检察机关在公益诉讼制度中的角色担当

张林鸿 罗男

摘 要：随着我国监察制度改革不断推进，国家监察委员会将逐步替代检察机关成为高规格、全覆盖、一体化的反腐败中坚力量。检察机关在国家法治体系中的地位和职能将面临重大调整，增强公益诉讼制度中检察机关的作用是改革的主流方向。如何正确认识当前公益诉讼中检察机关的重要作用，如何运用域外法治发达国家检察机关角色定位的有益经验，如何在检察机关承担公益诉讼职能的司法试验工作中及时发现不足、总结经验，如何正确定位我国未来公益诉讼制度中的检察机关，将是制度设计和调整必须攻克的核心难题。

关键词：监察制度改革；检察机关；公益诉讼；角色担当

中图分类号：D920.5

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2018）01-0113-08

Abstract：With the reform of supervision system of our country keeping the pace， the National Commission will gradually replace the procuratorial organs， becoming anti-corruption backbone of high specifications， full coverage， and integration. The function and position of the procuratorial organ in the national legal system will face a major adjustment，with enhancing the public interest litigation system in procuratorial organs the mainstream direction of reform： how to correctly understand the important role of the procuratorial organs in the public interest litigation，； how to utilize the good experience of procuratorial organs role of foreign developed countries； how to timely find out problems and get experienced when the procuratorial organ bearing the judicial trial work of public interest prosecution； and how to correctly position the procuratorial organ of our country in the public interest litigation system in the future； these are the core difficulties in need of solutions for the design and adjustment of system.

Key words：Supervision system reform； Procuratorial organs； Public interest litigation； Role play

2015年7月，根據党的十八届四中全会相关决议，最高人民检察院向选定的13个试点区域①

人民检察院印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》，标志着建立健全我国公益诉讼制度的司法试验工作步入实践阶段，旨在形成立体化社会公益保护体系，强化检察机关法律监督职能。贵州省作为13个改革试点区域之一，结合本省工作实际，在试点司法工作期间，着重对生态环境和资源保护领域的案件进行了公益诉讼尝试。本文拟运用近两年试点司法工作过程中的大量真实案件为样本，分析检察机关提起公益诉讼工作当前的实际情况，结合域外有益经验，对检察机关在我国未来公益诉讼制度中正确的角色担当提供理论参考。

一、检察机关在我国公益诉讼制度中的现状

1.公益诉讼制度基本理论

公益诉讼，顾名思义，即以公共利益为法益保护对象的诉讼类型。以适用的法律和对象标准可分为民事公益诉讼、行政公益诉讼和经济公益诉讼。其区别于私益诉讼的主要法律特征有：一是诉讼意图的社会性和公益性，二是起诉主体的超然性，三是诉讼受益主体的广泛性；四是保护法益的对世性和效力的扩张性。[1]但就目前的立法现状来看，我国仅在民事诉讼领域确立了公益诉讼制度，试验中也仅增加了行政公益诉讼的探索，经济公益诉讼制度则尚处在缺位的状况。

与公益诉讼对应的公益诉权是诉权概念下的一个分支，系针对社会公共利益受损而寻求司法救济的一种途径，相较于私益诉权，是对诉讼权利更为详细的规定。公益诉权打破了传统模式诉讼制度的当事人主义，公益诉权适格当事人范围更广泛，没有将提起诉讼的权利限制于特定受侵害人身上，使得不具备直接利害关系的公共利益保护者享有起诉权。

公益诉讼制度即为维护公共利益而提起诉讼及诉讼运行的系列制度的总称。[2]公益诉讼制度设立的意义应当在于维护公共利益，声张社会正义，但在近年的修法过程中却将公共利益限定为国家利益之外的社会公共利益

2012年，《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》第9项决定增加1条，作为第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”，明确有法可依的社会公众利益也仅有消费者权益和环境权益，很大程度上制约了公益诉讼制度应有的功能。

2.我国检察机关享有公益诉权的法律依据与政策基点

我国检察机关自上世纪90年代开始探索建立公益诉讼制度，在司法实践中办理过国有资产流失等案件，依法行使了公益诉权，维护了社会公共利益。但2013年新修改的《民事诉讼法》对公益诉讼的适格主体做出了严苛的限制，导致检察机关在进行民事公益诉讼过程中遭遇重重阻碍。我国当前立法仅有《民事诉讼法》设立了民事公益诉讼，依据该法第55条，“法律规定的机关和有关组织”享有公益诉权。而对“法律规定的机关和有关组织”的详细阐释散落在具体领域的法律中：一是《海洋环境保护法》第90条第2款

《海洋环境保护法》第90条第2款规定： “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”，二是《消费者权益保护法》第37条

《消费者权益保护法》第 37条规定：“消费者协会履行下列公益性职责：…… （ 七） 就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。”，三是《环境保护法》第58条

《环境保护法》第58 条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼： （ 一） 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记； （ 二） 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”。这三部法律分别将海洋环境污染类、消费者合法权益类、环境污染类的公益诉权赋予依法行使海洋环境监督管理权的行政部门、消费者权益保护协会和符合相应法定条件的环境保护组织。综上所述，我国当前立法限定的民事公益诉讼起诉主体范围十分狭窄：否定了公民的公益诉权，机关单位和相关组织的公益诉权则必须符合法定条件，检察机关依法不享有公益诉权，仅在试点工作区域以“公益诉讼人”身份参与案件办理，而非明确的“原告”。

新一轮的检察机关提起公益诉讼试点工作，与以往的司法实践相比具有如下全新特点： 一是检察机关直接行使公益诉权，二是检察机关行使公益诉权从民事公益诉讼拓展到行政公益诉讼，三是通过赋予检察机关公益诉权形成对行政机关破坏公共利益行为的法律制衡。

3.我国检察机关作为公益诉讼起诉主体的必要性与可行性

公共利益具有广泛的公共性，社会公民和相关组织符合“所涉公众”公共性标准门槛很低，但在维护公共利益的实践中却常常显得无能为力，在公益诉讼中则表现为调查取证能力不足，法律专业素养不够等。本来，在面临公共利益受到威胁或侵害时，国家机关尤其是人民政府作为公共利益的直观代表，应采取相应措施积极保护公共利益，在行政措施不能有效解决问题的前提下，应当主动提起公益诉讼，即寻求司法救济途径。但在现实生活中，国家机关特别是政府也具有“经济人”的性质，也有自己的特定利益和专门利益，某些地方政府或者其所属行政机关甚至与威胁、损害公共利益的的企业或个人“捆绑”在一起，往往不愿意为了公众的共同利益而提起公益诉讼，而且有时它们本身就是侵害公共利益的责任人[3]。因此，在新时代背景下，构建全新的检察机关提起公益诉讼制度，对推进我国法治化建设具有重要意义。

此外，当前司法实践过程中，检察机关的实际权力却与宪法明确的法律监督权之间难以构成一一对应的关系。当前，我国检察机关的法律监督多局限于对职权行为的监督，监督领域太过狭小。因此，精准定位检察机关的法律监督角色，强化法律监督职能，将作为重构检察机关公益诉权的必然要求。

检察机关配置适当的公益诉权，能够有效维护社会公共利益，使行政权、审判权、检察权能够在国家权力体系中形成良性循环。同时，检察机关作为公益诉讼的适格起诉主体具有先天优势：一是法律专业性强，熟悉相关法律程序，具备极强的调查取证能力和出庭起诉能力，高效方便；二是检察权的公权性质可确保起诉权谦抑行使[1]，有效减少滥诉情况的发生；三是检察机关角色重叠，法律监督机关和公益诉讼原告的双重身份既能有效监督审判权的公正行使，又能促进公益诉讼原被告之间的实力均衡。

诚然，当前制度体系中，检察机关尚不享有公益诉权，但公益诉讼案件具有极强的社会公共性，影响面甚广，这就要求我们用与时俱进的态度去阐释《民事诉讼法》中“直接利害关系人”概念，使检察机关在当前法律规定的提起公益诉讼的条件下成为适格原告。而在今后修订的《人民检察院组织法》中，应主要规定体现检察机关法律监督职能属性和特征的基本职权[4]，明文赋予民事案件和行政案件的公益诉权，甚至在经济公益诉讼上也应当逐步作出具体规定，逐步建立立体化的公益诉讼制度。

二、域外公益诉讼制度中检察机关角色定位

随着现代诉讼法治与诉讼理论的发展，在当事人理论和立法上，实体利害关系当事人之“一说统天下”格局早已被打破，并渐为诉讼法上的当事人概念所取代。[5]诉权与实体权利的分离理论也越来越为世界各国认可，促进了当事人概念从实体范畴解释到程序范畴解释的变革。赋予检察机关公益诉权，将检察机关定位为公益诉讼制度的适格当事人之一，已然成为众多法治国家的民事诉讼法发展趋势。

1.英美法系主要国家公益诉讼制度中的检察机关

英美法系国家中，美国公益诉讼制度依据《美国联邦民事诉讼规则》赋予司法部代表国家行使公益诉权

美国联邦民事诉讼规则 Federal Rules of Civil Procedure Rule 17 （ a） （ 2） ： Action in the Name of the United States for Anothers Use or Benefit. When a federal statute so provides，an action for anothers use or benefit must be brought in the name of the United States. ，按照起訴主体性质的不同分为“私人检察官制度”和“检察官参与诉讼制度”——前者赋予了私人当事人在公益诉讼中等同于检察官的对等诉讼权利，而后者则赋予了检察官为维护联邦利益参与到民事诉讼案件和对涉嫌违反《谢尔曼法》《克莱顿法》行为直接提起诉讼的权利。英国公益诉讼也有两种形式，即“检察总长代表起诉制度”和“检举人诉讼制度”——前者赋予检察总长代表公民享有公益诉权，后者则构建了多元化的公益诉讼起诉主体，赋予了任何个人和组织抗衡公共机构的危害性职权行为的公益诉权。

由此可见，在英美法系主要国家，公益诉讼制度的主体呈现出国家机关代表诉讼为主、个人和组织作为有效补充的特点，包含了国家检察机关、行政机关、组织和公民个人，并且强调了公民个人与检察机关在公益诉讼中的“能力趋同性”，但又对其中的诉讼主体进行了适当限制，采取谨慎原则

如美国环境公益诉讼制度中公民或环保非政府组织取代政府环保执法机构的职能来实施环境法，当该机构没有及时履行职能时，公民不能替代环保执法机构来实施环境法，除非给予环保执法机构通常60天的期限通知其环境违法行为。如果在此期限内环保执法机构没有采取针对污染者的违法行为的任何行动，公民或环保非政府组织可以取代政府环保执法机构代表公共利益而作为原告起诉污染者。。而这些恰恰是目前我国公益诉讼制度中所缺乏的特点，检察机关与行政机关、组织、公民个人在公益诉讼中的一方面能力差异巨大，另一方面顺位差别不明确，导致不同诉讼主体在公益诉讼中的表现和最终的裁判结果千差万别。

2.大陆法系主要国家公益诉讼制度中的检察机关

大陆法系主要国家中，法国的公益诉讼制度主要精神和制度设计在“越权之诉”制度当中，赋予公民针对政府人员的行政行为向行政法院提起“越权行为之诉”的权利，原告资格门槛低至仅需要证明被诉行政行为与自己存在利益关系即可，起诉主体范围可谓相当广泛，几乎等同于“零门槛”。德国则有四种公益诉讼形式： 一是公民诉讼，赋予全体公民针对任何涉嫌侵犯宪法基本权利的法律而向宪法法院提起诉讼的权利；二是公益组织诉讼，赋予公益组织公益诉权；三是检察官公益代表人诉讼，依据德国《行政诉讼法》将全国三级检察官分列为对应行政区域的公益代表，享有对应级别公益诉权；四是检察机关公益代表诉讼，将检察机关作为社会公共利益的整体代表，赋予检察机关针对重大社会影响公益诉讼案件

婚姻无效、雇佣劳动、重大环境污染、重大侵犯消费者权益等案件。的公益诉权。

由此可见，大陆法系主要国家中公益诉讼的原告资格门槛较低，使得公民、公益组织等民间力量在维护社会公共利益的积极性维持在很高的水平，但又在此之上辅以检察机关对重大公共利益案件的起诉权，使之平衡和完善公益诉讼制度中的力量对比，尤其是德国公益诉讼制度中还将公民、公益组织、检察官公益代表人、检察机关公益代表等不同主体提起的案件进行细致划分，构成了对公共利

益的立体式维护。

两相比较，我国现阶段公益诉讼制度原告适格条件门槛较高，不同主体案件趋同处理的特点则略显尴尬。检察机关几乎独揽公益诉讼原告主体的现状也使得公益诉讼制度的“公益性”和“广泛性”大打折扣。

3.域外公益诉讼制度检察机关角色比较的启示

随着我国法治化建设进程不断加快，检察机关提起公益诉讼的试点工作在探索中不断完善成形，标志着我国公益诉讼制度司法实践工作，不仅在思想理论层面，更重要在司法实践工作中开始了从实体主义当事人向程序主义当事人的过渡。从上述法治发达国家关于检察机关提起公益诉讼的制度设计可以看出，主要法治发达国家检察职能机关均在公益诉讼制度中配置了公益诉权。公益诉讼主体确定标准宽泛，公益诉讼主体范围广阔，公益诉讼实现方式多元的制度设计特点，保证了检察机关享有公益诉权有法可依、有理可据、有权可诉，从而实现了检察机关代表国家和公民承担维护社会公共利益责任的法治目的。检察机关享有公益诉权本质上属于法定诉讼信托模式。该模式的特征在于，基于公共利益的信托，由法定组织代为行使实体权利当事人的诉讼权利。而检察机关常常作为上述法定组织，依法行使公益诉权或成为被诉对象，成为公益诉讼适格的当事人。

如何借鉴法治发达国家公益诉讼制度的有益设计，精准赋予我国检察机关适当的公益诉权；如何构建以检察机关为核心的公益诉讼多元主体；如何使检察机关公益诉权适应我国目前的社会特点和司法特点，都将决定着我国未来公益诉讼制度的法治质量。

三、检察机关提起公益诉讼试点司法实践工作评析——以贵州省试点为例

综观中国特色社会主义法治体系中有关诉讼

制度的规定，无论是国家立法层面还是最高人民法院、最高人民检察院的司法解释中，都未对检察机关代表国家和公民提起公益诉讼作出明确设定，但面对司法实践过程中涉及社会公共利益的众多案件，贵州省检察机关在提起公益诉讼改革试点工作中，结合自身优势，探索出一条可供参考的司法改革道路。

1.贵州省公益诉讼制度的地方性法律支撑

2007年11月，贵阳市中级人民法院环境保护审判庭、清镇市人民法院环境保护法庭成立，主要职责之一为依法审判贵阳市辖区环境公益诉讼案件，并且在后续出台的地方性法规和贵阳市中级人民法院的相应文件中明确了环境公益诉讼案件的指定管辖、原告确定等问题，如《贵阳市促进生态文明建设条例》第23、24条

《贵阳市促进生态文明建设条例》

第23条规定：“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行為提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责。”第24条规定：“审判、检察机关办理环境诉讼案件，应当适时向行政机关或者有关单位提出司法、检察建议，促进有关行政机关和单位改进工作。

鼓励法律援助机构对环境诉讼提供法律援助。”，《贵州省促进生态文明建设条例》第54、55和64条

《贵州省促进生态文明建设条例》

第54条规定：“公安机关、审判机关和检察机关应当加大生态环境保护执法力度，依法查处破坏生态环境的违法犯罪行为。破坏生态环境违法犯罪案件，由公安机关、审判机关和检察机关生态环境保护专门机构办理。”

第55规定：“法律援助机构应当为符合法律援助条件的环境污染受害人提供法律援助。鼓励律师事务所、基层法律服务机构以及律师、其他法律工作者为环境污染受害人提供法律服务。”

第64条规定：“审判机关、检察机关办理生态环境诉讼案件或者参与处理环境事件，可以向行政机关或者有关单位提出司法建议或者检察建议，有关行政机关和单位应当在60日内书面答复。”。在国家关于环境公益诉讼的立法迟迟不见出台，环境保护事业的纵深推进又亟需环境公益诉讼发挥作用的背景下，贵州省明确制定了环境公益诉讼的地方规范，相关组织或公民个人要提起诉讼，法院就不太可能再以原告不符合《民事诉讼法》或《行政诉讼法》的“利害关系人”定义而拒绝受理，这对于提高普通公民、企业、司法官员的环境保护意识，会间接地起到很大的作用。[6]

公共利益外延十分广泛，但贵州省在公益诉讼制度的立法探索中着力于环境保护领域，其他诸如

消费者权益保护、群体性劳动纠纷、物业纠纷等涉及社会公共利益领域的立法则未见成果。如何加强构建全覆盖社会公共利益保护体系的立法探索，将是检验公益诉讼制度是否完善的标准之一。

2.贵州省检察机关提起公益诉讼案件类型分析

有一点值得注意，我国现行法治体系中缺乏关于行政公益诉讼制度的具体规定，全国人大常委会有限授权人民检察院提起公益诉讼也仅为司法尝试，因此，有理论认为，在司法实践过程中，检察机关对公共利益负有保护责任的行政机关或其他公权力机构，没必要通过提起行政诉讼的方式督促其履行保护责任，完全可以基于法律监督机关的地位行使法律监督职能，如刑事立案监督、渎职侵权犯罪的查处等多种方式进行监督[7]。但贵州省关于检察机关提起公益诉讼的实践过程中，环境行政公益诉讼占有92%的比例（见图1。以贵州省51个公益诉讼案件为样本。下同），其原因在于检察机关作为国家公权力代表，如果常在民事公益诉讼案件中作为公益诉权主体，极易造成案件双方的力量失衡，检察机关在行政公益诉讼中与其力量相当的行政机关进行对垒，才能实现均衡的对抗机制。

但另一方面，行政类公益诉讼所占比例过高、民事类公益诉讼所占比例过低的特点，也印证了上文所述的在试点公益诉讼制度司法过程中检察机关“独揽起诉大权”、公众力量参与极低的困境。而且从贵州省近两年来的公益诉讼案件受理时间上看（见图2），高达92%数量的案件集中在2016年11月之后，不能否认检察机关作为公益诉讼“国家队”的成绩，但试点近两年时间，案件却集中在2016年11月之后，说明检察机关提起公益诉讼的实践尝试还未实现常态化。因此，如何在充分发挥检察机关公益诉讼引导者角色的基础上重分调动公众参与的积极性、如何实现检察机关提起公益诉讼的常态化值得我们思考。

而从案件适用类型来看（见图3），51个检察机关提起的公益诉讼案件广泛适用到了国土资源

保护、环境保护及管理、水资源保护和林业资源等涉及公共资源、公共利益领域，其中国土资源保护、环境保护及管理均占了39%的比例。以上两种案件类型的被告多为负有环境保护义务的行政机关，由此可以推断检察机关在直接涉及广大公众利益的土地资源、環境保护类型的案件中发挥着当然的保护监督主体作用，甚至在公共利益保护的及时性和有效性方面还优于环境保护行政主管部门。

贵州省检察机关在试点工作中对行政机关主动纠错、依法行政的督促作用十分明显，但与此同时仍然存在少量不配合检察机关提起公益诉讼工作的现象

贵州省毕节市七星关区大银镇人民政府在公路旁倾倒垃圾、严重危害当地生态环境，对七星关区人民检察院发出的检察建议，镇政府不予理睬，后经毕节市人民检察院指定管辖，2016年11月28日，金沙县人民检察院对该镇政府提起行政公益诉讼。，虽经上级督办、异地交办等方式予以解决，但也突显出行政机关法治意识淡薄的顽疾。唯有树立检察机关司法权威，才能确保公益诉讼的有序、有效开展。

检察机关作为公益诉讼人的级别分类中（见图4），呈现出以基层检察院为绝对主力的特点，尤其是在行政公益诉讼类型的案件中，基层检察院作为第一线的检察机关，能够及时发现相关侵犯公共利益的案件，可以先对相关违法行为提起检察建议进行法律监督，并且能够及时有效地开展调查取证工作，方便后续行使公益诉权。从行政公益诉讼案件统计分析看，被诉行政机关如国有资产管理局、环保局等与检察机关权力层次存在明显差异，职权范围也大相径庭。因此，为符合辅助原则要求，检察机关公益诉权的行使应当建立在具体行政机关失职或违法的基础上，而不是随意介入到公共利益领域。

但如上文所述，检察机关在公益诉讼案件中的司法权威尚待提高，基层检察院行使公益诉权的过程更是困难重重，如何合理规划公益诉讼制度中检察机关的级别管辖、合理分配检察职权、树立检察机关司法权威，将是试点工作结束之后应当考虑的问题。

在被告类型方面（见图5），行政公益诉讼占绝大多数，呈现出以行政机关为主要被告的特点，具体类型包含国土资源、水资源、林业资源、环境保护和城市综合管理等具有资源环境行政管理职权的政府和部门，在被告的级别上几乎是基层政府和部门，其原因在于上述政府和部门作为资源环境管理的基层组织，承担着工作一线的管理义务和责任，同时也对应了相关检察机关行使公益诉权的级别，确保了双方当事人享有充分的攻击防御机会。

但同时我们也应思考：以行政级别较低的基层政府和部门作为被告提起公益诉讼，是否只是点到为止的司法作秀，基层单位在应诉过程中受上级管理部门干预时将如何处理，检察机关较少以级别较高的行政机关为公益诉讼被告是否有“拣软柿子捏”的嫌疑。

四、我国未来公益诉讼制度中检察机关的角色担当

检察机关提起公益诉讼的司法改革试点工作自2015年7月开展至今已逾两年，试点工作取得了不小的成绩，然而在对检察机关角色设定方面显得较为模糊，贵州省在民事公益诉讼和行政公益诉讼试点工作过程中，检察机关的身份均为“公益诉讼人”，而不是明确表述为案件“原告”，由此可见检察机关在公益诉讼案件里“一人饰二角”的重叠身份属性：其一，无论民事案件还是行政案件，检察院的诉讼主体角色决定其享有对应的诉讼权利，并负有对应的诉讼义务；其二，检察院同时承担着法律监督者角色，其对公益诉讼案件的整个过程和参与主体均有权实施法律监督。所以，唯有明晰检察机关在公益诉讼案件中的角色性质，才能回归公益诉讼制度维护社会公共利益的根本功能。

1.坚守监督者角色，界定公益诉讼制度中检察机关的介入领地

检察机关在我国法治体系的性质是法律监督机关，因此，监督行政执法应当作为检察机关维护社会公益的主要手段，担当公益诉讼案件原告应当作为辅助手段：一方面可确保检察机关将有限的司法资源运用到重大威胁社会公共利益的案件当中；另一方面可防止公益诉讼滥诉情形的发生，防止公益诉权的“越位”行使。

规范检察机关提起公益诉讼的范围，可将其划分为强行诉讼范围和任意诉讼范围。强行诉讼范围应为严重损害或威胁社会公共利益的民事行为和行政行为，包括涉案范围广、人数多、金额大、影响深、后果重的疑难案件[8]；任意诉讼范围则是指上述重大疑难案件以外的其他损害或威胁社会公共利益的案件。建议在今后的公益诉讼制度立法中，将上述两种诉讼案件以列举式加概括式的方式加以规定，既可以明确列举出检察机关强制介入公益诉讼的案件类型，又保留了相关具体案件的检察机关裁量空间。

基于上述贵州省公益诉讼案件类型分析判断，绝大多数案件并未达到强行诉讼范围要求，诸如垃圾倾倒违法、土地出让违法、气化炉渣堆放违法甚至乱堆乱放鸡粪死鸡、生猪屠宰残留物污染等案件，完全可以归入任意诉讼范围，而不是动辄引入检察机关强制介入公益诉讼的方式来解决。此外，在公益诉讼的案件类型方面，应当在民事公益诉讼、行政公益诉讼的基础上，赋予检察机关在经济公益诉讼案件中的起诉权，同时将社会公共利益的外延拓展至国家利益，以形成立体化的社会公共利益法律保护系统。

2.发挥引导者角色，明确公益诉讼制度中检察机关的诉讼顺序

检察机关提起公益诉讼应当遵循辅助原则 辅助原则作为一项政府原则，基本意旨是政府必须将权力和职责下放至能够有效履行此种权力和职责的最小管辖层次 （或者说，最接近公民的层次） ，在社会管理领域，囿于成本支付的能力，政府管制的力度与幅度兼有其限度； 基于实质效果的考虑，政府管制宜有一定边界。政府管制与社会自治的适度均衡，是社会管理走向良性循环的起点。公共利益维护涉及到公民、社会、政府之间的关系协调。。就狭义公共利益所指的不特定多数人利益而言，第一位序的公益诉讼启动主体应为公民与社会团体。公民与社会团体不仅是公共利益的直接感知者，在适当的制度供给状态下也可以比较好地维护公共利益。行政机关应为启动公益诉讼的第二位序主体。检察机关是启动公益诉讼的第三位序主体。这样的位序安排的合理性依据在于国家机关之间职权运作的次序性。[2]

《试点方案》赋予检察机关行政公益诉讼诉权的前提条件是无直接利害关系的公民、法人和其他社会组织没有也无法提起诉讼，这一方面阻碍了社会公众参与公益诉讼的制度道路，直接导致试点司法工作过程中公众参与程度极低，与此同时加重了检察机关本身负担，不符合前文所述的职权运作次序性。行政行为数量繁多，检察机关不可能穷尽其司法资源专注于公益诉讼，因此，明晰公益诉讼制度中检察机关的诉讼顺序，需要检察机关以引导者的角色积极引导社会公众和社会团体参与到公益诉讼中来。

司法探索阶段，检察机关“公益诉讼人”在未来应当明确表述为“公益诉讼原告”，在参考国外公益诉讼制度适度降低公益诉讼起诉主体资格门槛的基础上，应当在检察机关与行政机关、组织、公民个人等不同主体之间建立同等起诉效力但又区别于起诉顺序的“起诉顺位”制度，同时结合国情在民诉法、行诉法、环保法、消法等法律修法过程中，应当充分考虑当前我国公民社会责任意识较低、公益诉讼公民起诉率较低的特点，逐步达到公益诉讼起诉主体多元化的目的，防止检察机关独揽起诉大权。

3.激活协调者角色，完善公益诉讼制度中检察机关的诉权限制

孟德斯鸠曾说：“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[9]从贵州省已经审理判决的公益诉讼案件来看，检察机关的胜诉率几乎为100%，可谓百战百胜，诉权扩张趋势明显。其原因一方面在于检察机关作为公益诉讼人，其法律专业性颇高的天然优势；另一方面则在于案件本身的复杂程度较低，检察机关诉讼请求的单一化、公式化，以“确认违法+履行职责”为主的公式化诉讼请求，不仅在一定程度上浪费了司法资源，冗长的案件审理时间也不利于社会公益的高效修护。检察机关诉权优势过大也不利于诉讼双方诉权力量的平衡，极易造成公益诉讼案件程式化，不利于社会公益的真正保护。

《试点方案》为此规定了诉前程序，但并未作具体详实的说明，建议在今后立法中参照美国等公益诉讼发达国家的前置通知程序，给予涉嫌违法者限期修正其行为的缓冲空间，以防止检察机关公益诉讼权的滥用；在通知对象设置上不仅应当通知当事单位或个人，还应当通知其上级机关、监督机关或相关管理者，以此形成以检察机关为协调核心，当事单位、个人及其上级机关、监督机关、相关管理者围绕的联动监督互动机制，尽可能地穷尽内部解决方法，限制检察机关的公益诉权，节约宝贵的司法资源。

树立检察机关司法权威，规范公益诉讼主体级别：一方面，检察建议等诉前程序的执行需要司法权威的支撑；另一方面，公益诉讼中的原被告双方攻守力量则需要平衡，加强协调沟通，树立司法权威，规范主体级别，避免低级别检察机关对位高级别的公益诉讼被告形成“级别错位”，防止高级别检察机关频频对位低级别公益诉讼被告“以大欺小”。

4.区分双重角色，厘清检察机关的公益诉讼职能和刑事诉讼职能

依据我国刑事诉讼法，检察机关作为渎职犯罪的侦查机关和公诉机关，在行政公益诉讼中，若存在行政机关责任人员渎职类型犯罪行为，则可能使检察机关产生公益诉讼职能和刑事诉讼职能的角色冲突。在试点司法实践工作中，常常存在过多关注行政机关行为违法性的现象，而忽视了相关责任人员犯罪的追究。

因此，建议检察机关在办理公益诉讼案件过程中注意区分公诉人和公益诉讼人的双重角色，针对案件中的犯罪行为依法进行追究。当然，在今后的公益诉讼制度完善工作上，还需要重视公益诉讼和刑事诉讼的有机衔接，以防止检察机关公益诉讼职能和刑事诉讼职能的混同。同时，刑事诉讼职能还应当和其他机关的行政执法进行有机对接，2017年2月由环境保护部、公安部和最高人民检察院联合研究制定的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，在案件移送、法律监督、证据收集、协助机制、信息共享等方面都作出了较为具体的规定，相信在今后检察机关职能区分与衔接的实践中将发挥巨大作用。

与此同时，需实现检察机关提起公益诉讼的常态化而非突击爆发式起诉，在监察制度改革过程中应当适时转变检察机关内部相关机构和人员的职能，使检察机关提起公益诉讼工作“有将可用、有兵可派”，实现检察机关公益诉权的常态化、法治化行使。

五、结语

检察机关提起公益诉讼试点工作是适应当前我国社会经济发展阶段的一项重大司法改革，随着我国监察制度改革的不断推进和公益诉讼制度的构建，检察机关维护社会公共利益的角色将于法可依、有法可用，精准定位检察机关未来公益诉讼制度的角色，将为立法、司法、执法工作奠定基石。我们应当充分发挥检察机关监督者作用，实现法律监督权和公益诉讼起诉权的有机衔接；充分发挥检察机关引导者作用，完善公益诉讼主体架构，提高其他诉讼主体参与公益诉讼的积极性和有效性；充分发挥检察机关协调者作用，构建社会公共利益保护的联动机制，唤醒公民社会责任意识。

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（責任编辑：钟昭会）