传播路线是由斯里兰卡传入缅甸、柬埔寨、泰国和老挝等国家。佛教传播了印度文化，在印度国际交往中扮演了重要角色。這些文化联系成为其东向行动政策中推行公共外交的资源，以唤起亚洲对印度的记忆，扩大其影响力，有助于提升印度的国际形象，帮助其实现外交目标。印度外交政策分析家C Raja Mohan认为，软实力可以作为印度手上的多张大牌，以实现其外交目标。佛教是印度软实力的体现之一，莫迪活跃的“佛教外交”也是为了在与这些国家接触中更好地实现其外交目标。

佛教在印度与周边国家的外交中有着自身的优势，主要表现在：印度是佛教诞生的国家，并且佛教传播到东南亚及欧亚各国，印度与东南亚各国拥有许多共同的历史宗教遗产。印度国内拥有诸多佛教圣地，佛教可以作为印度与亚洲各国关系中的“整合剂”。运用“佛教外交”可以影响佛教国家民众，赢得周边国家的人心，巩固与亚洲佛教国家的关系。莫迪在不同地方和不同层面运用“佛教外交”，希望印度与其他亚洲国家之间建立起文化联系，充当亚洲各国的文化联系者，即使这些国家互为地缘竞争者，佛教文化也能发挥很大的作用。

印度寻求与东方进行全新的接触与深层次的联系，认为比贸易和GDP增长更深层次的联系就是佛教。莫迪任命印度著名的宗教学者Lokesh Chandra为印度文化关系委员会（ICCR）主席，该委员会是印度外交部的一个独立机构。Chandra认为应该挖掘更多印度佛教的潜力，以作为印度文化外交的有力支撑。

对佛教遗产的重视也可促进印度国内以及跨境旅游，推动经济发展。为了推动对印度佛教遗迹的保护和研究，印度文化关系委员会举办了一些活动，邀请来自中国、韩国、蒙古等国的学者和代表参与。例如，该委员会邀请中国少林寺方丈访问印度、参加佛教学术会议，并向中国僧侣访问印度寺庙提供旅行签证。另外，印度还在新德里举办中国佛教绘画展，邀请日本首相安倍晋三出席佛教活动。印度政府还举办了一些宗教研讨会，讨论佛教、印度教与耆那教共有的理念。2017年9月，印度总理莫迪访问缅甸，将印度对缅甸文化的影响力放在重要位置，印度与缅甸的宗教事务和文化部签署一项为期4年的文化合作协议，旨在维护佛塔的外部结构和内部壁画的翻新。为凸显双边关系的“历史悠久”和两国文化联系的密切，莫迪还专程前往距缅甸首都内比都150千米的蒲甘古城参观。为促进两国往来，莫迪宣布对缅甸公民赴印度实施签证免费政策。

2015年3月，印度总理莫迪访问韩国。韩国在过去20年里向印度投资大约30亿美元。印度从2014年开始也为韩国游客提供落地签证。莫迪在访问韩国的时候，同样重视文化外交与民间外交的作用。佛教自然是其中的重要内容。在韩国，莫迪提到了慧超，一位从韩国去印度学习的僧人，他的足迹遍布当时的印度五大王国

印度总理莫迪在2014年访问日本，京都是其访问的第一站。佛教在京都是日印两国文化的交汇点。莫迪访问了东寺，这个寺庙是日印佛教交流的象征。他参观了寺庙内的佛教塑像和五层宝塔。莫迪参观了1397年修建的金阁寺。日本首相安倍晋三说：佛教唤起了日印两国深刻的历史联系的记忆。莫迪在演讲中表示，京都是一座现代化城市，又很好地融入了丰富的文化遗迹，这就是我来到这里的原因。印度也需要建设同样的城市。通过佛教外交，让印度更容易与日本靠近。

为加强与亚洲其他国家的人文交流，莫迪在印度那烂陀国际大学宣布的“瑜伽日”计划以及佛教文化旅游圈倡议也为东向行动政策注入了活力。

（二）与印度海洋政策对接，重视海洋安全，追求海事外交，加强与相关国家防务合作，将重点范围扩大到整个亚太地区，为印度的大国地位服务

当前印度的东向行动政策不仅重视以往“东向政策”中的区域，继续发展与东盟的关系，还积极深化与亚太国家的关系。在这一方面，日本为印度提供了重要的机会，双方合作意愿强烈。

日印领导人互访频繁。2014年9月，印度总理莫迪访问日本，双方在联合声明中强调两国将在建造高铁及其他交通运输系统、清除恒河及其他印度河流污染、在印度建立“精巧城市”以及食品加工与农村发展等方面加强合作。联合声明中也谈到日本将增加对印度的投资（5年内达到336亿美元），日本对印度提供500亿日元（约合4.8亿美元）的援助。2015年12日，日本首相安倍晋三访问印度，日本决定向印度提供120亿美元以援助印度从孟买到艾哈迈达巴德的高铁建设，并签署包括加强国防设备和技术转移的协议。2013～2014年，印日贸易额为160亿美元，未来两国经济合作还拥有巨大潜力。

印度积极扩展与日本的防务合作。印度总理莫迪在访问日本时谈到，在防卫合作方面，印度与日本朝着全新的合作方向迈进，包括技术与设备合作、维护地区稳定与海洋安全等。双方同意升级2+2安全对话，定期举行海军演习，包括印度尼西亚与日本、美国三方军演。

印度开始加强与澳大利亚的全方位关系。澳大利亚总理阿伯特是莫迪就职以来首访印度的外国元首，在访问中，双方达成了从经济合作到核能合作的多项协议。2015年开始，双方启动海军演习。莫迪也是时隔28年首访澳大利亚的印度总理。莫迪在澳大利亚国会的演讲中回顾了两国关系的发展，强调澳大利亚并不是印度外交的边缘地带。双方签订了多项关于贸易、文化、旅游、打击走私等合作协议。

印度积极发展与东南亚国家的双边关系以及与东南亚的互联互通建设。印度认为，发展与越南的关系有特殊的战略意义，为此加强了与越南的防务合作。由于越南与中国在南海问题上的争端，越南也变成印度在平衡中国的战略中一个天然的合作伙伴。印度与越南双边高层互动频繁，印度公司加大了对越南石油、天然气、矿业和IT产业的投资。2014年，印度与越南签署了共同开发南海石油合作协定。2016年1月，印度官方宣布将在越南南部修建卫星图像跟踪中心。缅甸与中印两国接壤，拥有丰富的自然资源，是南亚和东南亚地区的“桥梁”，对印度发展其东北部地区非常重要，在印度东向行动政策中扮演了“支点”角色。近年来，印度与缅甸双边高层互访增多，印度为缅甸提供运输飞机、直升机和其他国防装备，关注缅甸武装力量的训练和能力建设。此外，自2006年以来，缅甸海军一直定期参加印度的海军演习。2016年，缅甸新政府成立，国务资政、外交部部长昂山素季，总统廷觉（Htin Kyaw）访问印度，与印度总理莫迪在新德里举行会谈，双方决定进一步确保安全合作，共同打击恐怖主义，落实互联互通计划，并提升在医药、可再生能源和金融业方面的合作。印度加强了与泰国的防务合作，2015年，印度空军总参谋长与海军参谋长分别对泰国进行访问，双方一致同意加强在孟加拉湾的合作以应对海上移民问题，加强两国在水文学、信息交流等领域的海上合作，增加协调巡逻的范围。东盟和印度政府首脑在2012年东盟一印度纪念峰会上支持加强东南亚互联互通，支持东盟互联互通总体规划（MPAC）和东盟信息通信技术总体规划的实施，推动东盟与印度之间日益增长的贸易和投资联系，呼吁早日完成印度一泰国一缅甸三边公路以及扩展到老挝和柬埔寨的新公路项目，以及发展印度一湄公河经济走廊

（MIEC），德里一仰光（Delhi-Bodh Gaya-Yangon）以及孟买一胡志明市（Mumbai-to Ho Chi Minh City）的航班也即将开通。2013年，东盟互联互通委员会（ACCC）与印度开始全面对话，印度是继中国、日本之后第三个每年与该委员会对话的国家。未来，与东南亚各国的全方位互联互通将是印度东向行动政策的重要特点。

（三）加强与美国在“印太”地区的战略互动

美国因素是促使印度制定东向行动政策的重要外部因素，影响印度东向行动政策的发展。印度将东向行动政策与美国的“亚太再平衡”战略挂钩是东向行动政策的显著特点。

美国“重返亚太”战略的深入推进是印度东向行动政策实施的背景。考虑到美国在地区安全中的重要角色，印度东向行动政策的内容还包括“向东连西”，重视加强与该区域外大国的合作是当前印度东向行动政策的又一新动向。

虽然印度与美国在阿富汗问题和气候合作等方面存在一定的分歧，但是在亚太地区，印度与美国有很多共同利益，特别是在安全防务领域。美国和印度都十分关注中国的发展，美国将印度视为其亚太战略的合作伙伴，在其亚太多边安全关系中，印度扮演了重要的平衡角色。

莫迪就任印度总理后，印美关系升温，双方互访频繁。在2014年访美过程中，莫迪谈到，美国是印度东向行动政策的重要一环。美国也希望印度加强其全球角色。美国前国务卿希拉里在评价印度“东向政策”时，谈到印度不仅应该向东看，同时也应该在该区域内有所作为。紧密的印美关系可能会让印度在亚太地区扮演更加活跃的角色

印美双方围绕印度洋一太平洋地区有着深入的战略互动。在2015年美国总统奥巴马访问印度时，印美双方共同发表了《关于亚太和印度洋地区联合战略意愿声明》。该愿景声明提出：印美两国将深化区域一体化，共同提升东南亚地区基础设施的互联互通以及经济发展；并确保海洋安全、航行和飛行自由，特别是在南中国海区域。

在奥巴马访问印度后的联合声明中也提到，印美双方在海上安全，包括自由航行、贸易自由以及根据国际法解决争端方面存在着共同利益。2016年6月，印度总理莫迪访问美国，在美国国会的演讲中说道：“印度对印度洋地区的安全是负有责任的，从亚洲到非洲，从印度洋到太平洋，印度与美国加强合作将会给这些区域带来和平繁荣与稳定。”2016年8月，美印防长签署《后勤交流备忘录协定》，美印两军可使用对方的海陆空军基地进行补给、维修和休整等后勤作业。

印度的东向行动政策仍然具有以下制约因素：首先，印度与巴基斯坦因克什米尔争端互为宿敌，印度指责巴基斯坦对印度境内实施越界恐怖主义，印度外交的重心也会放在遏制巴基斯坦及加强与南亚邻国的关系以维护南亚地区的稳定。第二，在印度，68%的石油进口以及每年300亿美元的外汇收入都来自于波斯湾与中东国家，随着美国从阿富汗的撤军，印度也会关注其在该地区的利益，从而影响印度东向行动政策的注意力。第三，印度东向行动政策的实施也受到印度国内经济发展的制约，印度经济仍然处于复苏的缓慢阶段，这会影响到其亚洲伙伴对其实力的信赖，其海军力量在印度洋之外的太平洋出现也是初始阶段，需要依赖于该地区伙伴的合作。

三、印度东向行动政策对东南亚地区秩序的影响

东南亚是印度东向行动政策的中心区域，印度逐渐深化对东南亚地区事务的全面参与程度，恢复以往所忽视的与周边国家的互联互通。印度东向行动政策的措施包括：印泰经济走廊、印缅泰高速公路工程（起于印度曼尼普尔邦止于泰国湄梭）、新德里一河内铁路、卡拉坦多模式交通运输工程（印度负责建造实兑港以及缅甸境内公路升级）等，这些政策都在加大与东南亚的互联互通（India-ASEAN Connectivity），提高印度与东南亚的贸易投资水平，同时提升应对中国“一带一路”倡议的能力。印度因其特殊的地理位置，是“一带一路”倡议沿线的重要国家。但是，印度对印巴主权争端的担忧以及出于对当前中印印度洋竞争的考虑，对参与“一带一路”倡议态度冷淡。“一带一路”建设经过中国至东南亚、南亚、印度洋，包括中国一中南半岛经济走廊、孟中印缅经济走廊，印度和东南亚处于“一带一路”的优先方向和重点区域，随着“一带一路”建设的逐步推进，其势必同印度在东南亚有利益交互，为双方带来了合作机遇，也增加了潜在冲突的风险。因此，印度通过东向行动政策的东南亚外交来直接影响“一带一路”建设的推进。随着“一带一路”建设的推进，中国加大与南亚各国的互联互通建设，印度对此保持警惕，也开始迅速扩展对中国周边的影响力。

印度对东南亚地区的经济影响力与中国相比尚缺乏竞争力，但印度与东南亚的互联互通如果取得实质性进展，也将为中国与印度在东南亚地区的合作提供一定的机遇。印度东北部实施开放，其对象将包括孟加拉国、缅甸和中国西南以及东盟，中国商品也可以通过东南亚进入印度市场，同时也减轻印度目前对中国实力不断增强的担忧，有助于孟中印缅经济走廊的推进。

印度在东向行动政策中积极发挥地理临近、历史联系、文化影响等天然优势，将文化、宗教以及印度裔移民作为印度对东南亚地区外交中的公共外交资源，以获取当地人心，加大在东南亚地区的影响力。

东南亚是印度东向行动政策的重点区域。从东向政策到东向行动政策，经济利益是推动力，而海洋战略影响日益明显，东向行动政策在东南亚地区不断体现出的明显的海洋意义，也将对东南亚秩序产生影响。

东向行动政策将是印度实现其大国梦在东南亚地区的一个“试金石”。印度国家安全的重点在于控制南亚次大陆，但其完成“有声有色”大国梦的进一步要求在于跨出南亚，创造东部有一个对印度友好而合作的东南亚，通过东向政策的经济发展阶段，印度寻求与东南亚地区的能源经贸合作，发展湄公河一印度经济走廊，开发尚未发展的东南亚港口作为海洋通道。海洋的连通性对贸易增长非常重要，当前，印度除了与泰国、马来西亚和新加坡的港口之间有直接联系，与其他的东南亚港口并无直接联系。

印度认为印度洋是“印度之洋”，随着印度洋战略重要性的加强，中印两国在东北印度洋地区出现有限竞争局面。中国在南海与部分东盟国家存在主权争端，部分亚洲域外大国加大对该地区的关注力度。印度战略家拉贾·莫汉认为，莫迪对塑造亚洲地缘政治海洋动态有敏锐的认识，拓展了东向政策的范围，明确表达了印度对南海争端的关切。

印度习惯于用地缘政治的思维看待当前中国在印度洋地区的影响，并且认为中国正在运用“珍珠链”战略包围印度，使印度失去在印度洋地区的优势。印度希望扩张其在东南亚的战略影响并进入太平洋，维护航道安全，加强经济一体化，以平衡中国不断增长的战略影响。印度不断加强与东南亚国家的防务关系。2000年，印度开始涉足南海；2001年，印度在印度洋经马六甲海峡至太平洋战略航道上的安達曼一尼可巴建立三军联合司令部；2002年，印度海军事先通知印度尼西亚、马来西亚和新加坡3个马六甲海峡沿岸国家，护送参与持久自由军事行动的美国战舰穿过马六甲海峡；2004年，印度海军加入美国、日本、澳大利亚海军支援东南亚海啸救灾行动；2005年，印度航空母舰登陆马来西亚巴生港、新加坡港和印度尼西亚雅加达港；2009年，印度海军再次进入太平洋，与美国和日本进行三边军事演习。

在东向行动政策的推动下，东北印度洋地区的秩序也在变化。2015年，印度驻泰国曼谷大使馆发布消息表示：作为东向行动政策的一部分并且为了落实东向行动政策在该区域的执行，印度海军东部舰队对东南亚和南印度洋进行45天的访问，在印度尼西亚、澳大利亚和新加坡的港口停靠，并参加与新加坡皇家海军的双边演习。另外，印度军舰还对泰国和柬埔寨进行访问，双方海军进行了多方位的交流，包括正式电话会议、打击跨国犯罪、船舶停靠演习和紧急医疗演习等。印度之前表示不会与任何一国联盟以威胁中国在南海地区的利益，但是，2017年，印度海军与新加坡海军在南海举行了为期7天的双边军事演习。

经过如上分析，随着当前亚太地区权力结构出现变化，印度在东向行动政策中加强了与美国的合作，应对中国的发展，平衡中国在该地区的影响力。