构建军民融合的中国特色社会主义军事审计制度的路径探讨

吴健茹　高宝军　董亮

[摘要]新形势下，构建军民融合的中国特色社会主义军事审计制度，应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从审计人才军地共育、审计项目军地联查、技术方法军地共享、审计质量同业复核等方面下功夫。同时，还应当树立军民融合的发展理念、构建军民融合的激励机制、健全军民融合的法治保障。

[关键词]军队审计 国家审计 军民融合 军事审计制度 习近平新时代中国特色社会主义思想

2013年3月11日，习近平在十二届全国一次会议解放军代表团全体会议上指出：“要统筹经济建设和国防建设，努力实现富国和强军的统一。进一步做好军民融合式发展这篇大文章，坚持需求牵引、国家主导，努力形成基础设施和重要领域军民深度融合的发展格局。”2015年3月，习近平在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时强调，“要加快推进国防和军队建设，把军委各项决策部署落到实处，深入实施军民融合发展战略，努力开创强军兴军新局面”，将军民融合上升到国家战略的高度。军队审计是军队权力监督体系的重要组成部分，具有国家审计的属性，贯彻军民融合发展战略，是军队审计事业创新发展的必然选择。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中更是明确指出，要“完善和发展中国特色社会主义军事制度”“形成军民融合深度发展格局”。为什么要构建以及如何构建军民融合的中国特色社会主义军事审计制度，是新形势下每一名军队审计人员应当理清的基本问题。

一、构建军民融合的中国特色社会主义军事审计制度的必要性

（一）贯彻军民融合国家战略的题中之意

党中央和中央军委将军民融合提升为国家战略，并将中国特色军民融合发展道路与实现中华民族伟大复兴紧密联系在一起，是对长期以来统筹国防建设和经济建设历史经验的总结和凝练，是对西方国家军民融合发展成功经验的借鉴和把握，具有战略上的高瞻远瞩。习近平同志指出，“今后一个时期的军民融合发展，总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次”。党中央和中央军委提出的军民融合战略是包含基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系等在内的一项多领域的系统工程，与国防和军队建设的各个方面都息息相关。军队审计是军事经济活动的“监督哨”，是军队八大监督体系的重要组成部分。推进军队审计军民融合发展，是贯彻军民融合国家战略的题中之意，是军民融合发展战略在军队审计领域的具体体现。

（二）实现军队审计创新发展的现实需要

随着军委审计署的调整组建、新版《军队审计条例》的发布施行和“统管统派、区域设置”军队审计体制的建立运行，军队审计的独立性和权威性都将大大增强，这体现了中央军委对军队审计的信任和厚望，对军队审计机构和审计人员而言，不仅是干事创业的历史机遇，更是崇高的政治责任和历史使命。军队审计要努力提升监督效果、不负中央军委的殷切期望，必然要不断创新发展，做好“破”和“立”这两篇文章，不断构建與新环境新情况新形势相适应的制度机制。军队审计需求在不断增加，而军队审计人员编制尤其是现役人员编制却十分有限，分配给军队审计机构的财力资源也受预算约束，这就决定了军队审计要走军民融合的发展道路。通过统筹规划军地审计资源，充分利用社会审计力量，建立军民融合的军队审计队伍，吸收国家审计和社会审计的先进技术和经验做法，在当前编制员额和预算规模下尽可能地扩大审计成果、提升监督效益，为依法治军、从严治军和维护军事经济安全、规范军队财经秩序服务。

（三）完成军队审计全覆盖的客观要求

随着社会经济的快速发展，经济活动在形式和内容上愈加复杂，经济领域的违规违法行为趋向隐蔽化、智能化，审计监督的难度不断增加。特别是对于大项装备研发、大型军事设施建设等军事意义重、投资规模大、任务周期长的重大项目，其经济活动中往往包含海量的合同文本、业务数据和财务记录，对审计人员的能力素质和知识储备要求非常高。此外，随着国防建设和经济建设的不断融合，军事经济活动不再局限于军队内部，大量的物资、工程和服务需要面向社会采购，军队单位与地方经济实体建立合同关系，大量资金最终流向地方企业或个体。在过去的军队审计体制下，面对这些新情况新问题，审计人员倍感掣肘，无法对军事经济活动的全领域和全过程进行有效监督。随着“统管统派、区域设置”军队审计新体制的建立，军队审计要做到对军队单位经济活动和各级领导干部履行经济责任情况的全覆盖，必然要走军民融合的发展道路，一方面吸收社会审计资源和审计力量来进一步建强军队审计队伍，另一方面打通军事经济活动的全部环节，实现对经济活动全领域和全过程的有效监督。

二、构建军民融合的中国特色社会主义军事审计制度的具体路径

构建军民融合的中国特色社会主义军事审计制度，应当始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将军队审计制度的建设发展融入国家审计管理体制改革的大局之中。具体而言，需要从创新人才培养理念、创新审计监督模式、创新合作交流机制和创新质量控制机制等方面下功夫。

（一）创新人才培养理念，实现审计人才军地共育

人是审计工作中最核心的要素，高素质的人才队伍是取得良好审计监督效果的保证。随着军队调整改革的不断深入，军队院校人才培养不断向战斗力生成靠拢，着眼新时期军事斗争准备需要选拔和人才培育，这就势必导致审计、财务、政工等军地通用专业人才需要更多地依靠地方进行培养。为此，军队审计机构应当创新审计人才培养理念，充分利用国民教育体系的教育资源，构建军民融合的军队审计人才培养模式，从而实现审计人才的军地共育。一方面，要充分发挥国民教育体系在审计学历教育中的主体作用。随着军事人才培养体系中军民融合的不断深化，军委审计署应当积极与军委训练管理部门合作，研究制定从地方院校毕业生中直接选拔招录军队审计人员的具体政策和办法，以需求为导向充分选拔满足军队审计机构任职需求的优秀人才。同时，军委审计署还应积极与国家教育主管部门沟通，争取将军队审计人才培养需求融入国家审计人才培养体系当中，从培养目标、课程设置等方面引导地方高等院校培育军地通用型的高素质审计人才。另一方面，要充分发挥军队院校在军队审计任职教育中的主体作用。军队审计机构应当依托军队院校做好军队审计人员的任职教育，使新选拔招录的军队审计人员能够迅速补齐军事基础理论、军队财务和会计理论、军队审计理论等知识短板，快速适应军队审计岗位。军队审计机构还应统筹做好军队审计人员的继续教育工作，通过院校轮训、会议交流、网络学习等形式不断强化军队审计人员的能力素质，确保审计人员能够紧跟环境发展变化不掉队。

（二）创新审计监督模式，开展审计项目军地联查

在军民融合的发展趋势下，大量的军费支出最终拨付到地方科研院所和企事业单位，或者通过采购物资、工程及服务最终流向企业和个体。在以往的审计工作中，由于受到国家和军队审计法律法规所赋予的审计职权限制，很多问题线索因管辖范围限制而无法查深查透，制约了军队审计监督效果。为此，新修订的《军队审计条例》明确规定，“对重大基础设施建设、武器装备科研生产、军队人才培养、军队保障、国防动员等方面军民融合发展项目，以及其他涉及军地双方的经济活动，可以会同国家审计机关开展联合审计”。军队审计机构应当创新审计监督模式，以具体审计项目为抓手，会同国家审计机关开展联合审计，扫清过去审计体制下的监督空白和死角。一是做好计划安排。开展军地联合审计，首先应当在制定年度审计计划时做好统筹安排，由军队审计机构根据审计任务情况充分估计需要国家审计机关提供的审计人员和时间安排，并根据审计项目具体情况明确到具体专业，如信息技术审计人员、工程审计人员等。军队审计机构将军地联合审计需求汇总后上报至军委审计署，由军委审计署会同国家审计署商定具体的军地联合审计计划安排后，由国家审计署下达审计安排至具体审计部门或地方审计机关。二是明确职责分工。开展军地联合审计，要根据具体情况明确军地审计机构和国家审计机关的任务分工，确保做好权责清晰。对于主要经济活动归属军队管辖、国家审计机关起辅助延伸作用的审计项目，要以军队审计机构为主体，由军队审计人员担任审计组长，并由军队审计人员对国家审计人员的审计工作进行复核审理，最终由军队审计机构出具审计报告，同时军队审计机构也要承担主要责任。对于军民融合程度较高、经济活动归属国家有关部门和军队共同管辖的审计项目，则由军队审计机构和国家审计机关共同分担，由军队审计人员或国家审计人员担任审计组长，双方相互进行复核审理、共同出具审计报告，相关审计人员根据具体审计任务分工承担审计责任。三是抓好成果运用。在联合审计中，军地双方应当及时互通信息、移送问题线索并积极配合对方开展调查查证。对于审计中揭示出的普遍性、倾向性和制度性问题，军地双方应当群策群力，共同研究解决方案，努力从源头上堵塞制度漏洞。对于对方审计工作中出现的问题，自身也应当引起重视并防微杜渐。

（三）创新合作交流机制，做到技术方法军地共享

搞好军队审计机构和国家审计机关的合作交流，做到互通有无，使工作经验、技术方法能够在军地之间共享，从而促进彼此审计工作质量效果的共同提升。为此，军队审计机构应当创新合作交流机制，通过岗位代职、会议交流、信息抄送等多种途径加强与国家审计机关之间的合作交流。一是加强岗位代职。军委审计署可以会同国家审计署研究制定审计人员跨军地岗位代职办法，选择一定数量的不涉密审计岗位和审计项目供代职交流使用，同时选调政治纪律好、保密意识高、业务能力强的审计人员进行代职交流，通过亲身参与，学习借鉴对方先进的审计技术方法和管理经验，同时将己方成熟的经验和成功做法带到岗位实践中去，从而实现军地之间互相取长补短。二是加强研讨交流。军委审计署和国家审计署可以适时举办审计理论研讨会、审计技术方法交流会、优秀审计项目剖析会等会议，加强军地审计机构之间在技术方法、管理理念上的融合。近年来，互联网+、大数据、云计算、BIM等信息技术方法在国家审计机关得到广泛运用，对于提升审计工作效率效果发挥了重要作用，军队审计机构应当有针对性地进行借鉴吸收，从而补齐自身审计技术方法上的短板。三是加强信息抄送。军地审計机构之间还应当建立起审计信息抄送机制，加强军队审计机构之间的日常信息沟通，促进前沿理论、管理理念、工作经验、技术方法、审计成果等的传递交流，从而促进军地审计机构审计工作质量的共同提高。

（四）创新质量控制机制，进行审计质量同业复核

审计质量是审计工作的生命线，同时也是审计管理的永恒话题，加强审计质量控制，是降低审计风险、提高审计工作质量效益的有效途径。当前，军地审计机构已经建立起包括层级监督制度、责任追究制度、复核审理制度、现场督导制度、审计救济制度等在内的审计质量控制机制，但这些质量控制机制要么是审计机构内部的控制，要么是外部的被动控制，审计质量控制的主动性不强。为此，军地审计机构可以借鉴西方国家最高审计机关普遍采用的同业复核制度，在军地审计机构之间对审计质量进行相互监督检查，并视不同情况邀请社会审计机构参与。军地审计机构应当共同研究制定审计质量同业复核的具体实施办法，并随机抽取部分不涉密的审计项目开展质量复核，认真核查审计过程中的质量控制情况，并根据需要与审计人员或被审计单位进行沟通，根据复核情况认真撰写审计质量同业复核报告。军队审计机构还应建立同业复核报告公开机制，在对同业复核报告中的涉密信息进行脱密处理后，向军队内部乃至社会公众公布同业复核报告，从而在做好保密工作的前提下最大限度地提升军队审计工作的公信力，促使社会公众了解军队审计工作。

三、构建军民融合的中国特色社会主义军事审计制度的保障措施

（一）树立军民融合的发展理念

理念是行动的先导，只有牢固树立军民融合的军队审计发展理念，才能有效引导审计实践工作走上军民融合的发展道路。军队各级审计机构应当加强宣传教育，通过党委中心组学习、党课教育、专题授课等形式在审计机构全体人员特别是党员领导干部中宣传党中央和中央军委的军民融合战略方针，破除制约军队审计军民融合发展的思想壁垒，营造敢于探索、干事创业的良好氛围，充分调动审计人员的主观能动性，使其积极为军队审计军民融合发展献言献策。军队审计机构应当积极向国家审计机关宣传军民融合发展理念，使其认识到军队审计军民融合发展不仅是贯彻党中央方针政策的体现，也是一件互利共赢的好事，从而主动争取国家审计机关的配合，促进军队审计的军民融合发展。

（二）构建军民融合的激励机制

有效的激励机制是促进军队审计军民融合发展的催化剂。军队审计机构应当将军民融合纳入审计机构绩效管理当中，将具体的军队审计军民融合评价指标纳入审计机构绩效评价指标体系当中，并将审计机构绩效评价与审计机构的表彰奖励以及审计人员的提拔使用结合起来，促使“讲求绩效”成为军队审计机构开展审计工作的出发点和落脚点，实现以绩效促融合。除了正向激励机制，军队审计机构还应当引入负向激励机制，对军民融合发展迟缓的军队审计机构或业务部门进行批评和问责，对落实中央政策方针不力的审计机构、党员领导干部进行诫勉谈话及党纪处分，从而保证党中央和中央军委的政令、军令畅通。

（三）健全军民融合的法治保障

作为一项法制性很强的专业监督工作，审计工作必须严格做到有法可依、于法有据。做好军队审计军民融合，需要国家审计机关和军队审计机构共同努力才能实现，虽然新修订的《军队审计条例》已经对联合审计作出了前瞻性规划，但作为军队内部法规对国家审计机关并无约束力。要做好军队审计军民融合，军委审计署应当积极与国家审计署、国务院法制办以及立法机关沟通，努力将军民融合写入《审计法》《审计法实施条例》等国家层面的法律法规当中，适时制定有关军队审计军民融合发展的意见，为推进军队审计军民融合发展提供具体遵循。同时还应研究制定对军地审计机构共同适用的军地联合审计规定，对军地联合审计的审计人员、审计程序、审计方法、权责分配等方面作出明确具体的规定，从而为开展军地联合审计提供坚实的法律保障。

（作者单位：陆军勤务学院 军委审计署驻西部

战区第二审计局 军委审计署兰州审计中心，邮政编码：430035，电子邮箱：285358333@qq.com）