我国社会福利总体水平测度与评价研究

王维国，李秀军，李 宏

(1.东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116025；2.中共大连市委党校 应急管理教研部，辽宁 大连 116013)

一、问题的提出

众所周知，对“社会福利”概念的界定一直有着多种观点和看法，不过基于福利对人的基本生活需求的满足，以及冠以社会而产生的社会发展意义，很多看似极为不同的理解实质上都指向了更好的生存与发展。因为，按照字面含义和多数人的观念，“社会福利”可以解释为“改善社会成员物质与文化生活的一切举措”[1]。联合国曾对“社会福利”进行过这样的界定：“社会福利”以协调个人和团体之间的关系为目的，主要遵循基本需求的原则，以对社会成员生活、健康和人际关系方面的满足和照顾为主要内容。这也就是说，广义上的“社会福利”其实涵盖了已有的所有社会保障项目，以及诸如教育、住房和卫生等未被现行社会保障制度体系所涵盖的其他项目，涉及了社会成员的各种基本生活需要。狭义上的“社会福利”则主要指向了社会服务，尤其是针对生活困难的弱势群体的各种特殊照顾，这也是我国长期以来对“社会福利”的理解和定义。例如，在我国传统的社会保障体系中，社会福利表现为社会保险和社会救助之外的各种措施和制度，如面向儿童、老年人和残疾人的各种福利设施与补贴补助等。改革开放之后，社会福利才逐步由传统的相对狭窄的定义，向涵盖所有社会成员的更广泛的层次转变，但也仍然被视为是对社会保险和社会救助的一种补充，是国家的一项社会政策。事实上，结合福利模式的划分，可以更好地理解广义与狭义“社会福利”概念的区别和影响，如表1所示。在充分地理解和把握不同的福利模式及其特征的基础上，我们就可以更好地理解社会福利水平概念并进行具体的界定。

表1 基本福利模式的划分及其制度特征

资料来源：见参考文献[2]。

根据基本福利模式的划分，我国显然属于以社会公平为目标的制度再分配模式。同时，这些模式之间的比较也显示出社会发展目标的确定，对于界定社会福利水平有着基础性的重要意义。为此，根据现阶段我国有关社会建设与社会治理的目标设定，尤其是保障和改善民生的基本目标，社会福利水平的界定需要突出社会政策要托底的要求，并体现改善民众生活治理和提升总体社会质量的目标[3]。具体地，社会福利水平的提升，应当体现出包括社会保障水平的提高、各项社会服务质量的提高、收入分配状况的改善，以及促进人力资本投资、释放内需与经济增长等在内的一系列目标的逐步实现[4]。所以，本文对社会福利水平的界定，倾向于认同埃斯平-安德森基于权利与平等的视角所提出的去商品化标准，即“允许人们不通过纯市场力量就可以享受一定生活水平的程度”[5]。这种观点认为，当一个社会成员能够不依赖市场交易就可以维持生活时，就出现了去商品化。进一步地，所有社会成员按照这种方式获取的财富，在社会总财富之中所占据的比例，也就形成了总体的社会福利水平。

二、社会福利总体水平的测度方法

(一)测度模型

社会福利总体水平的具体测度，主要需要解决的就是福利的测度和供给主体的确定。福利经济学解决福利水平的测度与衡量问题，公共财政理论框架下对于政府职能及其与市场之间关系的定位，则可以解决福利供给主体的确定问题。就现代市场经济体制条件下的社会福利供给而言，公共财政理论框架所包含的“市场失灵”“公共需求”和“公共权力”等假设前提与分析基础，同样也是衡量社会福利总体水平的前提和基础。笔者结合前文已经述及的去商品化标准，并参考穆怀中[6]、杨翠迎和何文炯[7]以及关信平[3]的阐释与方法，本文最终建立如下形式的测度模型：

(1)

其中，SWL为社会福利总体水平；E为社会福利支出；G为国内生产总值；EG为政府用于社会福利方面的支出；ES为民间渠道形成的社会福利支出。

这一社会福利总体水平测度模型的具体设定事实上就意味着：一是现有的有关社会保障水平的测度被包含在内，即通常采用的以社会保障支出占GDP比重的方法，在本文所建立的测度模型中如果不考虑民间渠道的支出，并将政府社会福利支出缩减为仅包含社会保障支出，那么两者就是等价的。二是这种测度方法主要是基于社会政策视角，即在经济与社会发展带来新需求的情况下社会政策事实上已被推向前台[8]，为此宽口径的社会支出才是体现社会福利投入状况与水平的更好选择。三是从社会支出的角度看，主要是划分为公共和民间两个部分，前者主要以政府的财政支出为主，并与行政管理、国防和投资等方面的支出相对应[9]。在解决了理论基础和测度模型的具体形式设定之后，需要针对无明确一致的统计范围和口径的社会支出做进一步的筛选、分析和测算。

(二)相关指标分析

在本文提出的测度模型中，社会福利支出主要用社会支出予以衡量，而社会支出则主要由政府社会支出和民间社会支出两部分组成。政府社会支出，通常是指直接与民生福利相关的财政支出；民间社会支出则主要衡量的是公益慈善事业发展过程中，能够经由经济核算方法进行量化的部分。下面，我们将对政府社会支出和民间社会支出这两大类社会支出逐一进行分析和指标选取，从而为后文的计量分析奠定必要的基础。

政府社会支出主要采用财政性教育支出、医疗卫生支出、社会保障和就业支出、住房保障支出。

财政性教育支出。财政用于教育支出可以追溯至中华人民共和国成立初期，如1952年我国的预算内教育支出总额为11.03亿元，其中，教育事业费为8.95亿元、教育基建投资为1.97亿元和各部门事业费中用于教育的支出为0.11亿元。当年的国家财政预算支出总额为172.07亿元，其中，中央为127.42亿元，地方为48.57亿元。GDP总量为692.20亿元。因此，该年度教育支出占财政总支出的比重为6.41%，占GDP的比重为1.59%。改革开放初期，我国的财政教育支出规模有了明显的增长，但是其占财政总支出和GDP的比重却始终维持在一个相对较低的水平，分别为7%和2%左右。此后直至20世纪末，我国的财政教育支出占财政总支出的比重平均为12.88%，而占GDP的比重平均约为2.24%左右。*作者根据《新中国55年统计资料汇编》与相关年份《中国统计年鉴》数据计算整理得到。进入21世纪后，我国的财政教育支出规模增长加快，其占财政总支出的比重也逐步升至15%左右，但占GDP的比重距离4%的目标仍有一定差距。总体来看，自中华人民共和国成立以来，我国的财政教育支出水平波动比较明显。

医疗卫生支出。根据现有的公开统计资料，对于中华人民共和国成立之初到改革开放之前，我们只能获得包含教育、科学、文化和卫生等财政经费支出在内的总体情况，即所谓的科教文卫支出。改革开放以来，通过卫生总费用的分担比例构成情况，我们可以得到政府的卫生支出。同时，政府负担的卫生支出比重的变化本身就在某种程度上体现了卫生福利的变化情况。如改革开放初期政府负担的比重为32.2%，1986年时增至38.7%，而此后则逐年下降，到2000年时已降至15.5%。在这一过程中，个人负担的比重则由20.4%逐步增长至60%。进入21世纪，政府和社会分担的卫生费用支出比重显著上升，根据国家卫计委公布的最新统计数据[10]，2016年，全国的卫生总费用为4.63万亿元，其中，政府支出比重为30%，个人支出比重为28.8%。

社会保障和就业支出。在2005年之前，我国的公开统计资料中，与社会保障支出相对应的主要是抚恤和社会福利救济费以及文教科学卫生事业费中用于公费医疗和福利费等开支。2005年开始，国家财政预算用于社会保险基金补助、促进就业补助、国有企业下岗职工补助和补充全国社保基金等的经费，形成了社会保障补助支出。2008年开始，我国将国家财政用于社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业改革补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事务等的支出，统一为社会保障和就业支出[11]。值得注意的是，这一指标的变化正是对通常所讲的社会保障水平的具体反映，而且可以看出，在较长的时期内我国的社会保障水平都在1%的范围内，按照2005年以来的统计口径计算，其后我国的社会保障水平也处于缓慢爬升的状态，2016年为2.9%。

住房保障支出。由于在实施货币化分配改革以前，我国采取的是实物分配制度，尽管带有典型的福利保障性质，但同时也存在平均主义、分配不公和效率低下的典型问题[12]。更为重要的是，对于此前的住房保障支出，无法从政府的固定资产投资中进行有效的剥离，因此，本文也只能从1998年住房保障制度改革全面推开之后进行分析。参考国内已有的大量相关研究，对于住房保障支出的衡量与测算通常都是以经济适用房投资支出为主。具体地，在1998—2008年间，我国的经济适用房投资由270.85亿元，逐步增长至970.91亿元，但其在整个房地产投资中所占的比重是呈下降趋势的，如2000年时曾达到10.88%，但2007年时仅为3.25%。2008年之后，政府加大了保障性住房的财政投入力度，国家统计局在2009年开始也单独列示了住房保障支出。2010年以来，我国的住房保障支出规模增长较快，已由2 376.88亿元，逐步增长至2016年的6 776.21亿元。*1998—2008年的统计数据来自历年《中国房地产统计年鉴》；2009—2016年统计数据来自《中国统计年鉴》。总体而言，以现阶段的住房保障支出水平来看，尽管政府加大了这方面的保障投入力度，但是其对总体的社会福利水平影响还比较小。

民间社会支出。由于我国的社会组织管理与公益慈善事业发展起步相对较晚，所以对于20世纪90年代以前的民间社会支出，很难进行较为准确的统计。其中，对于社会组织提供的福利性服务与志愿服务的时间价值，则是最近才有了权威的核算与统计，如根据《2016年中国慈善蓝皮书》的报告，2014年全国社会组织增加值为113.70亿元，而2015年全国志愿服务的时间价值约为600.00亿元，再加上2015年的社会捐赠，该年度的民间社会支出占GDP的比重大约为0.25%[3]。为此，基于基础性统计资料的不健全，并且慈善捐赠在整个民间支出中始终占据主体地位，本文主要采用民政部门的权威统计资料，*根据1986—1995年《民政事业发展统计公报》，1995年才有了社会捐赠的明确统计；《中国民政统计年鉴》中对于社会捐赠的统计始于1997年；同时，为保证口径，统一使用的是“社会捐赠款”，即不包括衣被和其他物资的折合估算价值。运用社会捐款总量来表征民间社会支出水平的变化情况。正如多数相关已有研究所指出的那样，到目前为止，国内民间社会支出对社会福利总体水平的影响基本可以忽略不计。

三、社会福利总体水平测度结果与演化特征

(一)社会福利总体水平的测度结果

根据前文给出的测度办法，以及对各相关指标的分析和筛选，我们就可以对我国的社会福利总体水平进行具体的测度。如前所述，根据可获得的统计资料的情况，我们可以得到基于不同口径和区间的测度结果：

第一种是由教育和社会保障支出构成社会福利支出所得结果。

(2)

按照上述指标构成的社会支出，时间上可以涵盖1952—2016年，也就是包括了中华人民共和国成立初期到现在的社会福利支出，因此，可以对社会福利总体水平进行测度。笔者认为，这种方法尽管存在指标较少的缺陷，但是也基本符合森(1985年、1992年)的社会福利测量理论[13]。具体地，教育支出属于比较典型的能力指标，而社会保障和就业支出则可以归结为功能指标，后者在传统计划经济时期到2004年都是以抚恤和社会福利救济费为主要表现形式的，这不仅包括了各种抚恤和补助以及军人安置，而且还包括灾害救济和灾后补助等，如图1所示。中华人民共和国成立以来的社会福利总体水平具有明显的波动性和周期性特点，总体上由期初的2.02%，逐步上升到了2016年的6.67%。

第二种是由教育、医疗卫生与社会保障支出构成社会福利支出所得结果。

(3)

按照上述指标所构成的社会福利支出，时间上可以涵盖改革开放以来至2016年，即1978—2016年。这种测度基本涵盖了政府(公共)社会支出的绝大部分，它们的变化与社会成员的福利水平息息相关，如图2所示。这一阶段我国的社会福利总体水平波动性依然比较明显，期初仅为3.57%，并在20世纪末经历持续下降，然后在进入21世纪至2016年持续上升至8.54%。

图1 我国社会福利总体水平的测度结果(一)

图2 我国社会福利总体水平的测度结果(二)

第三种是由教育、医疗卫生、社会保障、住房保障和社会捐赠等构成的社会福利支出所得到的结果。

(4)

图3 我国社会福利总体水平的测度结果(三)

按照上述指标所构成的社会福利支出，我们可以得到1998年以来的社会福利支出水平。尽管这种测度所涵盖的时间相对较短，但是由于指标涵盖了公共社会支出与民间社会支出从而更为全面，因此，可以用来对现阶段我国的社会福利总体水平进行一个相对准确和充分的衡量，如图3所示。按照上述方法进行的测度结果显示，这一期间我国的社会福利总体水平呈现出持续上升的态势。具体地，1998年时为3.92%，2001年时超过5%，2007年时超过6%，2011年时超过8%，2015年超过9%，而2016年时则达到了9.57%。这一结果，与关信平[3]采用狭义的公共社会支出所得到结果十分接近，其对2015年社会福利总体水平的测算结果为9.37%，*关信平[3]的研究还考虑了扶贫支出，并在加入社会保险基金支出后形成了广义的公共社会支出，并由此测算2015年我国总体社会福利水平为15.13%。本文所得到的结果为9.50%。

(二)社会福利总体水平的演化特征

基于前文的测度结果可以看出，长期以来我国的社会福利总体水平都处于低水平波动的状态，改革开放以后则由于经济社会发展环境和社会政策目标的不断变化，一度表现出了下降的态势，直到21世纪以后才逐步得到持续提升。从一般意义上看，社会福利支出与社会福利水平的动态性和刚性，在传统的计划经济时期得到了比较突出的体现；同时，无论是改革开放之前还是之后，社会福利水平与经济发展的适应性都是一个带有根本性的问题。为此，我们将根据我国社会福利水平的历史演化，对其特征进行深入剖析，以为下文的相关计量分析奠定必要的基础。

从中华人民共和国建立初期到改革开放前夕：低水平波动与徘徊。众所周知，中华人民共和国成立之初是一种满目疮痍和百废待兴的局面，连年战争不仅使得广大人民的生活水平与健康状况处于一种极端低下的境地，而且也使得国家的社会经济发展举步维艰。这一阶段的社会福利总体水平之所以处于一种低水平，首先不能忽略的就是这种现实的经济基础，其次则是传统计划经济体制的建立与发展。我国的计划经济体制，带有典型的微观管理特征，即对企业的生产经营活动进行严格的计划管理，而这种选择在某种意义上也带有一定的必然性[14]。为此，在传统的计划经济时期，我国的社会福利总体水平基本上不可能迅速地实现提升，重工业优先发展战略的形成等政策导向因素，也更是在一定程度上促成了二元经济结构的形成与维持。于是，在总体水平不高的情况下，又有着城镇和工业部门的低工资、高福利，以及农村主要依赖家庭提供福利保障的特点。从本文的测度结果来看，在1952—1978年间，我国的社会福利总体水平平均仅为2.57%，期间曾在60年代初有所上升，但后期则又持续跌落，直到改革开放前才有所回升，其波动变化过程如图4所示。

图4 社会福利总体水平的变化情况(1952—1978年)

改革开放到20世纪末：市场化的逐步压缩。从本文的测度结果来看，1978年时我国的社会福利总体水平为3.57%(仅包含教育和社会保障支出的小口径测算结果为2.59%)，此后的20年之间其平均水平也维持在了3.64%左右，考虑这一时期我国经济总量和综合国力的巨大增长，这一局面显然意味着社会福利总体水平不仅没有显著提升，实际上是处于一种下降的状态。这一演化过程的形成，主要就是因为市场化改革对于原有的社会保障体制的冲击，而基于效率提升和降低劳动力成本导向的改革，在降低了政府负担的同时也增加了个人的责任比重。从经济总量来看，这一阶段由期初的3 624亿元增长到了81 910亿元，财政支出的规模也由期初的1 122亿元增至13 187亿元，不过其占GDP的比重显然有了大幅度的下降，由原先的30.96%降至16.10%,如图5所示。运用本文的两种口径测度结果，都可以看出这一期间尽管波动幅度相对变小，但20世纪90年代中期之前存在较为明显的下降趋势。

进入21世纪以后，保障和改善民生背景下的持续提升。进入21世纪，我国社会保障与社会福利事业的发展，终于迎来了一个全新的时期和阶段，社会福利总体水平(SWL3)由期初的不足5%，逐步增长至9.57%。这一增长幅度超过了整个中华人民共和国建国初期到20世纪末这一时期的增长，除了2004年和2014年各项政府社会支出占财政支出比重有所下降，因此，造成了社会福利总体水平的略有下降外，其余的年份均有显著的上升。与此同时，对照这一阶段政府所提出的构建社会主义和谐社会和人人享有基本社会保障的目标，以及对保障和改善民生问题的更加重视，不仅整个社会保障与社会福利体系的改革与建设逐步走向深入，而且对于上一阶段过分市场化导致的一系列问题，采取了加大力度推进基本公共服务均等化等重要战略。为此，进入21世纪以后，我国的基本社会保险的覆盖面持续扩大，同时在教育、社会救助、住房保障和公益慈善事业等方面也都实现了长足的发展，如图6所示。三种口径测度结果的变化情况对比表明，全口径统计测度结果的增长幅度反而更大，尤其2005年以来国家加大社会保障财政投入之后就更是如此。

图5 社会福利总体水平的变化情况(1978—1999年)

图6 社会福利总体水平的变化情况(2001—2016年)

四、结 语

根据本文的测度结果可知，长期以来我国的社会福利总体水平都处于一种低水平的波动与徘徊状态，改革开放以来还遭遇了市场化的冲击和影响，直到进入21世纪以后才在保障和改善民生的社会政策目标和背景下得以逐步提升。目前，以去商品化的标准和社会支出占GDP比重的方法来衡量，我国的社会福利总体水平大约为9.57%。

根据我国社会福利体系建设与发展的基本历程来看，传统计划经济时期固然取得了十分重要的进步与成就，但是其城乡和群体之间的分割以及低效率运行的状态，显然是难以长期维持的。改革开放初期，我国的社会保障制度改革又主要是基于为国企改革配套的思路而展开的，整体的社会福利水平也并未得到显著的改善与提升。时至今日，虽然社会福利总体水平正在持续得到提高，但是整个体系尚未健全而且存在着比较突出的非均衡特征，相关支出的水平效率均有待进一步提升[15]。同时，从国际比较的角度来看，无论是何种宽口径的统计与测度结果，都显著低于OECD国家的当前水平(如2014年OECD国家的平均社会福利总体水平为21.6%)，而仅仅是逐步达到了其20世纪80年代的水平(OECD国家在1980年的平均社会福利总体水平为15.4%)[6]。更为重要的是，对福利危机的诸多反思也表明，社会福利的高水平往往是与国家的综合竞争力水平相辅相成的，这对于处于快速发展时期的我国而言，显然是一个需要深入思考和系统研究的重大现实课题。

为此，对照现阶段关于构建全民共享的发展型社会福利体系，以及党的十九大所提出的“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”的目标[16]，笔者认为，当前我国社会福利发展面临的问题主要在于非均衡性和协调性方面，而未来的挑战则主要来自于人口众多基础上的深度老龄化，以及经济社会发展水平日益提升背景之下的需求多元化。