对市县机构编制评估工作的思考

● 冯忠孝

党的十九大报告中明确，要“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”。长期以来，机构编制管理科学化、规范化、法定化水平不高，管理方式不适应新时代发展和理念需要。当前，随着全面深化改革纵深推进，各领域改革进入深水区，机构编制部门面临的压力很大。如何能形成一套既坚守机构编制管理红线、提高管理运行效率、节省编制和人力资源成本，又能服务发展大局，保障民生领域重点工作的刚柔相济的机构编制管理办法，显得非常重要。我们认为，开展机构编制评估工作，是破解机构编制总量管不住、存量盘不活、结构难调整、浪费与紧缺并存等机构编制管理难题的有效办法。因此，新时代市县机构编制评估工作如何开展，关键点是什么，面临哪些问题，如何更好地发挥作用，这些问题都需要深入研究。

一、机构编制评估工作的依据

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十四条规定，“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据”。这是进行评估的法规依据。《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔2007〕2号）明确“建立健全机构编制管理工作考核和评估制度”。《机构编制监督检查工作暂行规定》第八条规定，“各级机构编制管理机关可以根据需要对有关单位的机构编制管理情况进行评估”。2008年在党的十七届二中全会首次明确提出推行政府绩效管理制度。《“十二五”时期机构编制工作指导意见》中提出“推行机构编制执行情况评估，探索将评估结果纳入党委政府考核体系”。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，“加强机构编制管理评估，优化编制资源配置”。由此可见，开展机构编制评估工作是机构编制部门的职责。评估工作具有明确的法规依据。

二、明确机构编制评估主体和评估对象

机构编制管理实行中央统一领导、地方分级管理的体制。各级党委、政府机关事业单位的机构编制审批工作，由各级机构编制管理部门按照审批权限进行，即“谁批准、谁负责”的原则。因此，机构编制管理部门就是机构编制评估工作的主体。省级评估主体主要对决策的制定和相关配套措施的衔接等情况进行评估；市县两级评估主体主要对部门（单位）机构编制实际执行情况进行科学评判和认定。凡是在市县使用公共财政供养的党委、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派、群众团体机关及所属事业单位，均应纳入评估对象范畴。

三、机构编制评估的主要内容和评估指标体系

机构编制评估内容是评估工作的重点，是整个评估工作的前提和依据。评估内容主要包括机构编制政策执行、机构设置、编制配备、职责履行和人员管理等。我们结合市县情况，初步提出一个机构编制评估指标体系，见表1。

评估指标可分为定量指标和定性指标两大类，定量指标便于衡量比较，是评估标准的主要表现形式。一般设通用指标和专用指标两种。通用指标是指适用于所有部门或者同一类型部门的指标，包括总体政策执行、协调配合机制建设、机构设置、职能履行、编制核定、领导职数配备和人员使用与管理等方面的内容。专项指标是指适用于不同部门的指标，体现该部门区别于其他部门的工作特点。在指标设置上，尽量涵盖部门（单位）“三定”规定及与权责清单相衔接的各项职责关键因素，对评估指标进行科学地细化和分解，从主管部门到所评估单位，从宏观、中观到微观，按照评估内容分层次设定各项指标，互相之间要密切联系。一级指标可设为：政策执行充分性、机构设置科学性、编制使用可行性、职能发挥有效性、人员配备合理性5个部分，其中政策执行占20%权重，其他四项占80%。政策执行的二级指标主要是对照《评估实施方案》，检查各单位贯彻中央、省各项机构改革政策是否到位，核实各方面配合是否协调到位，各项规章制度是否建立健全。机构设置二级指标从名称、机构规格、内设机构等方面分解，占评估指标权重的10%；编制配置的二级指标从编制总额、领导职数等方面细分，占权重的10%；职责履行的二级指标按照审批的“三定”规定中规定职责与权责清单逐项、逐条具体划分，占权重的50%；人员结构二级指标占评估指标权重的10%。三级指标是在二级指标的基础上再详细划分。在三级指标内容设定上，共涉及5方面39个大项99个子项。在评估中，为了便于操作，一般采用整数。扣分以小项内容赋分为标准，以完成任务或无违规违纪为基准，以本小项内容所罗列的工作量大小为依据，均衡赋分；扣分项直至扣完本小项赋分为止。为了评判准确起见，也可保留一位小数。

表1 机构编制评估指标分解

四、明确评估方式和设立评估程序

评估一般分为改革评估、综合评估和专项评估三类，我们主要指对某单位机构编制总体执行效能进行事中事后综合评估，评估周期一般为3-5年。评估工作遵循客观公正、科学规范、分级组织、效能优先的原则。开展评估工作要与监督检查相结合、要与日常管理相结合、要与定性评价和定量评价相结合、要与评估对象自评和评估部门实地评估相结合。实地评估主要通过工作汇报、资料查阅、问卷调查、召开座谈会、实地走访等方式。评估工作组织实施是一项系统工程，安排部署包括会议动员、发函告知、部门自评、实地评估、查找问题、分析原因、撰写报告、反馈意见、落实整改、总结汇报等。主要做好四项工作，一是要积极主动向党委、政府、编委领导汇报开展评估工作的重要性和必要性，争取主要领导的认同和全力支持。二是要制定切实可行的机构编制评估实施方案，明确评估目的、评估内容、评估方法、评估程序等重要事项。三是要严肃评估工作纪律，强化评估责任，实事求是，保证评估工作客观公正，为机构编制调整提供真实可靠依据。四是要多层次全方位将被评估单位的分管领导、班子成员、中层干部、下属单位确定为调查走访对象，并邀请一定比例的党代表、人大代表、政协委员、民主党派、评估专家参加，发挥民主监督作用，确保结果真实全面、科学实用。

五、注重评估结果的应用

评估结果如何应用，直接关涉到评估的有效性。一是评估结果将作为地方进一步改革的支撑。对那些职能弱化、依据消失、主要职责萎缩、特定工作任务完成后的“僵尸”机构、“空壳”机构或工作量不饱满的单位，撤销机构收回编制；对那些职能依据充分、主要职责增加、公益任务加重的事业单位，与新一轮机构改革结合起来，作为调整编制和制定新“三定”规定的主要依据。二是把评估结果与深化行政审批制度改革结合起来，检查放管服改革措施是否落实到位。三是把评估结果与目标管理责任制考核结合起来，提高评估工作的权威性和影响力。四是把评估结果与财政预算结合起来，作为控编减编、划拨经费、严格控制编外聘用人员、清理在编不在岗和“吃空饷”的重要依据，不断完善机构编制管理措施，提高机构编制管理工作严肃性和有效性。五是把评估结果与违纪问题结合起来，跟踪督查，责令限期改正。六是把评估工作与干部管理结合起来，列为干部选拔考核任用的一项重要职责。