完善危房改造机制 着力推进危房治理

司顺文　陈焕

摘 要：自2008年我国农村危房改造政策实施以来，农村地区群众居住难问题已经逐步得到解决，农村贫困群体的居住条件在一定程度上得到改善。但随着农村危房改造工程的全覆盖，农村危房改造政策执行过程中的问题日趋凸显，并引起社会各界关注。因此，创新和完善危改工作机制是当务之急。

关键词：农村地区 危房治理 工作机制

中图分类号：F301.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2018）10-0-02

一、我国农村危房改造取得的成效

在2008年我国南方的雪灾中，受灾民房达28.1万间。在这次雪灾中，贵州省有8.41万间民房坍塌，引起了党中央的高度重视。2008年7月，国家投入财政资金2亿元率先在贵州省的21个县进行农村危改试点工作，帮助1.08万户农民进行房屋改造，有效的解决了贵州农村地区农民最基本的安全住房问题，实现“住有所居”的民生目标。2009年5月8日出台的《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》（建村[2009]84号）文件中，明确提出了在本年度内要完成陆地边境县、西部地区民族自治地方的县、国家扶贫开发工作重点县、贵州省全部县和新疆生产建设兵团边境一线团场约80万农村贫困户的危房改造的任务。该文件的出台为解决乡村地区农村贫困农户的基本居住安全问题提供了制度保障。随着农村危房改造政策的不断扩展，到2013年实现了危房改造在我国农村地区的全覆盖，在党中央和国务院的组织带领下，农村危房改造于2016年底累计投入补助资金1091.9亿元，帮助1278万农民进行了危房改造，从危房改造试点开始到2016年底，全国农村危房改造的受惠农户约达到2304.08万户。[1]2017年，国家财政部、住房城乡建设部按照党中央、国务院关于加快推进农村危房改造、统筹做好农房抗震改造和打赢脱贫攻坚战的有关要求以及《住房城乡建设部财政部国务院扶贫办关于加强建档立卡贫困户等重点对象危房改造工作的指导意见》（建村[2016]251号），联合下发了《财政部住房城乡建设部关于下达2017年农村危房改造补助资金的通知》（财社[2017]69号），并投入中央财政农村危房改造补助资金2664500元，解决全国农村危房改造1904500户农民的住房安全问题。[2]

二、农村危房改造政策执行过程中的主要问题

1.危房改造对象的确定缺乏精准

根据国家危改方案规定，各级基层政府应在公平、公正、公开的原则下，严格按照规范的工作操作程序评定危房改造对象，不高普惠制，把生活最困难、住房最危险作为农村危房改造对象确定的必要条件，必须同时满足经济上最困难（五保户、低保户等）和居住危房这两个条件。农村危房改造对象的确定必须通过个人申请、村集体评议、鉴定审批的程序进行。在个人申请这一环节上，农户提交危房改造书面申请，填写《农村危房改造农户申请审批表》，农户提供本人家庭户籍、农村五保供养证、低保金领取证、残疾证和危房照片等证明材料。在村集体评议这一环节上，村委会对申请人进行集体评议，对符合条件的在村委会张榜公示（包括户主姓名、家庭人口、住房情况），公示期满无异议，做出意见并报送乡镇政府。在鉴定审批环节要层层备案。但是在农村危房改造对象评定的实践过程中，基层政府并没有严格按照程序进行，而且能评上危房改造的对象多数不是村里家庭经济最困难、住房最危险的农户，农村危房改造名额分配在具体的实际操作发生了偏差，危改对象的确定缺乏精准。在危房改造政策的实行过程中，存在某些本来不应该享受政策的人却通过熟人、关系享受着补助的问题，将实际住危房、家庭贫困的家庭剔除在外。人情关系、优亲厚友的出现，阻碍着农村危改政策的实施，并最终造成了政策的微效。[3]

2.危房改造补助的平均主义问题

各省区根据中央的规定并结合地区实际拟定了具体实施方案，明确了农村危改户的补助标准，并且在实施方案中根据改造方式、预计成本以及农民的筹资能力等明确规定了不同贫困类型农民的不同补助标准。但是在农村危改政策的具体落实过程中，部分地区出现了平均分配危改资金的问题，即按照统一标准平均发放危改补助资金，甚至有些地方还降低了危房改造补助资金的标准，从而导致危改政策的补助标准在具体落实过程中产生偏差。

3.危改面积偏离政策的标准要求

根据《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》（建村[2009]84号）文件，关于农村危房改造建设标准要求，农村危房改造要在满足最基本居住功能和安全的前提下，改造资金大部分由国家补贴的特困户，控制建筑面积和总造价。翻新、新建住房建筑面积原则上控制在40平方米以内，其他贫困户建房面积控制在60平方米以内。建房面积可根据家庭人口规模适当调整。[4]但是在政策执行过程中，由于村干部的原因使农村危房改造名额的分配更加偏向于农村中家庭经济实力相对较强的一般贫困户，而那些家庭經济薄弱、筹资建房能力低的危改对象即低保户、分散供养的五保户所占比例少，导致国家农村危改政策的部分内容在基层落实中产生了偏离。在调研过程中了解到，当前农村建房普遍存在着相互攀比现象，在危房改造对象中从众心理或者从众行为较为严重，从而导致危改过程中危改对象在建筑面积上不量体裁衣、超标准建设、盲目攀比，加上村级干部由于受到自己价值取向及政绩观的制约，在政策实施前期没有做好相应的宣传工作，且在执行过程中默认了农民建大房、盖楼房的请求，导致政策目标难以实现。[5]

4.危改补助资金存在截留的现象

农村危改补助资金的发放与农民的切身利益体息息相关。农村危房改造补助资金如实发放到危改对象手中与否，直接影响着广大群众对国家危改政策落实的认可程度，如果危改补助资金在发放过程中存在问题，将会对危改对象家庭生计带来困难，同时政府权威、政府形象也会受到损害。[6]访谈调查中发现，部分地区农村尚存在基层政府对农村危房改造政策的执行尚未彻底，尤其是在危改补助资金的使用上存在截留现象，这对农村危改政策的有效执行产生了一定程度的负面影响。这也说明基层政府在执行农村危房改造政策过程中尚有诸多问题需要改进。

5.危改政策在执行中的其他问题

调研中发现，基层政府在执行国家农村危房改造政策时，往往运用手中的权力在原有政策内容的基础上附加一些额外的政策内容，从表面上看基层政府似乎都是在贯彻执行国家政策，但实质上政策执行效果却偏离了初衷，即便政策得以高效率执行但与原政策既定目标也不相符。同时，政策宣传工作力度小，致使群众对国家下达的农村危房改造政策的知晓率低。从而导致危改政策在农村落实不到位，形式主义较为严重，这与国家制定农村危房改造政策的初衷产生了偏离。

三、完善农村危房改造工作机制的措施

1.完善激励、追责和农民需求表达机制

农村危房改造政策的执行主体是政府。因此，政府尤其是基层政府应根据地方实际建立健全农村危改工作激励机制，并明确政策执行主体的责任、权利和义务，针对政策执行主体建立健全相应的追责机制，确保基层政府执行政策的有效性，确保农村危房改造工作任务高效完成。与此同时，结合本地具体实际情况制定一套相应的危房改造政策实施方案，充分考虑农民的实际需求，积极听取危房改造户对政策的看法和意见，完善农民需求表达机制，使政策切实做到因地制宜、因户制宜，确保政策高效落实。

2.建立和完善政策执行的信息沟通机制

为使国家农村危房改造政策在基层得到有效落实，必须在各部门之间建立和完善信息沟通机制。一是基层政府要与上级相关部门建立纵向沟通协作机制，以便于下级部门能够充分的理解和领会政策目标，从而将政策落到实处。二是做好基层政府各部门之间的横向协调工作，明确各部门的职责、权限，合理配置公共资源。三是拓宽沟通渠道，通过多种媒体手段对农村危房改造政策进行广泛宣传，提高广大群众对政策的知晓率，在政府尤其是基层政府与群众之间形成良好的沟通，为农村危改政策的有效落实提供保障。与此同时，还要在建立健全农村危房改造政策执行的信息反馈机制，确保农村危改政策的有效落实和提高政策的执行效率。

3.完善政策執行的监督机制

农村危房改造政策是为了解决贫困地区农村居民住房安全问题而制定并实施的。因此，要使该项政策得以有效执行，很有必要对原有监管体系进行重组，创新监督机制，使基层监管机构不受本级政府约束，确保基层监督机构相应的独立地位，使其能够对本级政府进行专门的有效监管，规避政策执行上的偏差，以促进农村危改政策监管的良性运行。与此同时，还要加强社会监督体系建设，充分让全社会参与农村危改政策监督，提高政策执行效果，确保政策初衷目标圆满落实。

参考文献

[1]中华人民共和国住房与城乡建设部、国家发改委、财政部.《关于做好农村危房改造工作的通知》（2008-2016年）.

[2]财政部、住房城乡建设部.《关于下达2017年农村危房改造补助资金的通知》：http：//sbs.mof.gov.cn/zxzyzf/ncwfgzbzzj/201707/t20170710_2641878.html.

[3]丁煌，汪霞.“关系运作”对地方政府政策执行力的影响及思考[J].新视野，2012（6）：61-65.

[4]中华人民共和国住房和城乡建设部、国家发改革、财政部.《关于2009年扩大农村危房改造试点的指导意见》（建村[2009]84号）：http：//www.3c3t.com/Article/89.html.

[5]李晓楠.农村危房改造政策执行偏差研究[D].贵阳：贵州财经大学，2017年5月.

[6]雷厚礼.贵州农村危房改造的的现状与政策建议[J].贵阳市委党校学报，2011（8）：12-16.

作者简介：司顺文（1970-），男，苗族，贵州榕江人，中共黔东南州委党校榕江分校，讲师，硕士研究生，主要研究方向为农村减贫与乡村治理。