深度贫困地区脱贫攻坚需破解五大难题

王利伟　郭嘉

深度贫困地区是全面建成小康社会的明显短板区域，是影响我国实现第一个百年奋斗目标的关键区域。党的十九大报告明确提出决胜全面建成小康社会的战略目标，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。深度贫困地区的脱贫攻坚工作关系到全面建成小康社会的全局，贫困群体在多方保障背景下实现脱贫目标并不太难，但脱贫并不等于小康，脱贫距离建成小康社会仍然具有较大差距。深度贫困地区实施脱贫攻坚工程、迈向小康社会目标，还存在诸多深层次的难点，呈现出五大难题。

一、深度贫困地区脱贫攻坚的五大难题

（一）如何破解脱贫攻坚短期目标和经济社会健康发展长期目标之间的现实冲突难题

党中央高度重视深度贫困地区的脱贫攻坚工作，深度贫困地区纷纷将脱贫攻坚作为头号政治任务加快推进，引导优质资源、大量资金和本地人才优先向脱贫攻坚领域配置。大量来自中央和省市的转移支付资金及信贷资金用于贫困村的道路管网基础设施、农田水利生产设施、教育医疗保障设施等建设，导致用于县域经济发展的资金严重短缺，工业园区建设资金、产业引导性资金和生产性服务设施供给等不足。此外，深度贫困地区的基层干部普遍反映脱贫攻坚成为日常工作的核心，发改、工信、招商等核心经济部门也承担了繁重的一对一结对帮扶任务，大量时间用来应对来自各级层面的扶贫考核任务，根本无暇顾及本部门的常规工作，导致在推动经济发展的时间和精力大大降低。总体来看，脱贫攻坚短期目标和长期经济发展目标之间存在现实冲突。

深度贫困地区脱贫攻坚成效明显，贫困户脱贫速度较快。但从更深层次看，脱贫攻坚的关键是保障贫困户收入持续增长。调研发现，超过七成的贫困户受访者反映“收入增长渠道缺乏”是脱贫攻坚领域的短板。深度贫困地区贫困户受教育水平普遍较低、劳动素质不高，为数不少的群体甚至不具备普通话的沟通能力，导致外出务工能力不强。深度贫困地区彻底完成脱贫攻坚任务仍然需要依赖于本地经济社会的健康持续发展，靠本地经济社会发展带动脱贫攻坚是必然选择。因此，如何破解脱贫攻坚短期目标和经济社会健康发展长远目标之间的现实冲突难题，构建推动贫困户收入稳定增长的长效机制，是关系到深度贫困地区实现脱贫奔小康目标实现的重要问题。

（二）如何破解贫困户实现脱贫目标后潜在返贫概率高的难题

深度贫困地区的脱贫攻坚工程从来都不是单一的经济行为，而是一个涉及到经济、社会、文化、制度、生态等多维的复杂系统。以贫困户短期物质保障提升和短期收入增长为考核标准的脱贫工作，虽然能够短期内快速推动贫困户实现脱贫目标，但需要认清的是这种脱贫方式大多是在严重依赖政府倾斜性资金投入和“保姆式”政策呵护下完成的。现代贫困治理体系尚未建立，贫困户的自我发展能力也没有出现质的提升，因而造成了贫困户脱贫后潜在返贫概率高的难题。

贫困户脱贫后返贫概率高主要表现：一是“一刀切”的贫困户识别方法，将发展层次并无根本差别的村民划分为贫困户和非贫困户两类群体，被认定的非贫困户难以享受建档立卡贫苦户在教育、医疗、生态移民和融资贷款方面的优惠政策，因而成为贫困群体的潜在构成部分，在遭受疾病、子女就学和自然災害等问题时，会很快成为“新贫困”群体。二是脱贫出列的贫困户在失去多项政策优惠的扶持后，由于自我发展能力仍然不高，存在极高的返贫风险。总体来看，在乡村现代贫困治理体系缺失的背景下，脱贫攻坚工作暴露的问题越来越复杂化，既有经济因素的原因，也有社会、文化和制度因素的原因。如何构建包含经济、社会、文化、制度等在内的现代乡村贫困治理体系，是推动脱贫攻坚工作的关键，也是推动深度贫困地区脱贫奔小康的难点。

（三）如何破解深度贫困地区贫困恶性循环的难题

深度贫困地区大多位于生态敏感的山区，生态承载能力低下，本地就业岗位少、收入低，导致出现整体吸引能力不高，本地优质人才呈现持续流出、外部优秀人才不愿进来的尴尬难题，政府和企业高级管理人才严重匮乏，乡村教师和医生也严重短缺。据不完全统计，35岁以下优秀青年人才的比例呈持续下降趋势。特别是近年来基层干部队伍脱贫攻坚任务重、压力大，但收入增长缓慢，造成公务员队伍人才流失问题突出。此外，深度贫困地区也存在农田水利设施的硬短板制约，部分山区应对洪涝、干旱等自然灾害能力低下，种养殖条件的约束性因素较多。

从根本上看，深度贫困地区的软硬短板制约，是贫困地区恶性循环的集中体现，虽然脱贫攻坚工程对打破贫困地区的恶性循环起到了较强的外部干预作用，很大程度上改善了贫困地区的落后面貌。但总体来看，在重硬件、轻软件的脱贫攻坚工作思路指引下，贫困地区自我发展能力不强、内生动力不足的问题没有根本改变，成为制约其脱贫奔小康的难点。

（四）如何破解中央与地方在脱贫攻坚工作中的协同难题

深度贫困地区自我发展能力不强，脱贫攻坚工作对中央转移支付资金具有很强的依赖度，同时也接受中央和省市层面的监督考核，调研发现，央地关系协同难成为制约提升脱贫攻坚实效的重要问题。一是中央对各类转移支付资金在使用用途、地方配套规模和监督考核等方面具有严格的规定要求，各类专项资金条块分割的问题突出，地方政府缺乏对各类专项资金的整合使用权利，造成了“专项资金用不完、其它用途资金不够用”的困境，导致了扶贫转移支付资金整体使用效率不高的问题。二是中央及省市各级脱贫攻坚考核内容多、任务重，考核手段落后，脱贫攻坚的贫困户识别、脱贫考核、脱贫验收等数据库平台尚未建立，造成来自各级层面的脱贫考核和填表任务繁重，每个层级考核指标体系不同，每个贫困户完成考核任务需要填报巨大的文字材料，考核高峰期部分地区甚至医生、教师都抽调到应对脱贫考核任务中。综合来看，在脱贫攻坚工作中，中央和地方目标一致，但行动不协同问题突出，如何构建上下协同的央地关系是提高脱贫攻坚成效的重要问题。

（五）如何破解深度贫困地区战略资源的争夺难题

深度贫困地区大多处于连片山区，生态承载能力低、种养殖条件差、交通可进入性不强，存在明显的“一方水土养育不了一方人”的问题。实施易地扶贫搬迁行动，引导人口就近就地转移，是推动深度贫困地区脱贫奔小康的重要方向。但深度贫困地区面积广、贫困人口多，向承载能力更高的就近平原地区转移，将面临与平原地区人口在耕种土地、居住空间和公共设施等战略资源的争夺难题，面临巨大的资金缺口压力。在现行脱贫攻坚政策制度安排下，只有贫困户才能享受易地扶贫搬迁的优惠政策，非贫困户不能享受易地扶贫搬迁的优惠政策。因此，在深度贫困地区易地扶贫搬迁过程中，如何协调好贫苦户与非贫困户的关系和如何协调好易地迁出地和易地迁入地之间的战略资源争夺问题，是妥善推进脱贫攻坚工程的重要问题。

二、对策建议

（一）坚持近远结合，构建推动贫困群体收入稳定增长的长效机制

近期采取易地搬迁、兜底保障、生态补偿、就业扶持等行政转移支付为主、市场化手段为辅的工作机制，快速提升贫困群体的收入水平。远期重点突破制约贫困群体家庭经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入增长的因素，加快推动健全贫困地区集体经营组织机制、贫困群体资产收益机制、贫困群体金融扶持机制、贫困群体社会保障机制等，构建市场化手段为主、行政手段为辅的贫困群体收入增长的长效机制。

（二）坚持标本兼治，加快建立现代化乡村贫困治理体系

加快构建思想先行、多元共治、完备有效的现代化乡村贫困治理机制。首先，推动群众思想扶贫。树立符合现代国家贫困治理的价值理念，不断提高发家致富的本领和能力，将脱贫由外在推动转变为内生发展。其次，构建“五位一体”的贫困治理体系。从经济、政治、文化、社会、生态五个方面，谋划建立健全贫困治理制度体系，构建产业扶贫、基层党建扶贫、文化精神扶贫、社会保障扶贫和生态扶贫的系统机制。再次，构建多元共治的治理体系。党委政府通过农村金融改革、集体产权制度改革等改革措施，以市场带动产业发展，助力扶贫开发。积极动员各类社会组织和社会企业开展社会帮扶、公益募捐、公益宣传、贫困地区人才培训、定向提供就业岗位等扶贫活动。开发设计参与式扶贫项目，逐步让贫困户成为贫困治理的核心主体，最终形成党委政府、市场、社会和贫困户多元共治的贫困治理体系。

（三）坚持软硬并补，提高深度贫困地区的自我发展能力

以提高贫困地区的自我发展能力为着眼点，坚持软硬并补，以补短板为抓手促进贫困地区自我发展能力的全面提升。首先，着力补齐贫困地区在水利交通设施和教育医疗设施方面的硬短板。加快完善居民饮用水设施、农田水利设施、重大区位性交通设施等建设，重点提升优质教育医疗设施的配置能力，全面提升贫困地区发展的基础条件。其次，着力补齐贫困地区发展的软短板。积极实施医疗扶贫，对6月—6岁孩子进行营养干预，全力阻断贫困的代际传递。实施教育扶贫，率先全面普及小学到高中的12年义务教育。再次，全面提高贫困地区公务员、乡村教师、医生的收入待遇水平，提高贫困地区对人才的吸引力。

（四）坚持上下协同，提高脱贫攻坚工作的央地协作效率

首先，建议中央加大对深度贫困地区的一般性转移支付力度，逐步扩大地方政府对专项资金的整合使用权力，引导地方政府从程序上和制度上推动由资金使用去向监管转向资金使用效率监管，提高扶贫资金使用效率。其次，将现代大数据运用于脱贫攻坚，建立全国脱贫攻坚智能数据库，利用大数据精准识别贫困户和动态识别脱贫户，减少人工识别和人工考核程序。再次，加大中央对深度贫困地区的倾斜式产业布局，结合深度贫困地区的资源禀赋和产业基础优势，优先布局带动能力强、增收效应明显的产业，提高贫困地区的产业基础支撑。

（五）坚持内外联动，创新贫困地区生态移民搬迁新模式

首先，依靠扶貧政策易地搬迁一批，推动建档立卡贫困户尽快实施生态移民搬迁，集中统一安置在县城周边的集中安置区。其次，发挥基层组织的能动性，坚持政府引导、市场主导的方式，妥善安排生产和生活空间布局，积极引导深度贫困地区的村庄有序迁移至就近平原地区。再次，积极挖掘深度贫困地区生态旅游资源优势，积极引入社会资本力量，将生态旅游开发与易地脱贫搬迁紧密结合起来，创新贫困地区生态移民搬迁新模式。

（王利伟，中国宏观经济研究院，博士。郭嘉，广西壮族自治区田阳县县委组织部，博士）