“邻避”治理探究

【摘 要】 在中国，邻避设施带来的环境负外部性引发的邻避冲突引起广泛关注，呈现出其自身特色。文章就现实中邻避事件的发生过程和处理邻避冲突的一般模式进行了描述和分析，指出其存在的不足，进而提出化解这一“中国式邻避”困境的基本思路：即要基于治理体系和治理能力现代化的思路，实现从自上而下型向协同治理型治理模式的转变。

【关键词】 邻避事件；邻避冲突；邻避治理

一、邻避：一个难以驾驭性议题

邻避设施是一些带有污染威胁的公共设施，比如垃圾掩埋场、火力发电厂、精神病院、核电厂、化工厂等引起周边居民嫌恶性的设施。邻避冲突（NIMBY Conflict）指因邻避公共设施兴建而带来的各种抵制与抗议，NIMBY是“Not In My Backyard”，即“不要在我家后院”的英文缩写。邻避冲突是当国家推行某些对社会整体而言是必要的政策时，政策的目标地区却强烈反对把当地作为政策目标的草根运动。邻避设施所在地的周边居民和地方政府分别将自己对邻避设施的认识外化为表达利益诉求的行动，试图让自己的利益取向影响公共决策。当人们对决策的过程和结果不满，认为其自身诉求无法得到满足时，“邻避冲突”便由此产生。居民支持邻避设施建设，但不要在自家后院。居民们认为，既要实现公共利益，又不希望自身利益因为公共利益的存在而受损，为了不让自身利益受损的居民通常采取一系列方式进行利益表达。而政府为了推行某个以社会利益为目标的项目，必须牺牲一部分人的私人利益，那到底是牺牲这部分人的私人利益还是向私人利益妥协，这中间存在社会利益和私人利益之间的博弈。

自2006年起，随着城市生活垃圾处理能力的饱和，国家开始大规模兴建生活垃圾焚烧项目。截止2014年，相关数据显示，我国生活垃圾焚烧发电厂主要集中在东部地区（占全国总数的72%），尤其是经济发达的的珠三角和长三角地区，广东、浙江、江苏三省垃圾焚烧厂数量达到全国总数的51%。2016年，四部委联合印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，指出我国城市生活垃圾存在垃圾产生量持续增长，设施处理能力總体不足，普遍存在超负荷运行的现象，建设生活垃圾焚烧发电项目成为当前的重点推进项目。国家发文的大力支持并不意味着生活垃圾焚烧发电项目为人们所接受，相反，自北京市六里屯生活垃圾焚烧项目，公民打响反焚的第一枪，公民、政府、企业、专家围绕着生活垃圾焚烧项目中二噁英的产生与处理展开了旷日持久的争论。

治理与公共政策学者Hoppe根据社会价值达成共识的程度与科学知识达成共识的程度，将治理分为四种不同议题：（1）技术问题：表现为社会价值共识大，科学知识的共识也大。该类问题显示出人们在科学知识和社会价值两方面都具有高度共识的特征。道路维修就是一个例子。（2）难以驯服性技术议题：表现为社会价值共识大，科学知识的共识小。该类问题在社会价值方面能达到高度的共识，但是在某些科学知识的应用上有很大的分歧。例如，每个人都认为埃博拉病毒是一个应该解决的问题，但是没有技术可以用来实现这一点。（3）政治问题：表现为社会价值共识小，科学知识的共识大。该类问题在科学知识方面有高度的共识，但是在社会价值上有很大的分歧。堕胎问题就是这个问题的例子。这种技术的应用是有争议的。（4）邪恶的问题：表现为社会价值共识小，科学知识的共识也小。该类问题的特点是在社会价值和科学知识的共识上都存在很大的分歧。例如，废物焚烧技术的使用受到热烈的辩论，因为它们对环境和公共卫生的影响是不确定的。此外，垃圾焚烧不被社会接受为处置废物的主要方式。

邻避本质上是一个邪恶性议题。一方面，社会价值共识方面存在很大的分歧，也就是没有共识，在居民访谈过程中，部分居民表示，垃圾治理的第一步是做好垃圾分类，然后根据不同垃圾的属性，进行后续的处理，如回收再利用、焚烧、填埋等；部分居民表示焚烧的效率较高。也就是说，社会对于垃圾治理并没有共识，而是各执己见。另一方面，科学知识方面也没有共识，公司表示技术较为成熟，污染小，周边居民几乎零差评。访谈过程中，大多数居民表示，二噁英是主要的隐患，对公司的技术表示担忧，不能确定其技术是否成熟，会不会对人体健康和环境造成危害。也就是说，建设单位单方面对自身科技较为自信，但社会居民并不能完全信任，存在很大的分歧。

二、邻避治理

1、邻避事件的一般过程

城市治理中的邻避事件一般遵循“立项-抗议-停”的三段论模式，主要过程如下：

立项：为了解决城市治理中的某个难题，实现社会利益，政府与建设单位合意，政府的决策加上企业的高新技术，试图引进项目，进行治理。

抗议：居民对项目支持的同时，对污染型邻避设施的强烈嫌恶心理，导致其为了不让公共利益实现的同时自身利益受损而进行多种形式的抗议，抗议的对象是做出行政决策的政府和提供技术支持的建设单位。对于居民的利益表达行为，政府和建设单位采取多种方式对居民进行反动员，试图说服居民、赢得其支持。反动员的形式多样，有强制型、说服型。居民对于政府和建设单位的反动员行为表示反感和反弹，不仅不会顺从这种反动员，反而会逆反地愈演愈烈。

（暂）停：在群体性事件无法遏制的状态之下，政府与建设单位只得妥协，双双发布声明终止项目，直到获得居民同意为止。

2、邻避治理的一般模式

在治理邻避过程中，政府一般遵从“立项-宣布-辩驳”的治理思路。主要指决策者首先依据国家制度与政策，通过封闭式的决策模式，决定项目地点。同时，在适当时间，决策者向公众宣布其决策。待其决策受到不同意见时，决策者会采取措施进行辩驳，以维持其决策的合法性。比如，其可以通过专家游说或者官员劝说等方式来为其决策正名。这种治理思路短期看来，也许可以缓解不同参与者之间矛盾，甚至可以继续推进项目进行。但是其弊端也有很多，比如：

（1）自上而下的模式缺少公共参与，容易带来冲突，影响政治稳定、破坏社会和谐；

（2）造成较高社会成本，建设项目取消增加社会与经济成本；

（3）满意度低，信任度低；

（4）政府回应不及时，处理方式不妥当，降低政府公信力；

（5）产生官商勾结与政府腐败，使经济效益先于社会效益。

三、协同治理：邻避治理的新选择

我国一直在倡导实现国家治理的现代化，从我国治理理论的发展进程来看主要历经了传统的城市治理理论到现代的城市治理理论的过渡阶段。目前我国国家治理已经向现代的城市治理转变，治理重心由政府主体转向多元主体，治理模式从臣民型向参与型转变。治理学者在不同的社会引导方法的基础上区分了解决问题的政府战略。传统的政府战略意味着政府是中央统治者或监管机构，它们在其他社会行为者中固有地占据优势地位。政府使用指挥-控制来解决问题，将问题解决视为线性智力设计。决策由政治家做出，行政部门自上而下地执行。通常，使用政府方法解决问题往往导致利益相关者之间的对抗关系。立项-宣布-辩驳本质上就是一种统治的治理思路。在城市治理过程中，建造垃圾场一类的污染型公共设施，如何选址、采用何种环保技术、进行何种补偿措施等政策的制定必须维护公共利益或者是补偿公共利益，只有这样才能实现城市治理中的政府与民众之间的双赢。

协同治理意味着政府不再凌驾于市民、社会团体或者私人团体之上，取而代之的是，它强调政府应该和其他行动主体达成协商或合作以谋求共同的解决。根据联合国全球治理委员会对于协同治理的概念界定，协同治理是在现有的机构和具有法律约束力的体制之上，以及通过非正式的协商与和解，使各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和的连续過程，覆盖公共和私人机构以及个人管理他们共同事务的全部行动。协同治理主要由三个特征：

1、主体多元化

协同治理意味着以政府为单一主体的管理结构的分化和包括政府、非政府组织、公民等主体在内的多中心治理结构的建立。改变了传统的管理与被管理的不对等关系，打破政府的行政垄断，弱化其在决策和利益追求方面的强势地位，使得公共决策和话语权逐渐趋于平等。各主体以满足自身利益为预期，公平的参与到对社会公共事务的治理中去，在协商与合作过程中提高社会效益。

2、自组织的协调性

协同治理由于内部运作和外部环境存在较大的不确定性，在运作模式难以进行固定统一，在组织结构、规则制定、议题选取范围等方面具有动态性。这就要求政府、非政府组织、企业以及公民等治理主体通过自身改革和建设，对整体社会环境保持高度的适应性和灵活性。各主体间积极沟通，进行信息反馈，避免因信息不对称造成的决策过程的不对等。通过正面的利益表达和相互协调，弥补以往政府失败和市场失灵存在的不足，实现社会资源的高效利用。

3、统一的愿景和共同的规则制定

协同治理使多元主体间建立相互理解，相互合作的关系，整体的发展不以随意牺牲任何一方的利益为基础。多元主体间通过利益诉求，表达自身预期目标，在相互协商和调整下，通过一定的补偿和激励机制，从而达到一个各个主体都愿意接受的共同目标，各方都有为追求共同目标而努力的积极性，从而形成统一的愿景。在共同愿景的基础上，为确保运作过程的规范，加大各主体的投入，应通过共同的规则制定，明确主体间的责任和关系，既要包括正式的制度确定，也要注重非正式的共识。

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【作者简介】

邢晓萌（1994.1—）女，河北衡水人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：行政学及国家行政管理.