西南地区农村矛盾纠纷多元化解的困境与对策

【摘 要】 本文以黔南S县为例，从构建大调解平台、织密第三方调解网络、抓好行业性矛盾化解等三个方面对S县矛盾纠纷多元化解工作的主要做法进行了分析和提炼，剖析了矛盾纠纷多元化解工作中面临的主要困境。提出完善西南地区农村矛盾纠纷多元化解的对策建议：进一步完善“三调联动”工作机制；进一步提升矛盾纠纷化解的法制化水平；进一步发挥“村规民约”的作用。

【关键词】 矛盾纠纷；多元化解；困境；对策

一、引言

党的十九大报告指出：当前我国社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。这与国家整体转型、改革深化、社会发展的宏观背景相映照。特别是随着我国经济社会发展進入新时代，社会矛盾出现了新变化，人民群众的诉求呈现多元化特点，社会期望值升高、容忍度降低，各种矛盾纠纷交织叠加，并从后台走向前台。在涉及到征地拆迁、土地流转、物业管理、医患关系等方面的矛盾纠纷层出不穷，在社会治理领域形成了庞大的问题体系，给社会和谐稳定带来前所未有的挑战。具体到矛盾纠纷的化解来看，显然，仅仅依靠政府来解决已显得捉襟见肘。随着全能型政府在基层治理领域的式微，法理型权威政府逐步确定，建立一主多元的社会治理格局，实现矛盾纠纷的的多元化解已成为时代所需。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，推动了矛盾纠纷多元化解在全国普遍覆盖。

所谓矛盾纠纷多元化解机制，是指在特定社会中，多种多样的矛盾解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在、所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。建立矛盾纠纷多元化解机制对于保障人民群众合法权益、节约行政资源、扩大社会参与、促进社会公平正义具有重要意义。本文以黔南S县为例，从一个侧面剖析了当前矛盾纠纷多元化解机制在基层的实践情况，为进一步建立健全矛盾纠纷多元化解机制，打造共建共治共享的社会治理格局提供一定的借鉴参考。

二、S县矛盾纠纷多元化解的实践探索

S县位于贵州省黔南州东南部，全县国土面积2400平方公里，辖6镇1街道，总人口39万人，其中少数民族人口占总人口96.7%，近年来经济发展速度加快，城镇化建设力度较大，同时各类矛盾纠纷也不断凸显，维护社会稳定的任务较重。为统筹好经济发展与社会稳定的关系，S县大力推进矛盾纠纷多元化解机制，建立健全以司法确认为切入点、“三调联动”、多方参与的矛盾纠纷多元化解机制，积极排查矛盾纠纷、妥善处理信访突出问题、矛盾纠纷多元化解工作向纵深推进。

1、建立矛盾纠纷化解工作平台

S县挂牌成立矛盾纠纷多元化调处委员会，建成了县、镇（街道）、村（社区）三级群众工作中心（室）工作平台，在每个村（社区）配备1名专职人民调解员，在片区服务中心内设司法调解服务中心机构，出台规范了司法调解与人民调解衔接程序，建立完善县矛盾纠纷调处中心、镇（街道）综治工作中心、村（社区）综治工作站三级平台。按照“消减存量、压缩总量、控制增量”要求，依托三级工作平台，整合综治、维稳、信访资源和力量，制定常委包案化解制度，下设6个调解小组，由县委、政府分管领导任组长，负责牵头调处化解重大突出矛盾纠纷。整合县综治中心、县群众工作中心、县法律服务中心、县矛盾纠纷调处中心、县政务服务中心“五中心合一”，构建进一个门解决所有事的一站式服务平台。同时，强化乡镇综治工作中心、村（社区）综治工作站和综治工作点化解矛盾纠纷的“第一道防线”作用。搭建基层综合服务管理、社会治安防控、公共安全动态监测、群防群治、综治信息化“五大平台”，推进“天网工程”进社区、进园区，夯实矛盾纠纷多元化解的工作载体。广泛发展信息员、调解员，第一时间发现并就地化解矛盾纠纷。

2、织密第三方调解的组织网络

积极引导社会公众广泛参与矛盾纠纷多元化解，构建政府主导、社会协同、公众参与的矛盾纠纷大调解格局，织密第三方调解组织网络，推进镇（街道）、村（社区）人民调解委员会规范化建设，积极发展企事业单位人民调解组织，切实保障人民调解组织的民间性和独立性，建立完善政府管制与市场诱导相结合的治理方式，居民自治与社会共治相交融的治理格局。按照“行业对口、专业对应、因地制宜、按需而设”的思路，成立了医疗纠纷调解委员会、交通事故纠纷调解委员会、总商会调解委员会、学生人身伤害调解委员会、安全生产事故调解委员会、劳动争议调解委员会、消费争议调解委员会、物业纠纷调解委员会、山林水事土地纠纷调解委员会等行业性和专业性较强的第三方调解组织，推荐政治素质高、业务水平精、责任意识强、调解经验丰富的人员担任负责人，负责相关领域相关行业矛盾纠纷的调解。第三方调解委员会的建立和运行，充分发挥市场和社会的力量，用社会和行业的调解组织解决民间纠纷，让其发挥好及时化解民间纠纷，维护社会稳定的作用。

3、创新矛盾纠纷多元化解方式

一方面为激励和提高基层干部、专业人士和群众参与矛盾纠纷化解工作的积极性和主动性，实施人民调解“以奖代补”机制。人民调解奖补审批实行卷宗审查与回访的方式进行，激励了人民调解员对案件卷宗的制作、遵循调解程序、记录案件的来龙去脉、留下了纠纷当事人的调解证据和过程，为调解达成协议后的履行提供了依据和保障，不仅助推了矛盾纠纷的化解，更为当地社会经济的建设扫清了障碍。二是因地制宜，根据少数民族地区的特点，创造性的提出“支部+寨老+土律师”调解新模式，发挥基层党支部的引领作用，利用寨老、乡贤等村庄精英的威信、公心、责任心以及“土律师”熟悉村庄特点和法律条文的优势做好法律解释工作，及时有效化解了大量矛盾纠纷，取得了良好的效果。

三、当前西南地区农村矛盾纠纷多元化解工作面临的现实困境

S县矛盾纠纷多元化解工作在不断的探索实践中日趋完善，但也存在一些问题，这其中既有矛盾纠纷调解数量增加、难度加大的客观原因，也有调解队伍能力不足、后劲乏力的主观原因，既有社会转型、改革深化的制度原因，也有思想观念落后、操作方法不当的实践原因，这些问题不仅具有该县域的个性特征，也具有一定的共性特征，是矛盾纠纷多元化解工作中面临的较为普遍性的问题。

1、各类矛盾纠纷总量增大、调解趋难

随着S县经济社会的发展，工业化步伐的加快，城镇化率的提升、行政区划的调整（由原来的21个乡镇合并为现在的6镇1街道），矛盾纠纷也日趋增多，并呈现出数量增多、规模扩大、程度加深、范围扩展的特点，而调处难度也随着增大。不少矛盾纠纷案件属于历史遗留问题，牵涉主体多，利益关系错综复杂，且经常掺杂宗族矛盾，极易引起群体性突发事件或其他社会治安事件，处理难度大、久拖不决、容易反悔是其特点，对矛盾纠纷的调处来说可谓是个“老大难”。近年来，S县城镇化进程加快，农村大量土地被征收，由此引发的涉及土地征收、补偿款发放以及农民工工资拖欠纠纷大量增加，部分纠纷因调解不及时、或农民的法制意识淡薄选择通过体制外的方式维权。从某种意义上来说，农村地区的地域性矛盾纠纷案件已经成为影响广大农村地区社会和谐稳定的关键因素。与此同时，值得注意的是由于一些行业性、专业性矛盾纠纷数量的大幅上涨，对基层调处工作人员提出了新的要求和调整，法律知识储备不足、工作能力弱化、调解技能不高等因素客观存在，在一定程度上也制约了基层矛盾纠纷预防化解工作的开展。

2、矛盾纠纷处理不够精准、合力不足

一是不够精准。由于缺乏对不同背景下矛盾纠纷的差异化分析，而仅仅从事物的浅层表象上对所有矛盾纠纷进行同质化论述，导致基层矛盾纠纷多元化解在围绕工作对象开展工作时常陷入扩大化的泥淖，工作量大幅增加，工作效率却不高。如把家庭、邻里等同一社会单元内成员之间的纠纷也视为矛盾纠纷的预防化解对象，与不同社会阶层、群体间容易引起社会不稳定风险的矛盾纠纷同等对待，使得矛盾纠纷预防化解的工作量大幅增加，且责任部门在预判由矛盾纠纷所引起的社会稳定风险形势时与客观实际出现偏差。二是合力不足。部分属地机关在“矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、平安联创”的工作中，缺乏相应的配套制度建设，对自身职责、职权范围内的不稳定因素缺乏科学和前瞻性的预测、对矛盾纠纷的针对性排查不够，在实际操作过程中，工作合力没有充分显现。相关综治成员单位之间缺乏交流沟通机制，力量协调不够，没有完全形成齐抓共管的工作格局。在信访过程中，少数部门单位的责任主体意识不强（特别是垂管部门），工作比较被动，齐抓共管作用发挥不明显，机关部门与基层单位的挂钩共建机制也没有完全形成。相互配合不够，存在推诿情况，往往一句“属地原则”就打发给基层处理。

3、政法综治队伍编制不足、后劲乏力

一是编制不足。政法各部门人员编制少，经常身兼数职，与工作量增长速度相比难以达到平衡，呈现出“小马拉大车”的现象。如县公安局按要求应配公安警力334人，实际编制数仅为228人，实有干警193人，尚缺公安干警35人，远低于全州和全省万人配备警力水平。基层政法综治部门依托现有承担社会治理任务的部门如综治办（同时挂维稳办、政法委、稳评办三块牌子，但只有一套人马）、司法局、信访局等建立矛盾纠纷多元调解中心，由在编在岗且承担相同或近似职责任务的工作人员承担调解工作职能。这种模式主要依靠政府公共资源投入建设，在运作方式和工作成效上存在一定局限。二是后劲乏力。由于S县地理环境和经济发展条件限制，教育相对落后，人才相对缺乏，通过社会招考方式录取的大部分均为外籍人员，他们中有的人把当前岗位作为跳板，工作不安心，干部流失较为普遍。以县公安局为例，近年来招录民警60余人，同时外调50余人。而对于已经入职的边远贫困地区的干部包括政法干部人心思动、人心思走的情况也较为普遍。同时，由于政法各部门领导干部职数、职级职数有限，人员提拔机会少，且普遍身兼数职，工作压力加大，政法各部门横向交流和流动机制不健全，干部竞争上岗、轮岗、轮训制度未有效落实，影响干警的工作积极性和主动性，使得干部队伍整体流动性较强，后劲乏力。

四、完善西南地区农村矛盾纠纷多元化解的对策建议

面对新时代提出的新要求，清醒认识到矛盾纠纷化解工作的复杂性、专业性、紧迫性，及时调整工作重心，改进方式方法，推动矛盾纠纷多元化解工作机制不断建立完善，可从如下几个方面着手。

1、进一步完善“三调联动”工作机制

充分发挥各职能部门和各类调解组织的作用，构建人民调解、行政调解、司法调解和专门调解有机结合的大调解工作体系，把建立“三调联动”工作机制作为化解社会矛盾、维护社会稳定的重要制度给予高度重视。对排查出的社会矛盾，按照归口处理的原则，落实并明确牵头配合单位以及具体办理单位，明确“一把手”是化解本系统、本行业矛盾的第一责任人，建立健全交办、承办、督办制度，切实把化解责任落实到部门、单位、个人身上，及时将矛盾化解在基层、控制在初始阶段。建立健全第三方调解工作机制，以县为单位，积极培育3～4个县级专业调解组织，为矛盾纠纷化解提供多种解决渠道，有效预防和减少“民转刑”案件的发生，防止矛盾激化。进一步强化机制运行、健全工作网络、搭建工作平台、落实工作保障，建立健全由县政府负总责、各职能部门主管为主体的行政调解工作新机制和县、镇（街道）、社区（村）、小组四级调解网络。

2、进一步提升矛盾纠纷化解的法制化水平

矛盾纠纷日益复杂化的趋势客观要求其化解之道必须提升法制化水平、规范化程度。通过深化行政体制改革，明确各职能部门、社区、社会组织、居民等不同主体之间的关系，将审批权适当下放，经费、人员、权利逐步下移，实现职、权、责相统一。一是加强法制工作宣传。通过建立完备的，主要涵盖法治宣传、人民调解和法律援助的基层公共法律服务体系，推动法制宣传工作的有效开展。着力构建涉及层面多、覆盖领域广、拓展维度深的法治宣传教育体系，通过法律知识的详细讲解、法治意识的灌输培育，使其真正融入到人民调解工作中。人民调解与法律援助要相互衔接，通过切实有效的政策安排激励法律服务人才向基层流动，让基层群众享受到优质高效的法律服务，引导基层群众运用法律武器有序表达权利诉求。二是提高领导干部的法治意识。领导干部必须切实提高自身法律意识，依法履职，恪守法律底线，懂得运用法律武器维护群众权益、依法公平解决矛盾纠纷。三是设立公职律师。设立公职律师对于基层党政机关科学决策、依法决策、民主决策具有重要影响，应该通过政策激励引导在编在岗的党政机关公职人员成长为公职律师，加强人才储备、加大培养力度，尽快建立一支科学合理、业务精湛、符合实际的公职律师队伍，降低矛盾纠纷调处化解的社会成本。

3、进一步发挥“村规民約”的作用

村规民约作为介于法律与道德之间“准则”的自治规范，是村民自主作出的决定，是全体村民共同意志的载体，对于农村社会矛盾纠纷化解具有长远性、全局性和基础性的意义。我国农村是以血缘和地缘为纽带的村落社会，利用村规民约衍生出的乡村道德约束这只“无形的手”，实现“村民自治”，可以渐进调塑人际关系，强化诚信等规则体系，从而在人与人之间互构出和谐的人际关系，反过来也会互构出乡村社会与国家之间的良性状态，从而使乡土社会的团结性得以适度重塑，从内部生发出化解各类矛盾的良好机制，可极大的降低社会治理成本，还能达到政府部门无法达到的效果。运用“村规民约”引导和规范社会成员通过共同遵守的价值体系调整个人行为，将其内化于心，外化于行，使社会生活中的不同群体均能以自律行为维持内部的生机和活力，提高村民的法制意识和自我管理、自我监督的能力，也让政府从社会治理直接管理者的角色中逃离出来，回归到服务社会的职能，可进一步增强农村社会的凝聚力和基层化解矛盾纠纷的能力。

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[5] 矛盾纠纷多元化解的贵州创新实践[N].贵州日报，2016-3-28.

【作者简介】

陈玲玲（1982.11—）女，汉族，湖南岳阳人，硕士，助理研究员，研究方向：社会治理、社会风险等.