大市场监管体制下做好食品安全监管工作的思考

文/李忠

当前正值我国大市场监管体制改革的关键期，结合深圳市实行大市场综合改革后食品监管工作实际，笔者谈几点思考和建议，供系统内交流和决策者参考。

一、深圳市大市场监管食品机构改革历程

2009年以来，深圳在全国率先探索大部制市场监管体制，先后实施了多轮机构改革。总体经过三个阶段：2009年成立国内首个市场监管局，在全国率先实现了食品生产、流通、餐饮服务三个环节统一监管。2012年在市场监管局内设副局级机构——深圳市食品安全监管局，整合食用农产品监管和食品安全综合协调职责。2014年设立“一委两局”（市场和质量监督管理委员会，委内设立市市场监管局、市食品药品监管局），整合食品和药品监管职能。同时，统一稽查办案职能，成立副局级直属机构——市场稽查局。2018年1月1日正式承接了食盐安全监管职能。目前，深圳市市场和质量监管委职能涵盖工商行政管理、质量技术监督、食品药品监管、知识产权、价格监督等多个领域。

二、深圳市食品安全主要挑战及重要举措

深圳市食品安全工作存在不少短板和软肋，主要挑战可以概括为“三多一弱”：一是外来食品多，全市85%的食品和95%的食用农产品依靠外地输入，生产源头难以监管，食品输入性风险高。二是食品消费人数多，深圳常住人口1100多万、管理人口2400多万，在外就餐基数大、频率高，餐饮行业、食用农产品质量安全监管任务艰巨。三是监管死角多，城中村、插花地、城乡接合部等地区消费需求较低，小作坊、小摊贩、小餐饮等业态普遍存在，辖区基层食品安全党政同责落实有待加强。四是监管能力相对较弱，专、兼职食品药品监管人员不足1400名，仅占常住人口万分之1.29，远低于万分之三的配备标准，监管人员专业水平低，智慧监管信息化平台建设滞后。

近年来，深圳市委市政府高度重视食品安全工作，针对存在的突出问题，自2013年起，组织实施食品药品安全重大民生工程，投入24亿元补齐短板、提升监管能力。2018年在全国率先实施食品安全战略，出台《深圳市实施食品安全战略，建立供深食品标准体系，打造市民满意的食品安全城市工作方案（2018-2020年）》，突出改革创新和科技引领，坚持补短板、提品质，谋划实施9大策略、13大工程、60个项目的食品安全战略，着力构建供深食品标准体系，打造“巡查网、检测网、执法网”三网立体智慧监管和以食品安全信息公示为核心的社会监督体系，构建从农田到餐桌全链条、从线下实体店到线上电商交易和市、区（新区）、街道、社区全覆盖、从质量安全保障到品质营养提升的全方位食品安全治理体系，有效保障有质量、可持续的食品供给，打造国内领先、国际一流、市民满意的食品安全城市。

三、深圳市大市场监管改革主要成效

深圳市实施市场监管大部制改革以来，整合了行政资源，实现市场和质量领域的统一监管、统一服务，监管服务效能得到明显提升。在食品药品安全监管上，改革成效主要体现在三个方面：

一是基层食品监管力量大大增强。食品监管有效利用工商部门原有的三级管理架构开展工作，坚持把食品药品安全监管作为首要职责，机构配置及执法力量大大加强。据估算，目前基层监管所50%以上的精力主要投入于食品安全监管。

二是食品安全与市场监管衔接更加紧密。目前，深圳市在食品准入工作与商事登记制度改革之间，打击假冒食品与保护知识产权之间，查处保健食品违法宣传与广告监管之间，食品监管与食品相关产品监管工作之间等，都有了更好的衔接与统筹，基层查处食品违法违规行为手段更加丰富、执行更加高效、执法更有权威。

三是食品安全监管技术支撑更加有力。深圳市积极整合技术机构，充分运用标准技术研究院、计量质量检测研究院、农产品检测中心等技术支撑优势，以及消费者权益保护委员会等组织的专业社会管理优势，有效提升食品安全科学治理能力，特别是在食品安全风险交流研究、建立供深食品技术标准体系、食品安全消费宣教引导等方面成效明显。

四、思考和建议

（一）提高站位，正确认识食品安全工作的重大意义

习近平总书记强调，食品安全是民生，民生与安全联系在一起就是最大的政治。准确定位食品安全工作在“五位一体”与大市场监管中的定位和作用是做好工作的思想基础，清醒把握食品安全工作的政治站位，是一系列决策与执行的行动指南。对于新形势下市场监管工作中的食品安全监管，各级一把手、分管领导、综合部门非常重要，工作怎么做、重要文件如何落实，重大议题的研究频次等，都直接传导给下级同志和基层，从而影响整体工作进度和质量。

（二）充分做好大市场体制下监管资源整合与作用发挥

大市场体制改革极大强化了职能资源整合，系统内执行法律法规包括标准化法、食品安全法、计量法、消费者权益保护法等超过500部，在工作中必须充分运用丰富的法律法规和规章资源，在机构内部设置上打通各个环节，强化内部协调和资源整合，避免各自为营。要加快将食品融入大市场监管体系，综合运用好大市场监管队伍资源、技术资源、社会资源，在市场准入、质量提升、标准制定、电子商务、知识产权保护、打假打私、广告监管以及大数据应用、应急管理等方面融合促进，切实提高食品综合监管效能。同时，在信息化建设、数据统计、举报投诉等基础工作、共用平台方面的安排部署上，要注重加强顶层设计、通盘考虑。在工作部署和业务指导方面，要对关联领域进行更多的统筹考虑，达成内部共识，避免出现指令相左的现象。此外，要充分发挥食品药品检验、质量检测、标准研究等技术资源，以及消费者委员会的社会组织力量，拓展运用，强化提升食品安全监管技术支撑能力。

（三）进一步强化食安委和食安办统筹协调作用

食品安全委员会及其办公室是扎牢食品安全藩篱的重要抓手平台，必须进一步强化其核心决策和统筹指导作用，加强综合协调和督查督办力度，要推进食品安全综合协调机制建设到乡镇街道，延伸到社区村委。在具体作用发挥上，明确其更大的决策制定、工作部署、绩效考核和督察督办职能。深圳市通过建立完善市、区、街道三级食品安全委员会，推动食品安全条块衔接更加顺畅，食品安全监管部门可有效运用同级政府资源，有效落实属地责任。

（四）勇于担当作为，提升推进食品产业高质量发展的“大监管”“大服务”水平

科学把握“大监管”“大服务”之间的关系，既要严格执法确保安全，又要热情服务，勇于担当，积极作为，推动食品产业高质量发展。首先，必须严格监管，严格执法，严厉打击违法违规行为，坚决守住食品安全这条底线和红线。监管就是最重要的服务，做好食品安全监管工作，就是保障服务国家安全稳定发展、保障服务人民群众生命健康。其次，要坚持寓监管于服务，注重强化服务，推进简政放权，加大企业指导帮扶和发展引导支持力度；鼓励企业采用良好生产经营规范和先进管理制度，提高食品安全管理水平；加大食品谣言的打击治理，维护企业合法利益和行业形象，提升人民群众对食品安全的信心。再次，要大力推动食品产业升级发展，积极联合相关部门出台产业升级扶持政策，支持打造地方品牌食品企业。最后，大力推动食品行业标准提升，以法律法规、食品安全国家标准为基础，积极借鉴国际先进标准，推进食品质量标准化建设。

深圳市专门提出产业培育和品牌建设工程，推出组建市属国有全资的公益类企业——深圳市食品安全集团有限公司，负责推进食品安全产业质量体系建设，加强食品安全技术研发以及保障学校食堂等重点公共领域食品经营安全；推出食品生产产业扶持项目，开展食品品牌培育及示范推广项目等，积极打造本土优秀食品品牌。此外，充分用好特区立法权，发布《深圳经济特区食品安全监督条例》，加快完善地方食品标准体系建设，建立法律保障。

（五）树立科学监管理念，积极构建食品安全市场监管现代化治理体系

做好新形势下的食品安全工作，必须更新监管理念，改变条线思维、包揽思维、运动思维，改变传统的落后监管方式，要适应社会发展的需要，积极构建食品安全现代化治理体系，在大市场、大监管的新格局下实现有效监管。

一是要全面推进食品安全监管“双随机一公开”。“双随机一公开”与传统的日常监管、监督检查、执法检查以及网格化监管等方式不是并列的关系，而应该是主辅或者替代关系。目前，在食品安全监管方面，在“网格化”“全覆盖”监管基础上组织开展随机抽查。这里需要评估两个情况：一个是网格化和全覆盖在基层是否真正实现？客观上能否实现？第二个是在网格化和全覆盖模式监管下，食品安全风险和问题的实际发现率到底有多高？不在网格化和全覆盖的基础上开展随机检查，食品安全风险是否就会失控？此外，在网格化和全覆盖这种保姆式监管模式下，基层执法人员的履职风险也是个需要考量的问题。笔者认为，食品安全监管“双随机一公开”，应该做好分级分类，对存在管理异常、失信、违法违规记录的企业，以及高风险、投诉举报多、抽检问题发现率高的产品加大抽查的比例和频次。此外，国家层面需要做好几个方面工作：首先要做好法治保障，修订完善与“双随机一公开”不相符的内容，明确界定责任落实的标准，消除不合理的履职风险；其次，要加强风险研判分析，强化食品安全苗头性风险、重大安全风险的监测防范；第三，要努力营造良好的环境保障，引导社会舆论正确评判食品安全监管责任，最重要的一点是要推进企业主体责任落到实处，真正使全社会认识到企业是食品安全第一责任人。

二是要充分发挥失信联合惩戒作用。目前，国家正在大力推进社会诚信建设。建议市场监管总局在推进市场主体信用信息平台建设中，加快完善食品行业主体信用信息记录，建立信用信息档案和交换共享机制，制定食品行业信用等级划分办法和失信联合惩戒办法，统一标准和规范，让违反食品安全的行为在大市场体制机制内处处受限，让食品等领域严重危害人民群众身体健康和生命安全的严重失信行为，全国范围内在商事登记、行政许可审批、政府资金扶持、出境、乘坐高级交通工具等方面依法实施失信联合惩戒。

三是要大力推进风险交流与社会共治。食品安全风险交流是食品安全管理的基础性工作，也是推进食品安全社会共治的重要手段。在大市场体制下，需要进一步加强风险预警交流制度设计，建立风险信息收集常态化工作机制，构建风险预警指标体系、预警分析系统、预警发布系统和预警响应系统，建立健全食品安全风险交流工作体系，提升食品安全社会共治水平。深圳自2016年开始每年举办“中国深圳食品安全风险交流国际论坛”、创新开展“星期三查餐厅”“9号查酒”等阳光执法行动、实施“社区食品安全社会共治”民生微实事、组建食品安全志愿者队伍、每季度召开人大代表政协委员协商座谈会、每月召开新闻发布会等，提升了食品安全风险交流广度和深度，有力促进食品安全社会共治水平。

四是要加强食品安全的科技引领和信息化监管能力。针对监管力量不足等影响食品安全监管效能的制约因素，以及新技术、新业态带来的食品安全新问题、新风险，一方面，要突出科技引领，着力提升食品安全监管和检测的科技能力，鼓励食品安全相关技术的研发应用，提升食品安全监管水平和效率。深圳市持续开展食品安全“潜规则”研究，有效挖掘了潜在风险的行业共性问题；另一方面，要提升“互联网+食品安全监管”水平，打造具有先进水平的食品安全监管信息化平台，实现智慧监管。2018年，深圳市依托大市场体制，加快食品安全智慧监管能力建设，建设一个智慧市场监管平台，打造大数据和智能管控指挥两个支撑中心，构建检测、巡查、执法三张业务网，完善办公自动化、监管执法、运行分析、公众服务四大功能模块，着力构建全市食品安全“巡查、检测、执法”三网智慧监管体系。

（六）科学划分事权，推进各级食品安全监管职责全面落实

目前，我国食品监管体系在事权划分上存在一些边界模糊、责任不清的情况。尤其在食品安全地方政府负总责及落实基层监管责任的驱动下，基层对权责不对等、监管责任过大等现象反映强烈。此外，也存在监管责任与监管资源错位的问题，出现审批权在上一级，日常监管在下一级的情况，与“谁审批、谁监管”的原则不一致。如在国家、省甚至市一级的层面上都没有直接监管的对象和任务，日常监管全部下放到区县局，部分地方甚至将日常监管的任务基本集中在基层所，监管的数量和食品安全的风险集中在基层。

下一步，建议充分做好机构设置中的顶层设计。省、副省级城市、一般地级市在辖区人口、产业规模与分布、监管对象、服务范围方面各不相同，食品监管资源应在统一规划下进行科学配置，与产业规模以及区域中心城市的功能相适应。科学划分国家、省、市的事权，尽量减少交叉、重叠和监管盲区。国家市场监管总局侧重于监管资源配置的顶层设计和与法律相匹配的监管制度、标准的制定和决策部署;省局侧重于统筹指导、协调指挥及检查督办;副省级城市及产业较强的地级市侧重于执行和重点监管，对企业的具体监管，贯彻属地管理原则，把监管的职权与责任落实到辖区。科学划分各级监管事权是需要深度研究的课题，建议市场监管总局以此次大市场体制改革为契机，深入基层进一步开展专题调研，多听取下级和基层意见建议，更为科学地进行事权划分。