论设立宪法和法律委员会的法理基础

李晓瑜

摘要推进合宪性审查必须落实在制度上。文章依托对合宪性审查制度的内涵、立法例及现实窘境的梳理，详细阐明设立全国人大宪法和法律委员会的必要性与可行性。

关键词合宪性 审查 宪法 法律委员会 宪法监督

一个国家治理体系和治理能力的现代化与否，是该国制度执行能力的集中体现。作为治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征和重要依托，是治国理政的基本方式。全面推进依法治国，首要的是坚持依宪治国。作为国家治理体系的最高表现形式和制度载体，宪法在中国特色社会主义法治体系中居于“总章程”地位，构建中国特色社会主义合宪性审查机制，完善全国人大专门委员会设置，加强宪法实施和监督，全面推进合宪性审查工作的专业化、常态化，维护宪法权威，既是法治所需，又是民心所向。

一、合宪性审查的含义与国内外立法例

合宪性审查，亦称违宪审查，是指享有违宪审查权的国家机关依据宪法和法律的规定，通过法定程序以特定的方式，对有违宪之虞的法律法规、规范性文件以及国家机关的履职行为进行审查、裁决的宪政制度。合宪性审查作为宪法监督手段之一，也被形象地称之为宪法的“牙齿”。

自1804年美国联邦最高法院在马伯里诉麦迪逊案中首次确立违宪审查制以来，实施宪政的世界多国纷纷结合本国政治文化、法律传统、宪政理念等建立了符合本国国情的宪法监督制度。综合来看有三种模式：一是以美国、日本为代表的司法机关审查模式，主要以普通法院为宪法监督机关；一种是以德国、法国为代表的专门机关审查模式，主要以宪法法院或宪法委员会为宪法监督机关；还有一种就是以中国、英国为代表。的立法机关审查模式，主要以最高权力机关为宪法监督机关。

我国早在1982年制定现行宪法时就曾考虑过设立专门的宪法委员会，以具体负责宪法实施、宪法解释等职责，但基于多方面的因素该方案最终被搁置，而仅在《宪法》第62条、第67条概括地规定由全国人大及其常委会监督宪法的实施。由于《宪法》条文的概括性和学理上宪法监督主体的广泛性，导致—段时间以来作为监督核心手段的“合宪性审查”被宪法监督一词直接湮没。实践中由于全国人大及其常委会自身组织制度和工作特性，我国的合宪性审查也一度处于实质上的“休眠”状态。

依据《全国人大组织法》、《全国人大常委会组织规则》、《监督法》和《立法法》的规定，我国的法律草案在表决之前需要经过全国人大或全国人大常委会的“三审”，统一审议工作具体交由全国人大法律委员会负责，法律委员会有权提出独立的修改建议。换言之，法律委员会在制定、修改法律过程中并不能取代全国人大常委会行使合宪性审查权，但在形式上合宪性审查经由法律委员会来完成。。此外，《立法法》第88条、第89条还落实了行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的备案机制及全国人大常委会对上述法规的备案审查权，2005年修订的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》、《司法解释备案审查工作程序》也一定程度上完善了法工委法规备案审查室的合法性审查程序，但对于比法规位阶更高的法律违宪如何进行审查监督，对于国家领导人和公职人员行为违宪如何进行审查监督等却仍然立法空白。

二、设立专门合宪性审查机关的必要性

宪法的生命在于实施。合宪性审查是加强宪法实施和宪法监督的核心，也是国家治理现代化的—项关键制度，被盛誉为“立宪法治国大厦的拱顶石”。深读党的十九大报告原文不难发现，关于“推进合宪性审查工作”的表述，立足于“深化依法治国实践”，落脚于“维护宪法权威”。遣词“推进”而非“建立”、“工作”而非“制度”，意在强调中国的合宪性审查并非空白而是待加强、并非要全新重构而应在现有制度资源基础上进一步优化。

在我国，全国人大及其常委会的合宪性审查权事实上一直是由法工委、各专门委员会及其他辅助机构协同实施的，具体为法律委员会在统一审议法律草案时进行事前合宪性控制，法工委对法律以下的其他法规、司法解释等规范性文件进行被动合宪性审查与合法性审查。纵览能公开查询到的三十余年来的《全国人民代表大会常务委员会公报》和2012年以来十二屆全国人大常委会法工委的备案审查工作情况报告，五年来法工委共主动审查研究了60件行政法规，128年司法解释，同时还精选十个最具代表性的案例向社会公布，备案审查工作大幅进展，常态化的、可覆盖审查主要环节的备案审查规则体系基本完备，宪法实施推进明显。

但是，由于法律委员会和法工委法规备案审查室（相当于司局级）在职级规格上的弱势、动力机制上的缺失、备案审查程序的不公开，以及长久以来形成的国家机关之间“不唱对台戏”的非对扰性共识，法律委员会的事前合宪性控制和法工委的备案审查基本上局限于以宪法文本为依据的字面审查，全国人大及其常委会对自己制定的法律的合宪性审查亦缺乏操作性。截至目前，全国人大常委会尚未主动公开撤销过任何违宪的行政法规、地方性法规，《立法法》第99条第1款所规定的有权提出合宪性审查请求的各国家机关主体亦不曾行使过该权利，而第2款所规定的公民、企事业组织、社会团体等其他主体虽以平均每年800余件的数量向全国人大常委会提出审查建议，但也未曾见到关于全国人大常委会是否公开受理、审查或答复的公开报道，工作透明度差强人意。

质言之，当下我国的法律草案审议制度和规范性文件备案审查制度体系未能完全覆盖全部的违宪情形，合宪性审查被倒置在合法性审查中，且常常被有意忽视；其运行机制和程序建设尚存在一定缺陷，合宪性审查工作的制度化、系统化大打折扣。该情形极大影响我国宪法实施的效果和宪法权威的树立，有必要依托执政党的强有力政治决断，强化合宪性审查和宪法监督，深化人大机构改革和专门委员会设置，设立专门合宪性审查机关协助全国人大常委会集中、高效、统一行使合宪性审查权。

三、设立全国人大宪法和法律委员会的可行性

如上所述，设立我国专门合宪性审查机关的构想由来已久，随着全面依法治国的深入和中国特色社会主义法治体系的推进，设立适宜的专门审查机关时机已然成熟。至于应该设立哪种类型的专门机关，学术界和实务界的广大法律人见仁见智。总体来看无外乎以下几种方案：于全国人大常委会下设置一个单独的、与法律委员会平行的宪法委员会；于全国人大常委会之外设置一个单独的、与人大常委会平行的宪法委员会；于全国人大之外设置一个单独的、与全国人大平行的宪法法院或宪法委员会；于全国人大常委会下设置一个优化整合后的宪法和法律委员会等等。

诚然，设置专门的合宪性审查机关是牵一发动全身的系统工程，是一项兼顾政治性、法理性的工作。，必须在坚持中国国情、坚持党的领导和人民代表大会制度不发生冒进型改革的前提下，缜密论证、精细设计，选择一个成本最低、可行度最高的方案。与全国人大平行的宪法委员会方案显然是在效仿法国的宪法委员会模式，不论是宪法法院还是宪法委员会，这种二元制方案与我国政体不相符合，缺少在中国生根的土壤。与全国人大常委会平行的宪法委员会方案在学术界一度拥有很高的呼声，其优点在于能确保全国人大及其常委会一元制和宪法委员会的高规格，但却难以解决全国人大常委会这一现有监督机关与新的宪法委员会之间的职能协调问题。

党的十九届三中全会从战略全局和长远发展的高度对我国宪法监督制度的优化升级作出了重要部署—一将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，在原有职能基础上增加合宪性审查等职责，充分发挥专门机关作用，加强宪法监督，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。总体而言，全国人大宪法和法律委员会的设立采取的是一种稳步推进的方案，在坚持全国人大及其常委会享有最高立法权和宪法监督权、维护全国人大常委会合宪性审查最终决议权的前提下，充分整合优化法律草案统一审议过程中的合宪性审查和合法性审查机制，赋予专门委员会强有力的审查权，突出合宪性审查和宪法监督职能，能够很好地协调人大常委会和专门委员会的关系。