ppp模式下项目风险的分配与管理研究

白艺菲 郑心怡 金潼

【摘要】随着我国经济的不断发展，在融资方面出现了一些新型的融资模式，PPP融资模式在实际运行中得到了很大的认可。PPP模式是应用于公共基础设施建设的一种融资模式，风险分担是PPP项目取得成功的关键。综合考虑了投资和风险因素，提出了合理的风险分配方法，从而为充分利用PPP融资模式服务社会提供有益建议。

【关键词】PPP融资模式 投资和风险因素

一、PPP模式概述及PPP模式的发展

自党的十八大以来，中国的经济建设取得了巨大的成绩，与世界经济复苏乏力形成了鲜明的对比。十九次代表大会中明确指出，我国的经濟形势不同以往，整体形势错综复杂，用科学的眼光审时度势，结合全球经济情势，掌握中国经济的发展方向，对我国经济发展下一步进程做出准确判断。提出了提出“三期叠加”的重大判断。“三叠时期”定义为经济由高速增长转变为中高速增长、低质量发展转变为高质量发展、刺激政策的整合期三种情况相互转化、整合。经济结构的升级和调整，是根据我国的基本国情制定的，清醒的认识到粗放型经济并不是我国发展的根本之道，过去拉动我国经济增长主要依赖于外国资本的投资、出口，目前逐渐转变为依赖科技创新、内部需求。还需要合理处置我国经济发展过程中出现的不均衡性、差异性等问题，这些问题在不同程度上影响着我国经济的发展，为我国经济发展提供了诸多的不确定性，增加了我国发生金融危机的概率，为了尽可能的解决这些问题，这些将作为我国以后工作中的一个难题和重点。

伴随着我国社会经济的的蓬勃发展以及中国城镇化现象的普及，我国政府提供基础设施的建设压力越来越大。为了保持经济的发展，避免资金匮乏给地方政府带来的负面影响，地方政府借助当地的融资平台进行盲目的投资，导致政府大规模举债，承担了很大的债务危机。而运用PPP项目融资可以很好的解决这一问题。所谓PPP模式（Public-Private Partnership）最早于1982年由英国政府提出并于1992年在英国被首次运用，是指政府与社会主体（企业）签订长期协议，授权社会主体代替政府建设、运营或管理公共基础设施以减轻政府的财政负担，减少社会主体的投资风险从而更好的为公众提供公共服务的一种模式，中文译为“公私合伙关系”。

在今年的刚结束的两会上，全面吹响了供给侧改革的号角，而PPP改革则作为一项重要的供给侧结构性改革措施。会上，多名人大代表，政府要员还有李克强总理都提到了PPP模式。两会的PPP话题余温未降，在2017年举行的博鳌亚洲论坛上，PPP在此成为会议讨论的焦点性话题。各类商业大鳄纷纷力挺PPP模式在全国的发展和扩大，ppp模式将大有可为，带动中国经济在新常态中强有力的，持续的稳步前行与发展。国家发改委副主任张勇介绍，“从2014年发展至今，PPP成为了一个全民性的热门话题，引发人们持续的关注，该项目设计到18个行业，在城市规划、公共交通、医疗教育等多个领域都发挥着建设性的作用。从16年开始，有超过一千多个项目通过PPP筹募资金，募集的资金总额达到了2.5万亿美元，计划在2017年底达到惊人的3.9万亿，届时，中国或将成为全球主要的PPP市场，PPP模式十分有效地解决了中国过去市场化程度不够，导致公共产品供给不平衡和公共服务不足的问题。通过三年来的努力PPP项目已覆盖19个领域，与中国城镇化、绿色发展的趋势非常吻合。PPP模式在中国发展时间不长，却已取得如此巨大的成绩，不难猜测，我国的PPP模式的发展有极大的上升空间，未来几年将实现跨越式的发展，成为国家重要的经济发展战略措施。

二、湖北省及武汉市PPP项目的发展

据报道，1-10月，湖北省全省累计新落地PPP项目104个，投资额达2275.95亿元，累计中标投资额居全国第三位。其中武汉累计落地项目13个，投资额达192.52亿元，根据这一势头，至今年年底武汉的产业投资引导基金有望达到150亿元。

三、PPP模式下项目风险的分配与管理存在的问题分析}——以武汉市轨道交通8号线一期PPP项目为例

2017年2月末，我国财政部向湖北省下发了《有关审查湖北省武汉市城市公共交通8号线PPP的相关建议》，武汉交通8号线的具体概况如下：

（一）采购条件

本项目实施方案明确通过政府公平竞争招标选择社会资本，被选中的社会资本将和以国有资产为主体的武汉地铁集团有限公司合作，创设“武汉地铁契约型基金”社会资本选出的代表将和国有资本为主体的集团公司选出的代表，共同负责管理项目的先关事宜。

（二）项目概况

1.建设地点：湖北省武汉市。

2.采购内容：根据工作方案的相关要求，被选中的社会资本将和以国有资产为主体的集团合作，按照比例出资建设项目集团，该集团将全权掌握地铁运行的相关事宜，处理在施工过程中出现的计划之外的情况。

3.地铁建设长度：全长16.7公里。

4.总投资金额：计划资金135.84亿元。

5.建设进度：①2017年2月末，我国财政部向湖北省下发了《有关审查湖北省武汉市城市公共交通8号线PPP的相关建议》该文件称，湖北省武汉市地铁8号线的招标计划由武汉市城乡建设委员会拟定，并计划于2月13日在中国政府采购网颁布，届时，将全面披露项目的相关信息存在的分配不均衡的问题。②经整改后该项目一期工程于2017年12月通车试运营。

6.采购人：项目实施机构武汉市城乡建设委员会。

（三）采购需求

BOT模式将是湖北省武汉市城市轨道交通采用的主要运作模式，中标的社会资本和以国有资本为主体的集团将协同建设“武汉股权投资基金”，社会资本选出的股权代表将和以国有资本为主体的集团选定的法定代理人一道按照相关条例规定管理项目公司，项目公司主要监管地铁的融资、建设进度、项目运作和项目管理，双方约定出资金额为48亿元（该金额最低不小于估算总金额的65%）。其中，以国有资本为主体的集团出资约占整体的33.1%（16.1062亿元），武汉地铁运营公司将以政府的名义出资约为2%（0.9669亿元），中标的社会资本和以国有资本为主体的集团共同创设“武汉地铁契约型基金”，被选定的基金管理者出资65%（预计总金额为31.1742亿元）

在基金结构中，以国有资本为主体的集团出资3.16744亿元，约占总比重的11%；社会资本出资28.42696亿元，约占总比重的89%，国有资本作的出资顺序排在社会资本之后，社会资本作为第一级的出资者。

数据来源：[1]以上武汉交通8号线具体内容来自《武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购资格预审公告》

（四）项目风险分配现状及其问题分析

1.项目风险分配现状及其问题分析。武汉市轨道交通8号线一期ppp项目存在的不规范操作主要集中在交易结构和项目风险分配不当的问题。

首先，该项目存在着风险分配不均的问题。银行作为投资者所承担的风险较小，而作为国企劣后的项目公司承担了绝大部分的风险，从而导致了项目风险分配不均。根据该PPP项目《预成交公示合同》可知该项目公司几乎承担了全部的资本投入、设计规划、项目改动、技术要求、器械设备、人员安全等大量的项目规划和项目运作的所有风险，项目的风险分担存在着极大的不平衡。并且该PPP项目在分配主体上发生了改变。PPP项目最大的特点是风险边界在政府方和社会资本方进行分配、或两方单独承担或两方共同承担。而武汉轨道交通8号线显然是将风险在政府方和项目公司方进行分配，而不是社会资本。因为该项目的社会资本的实质是契约式基金，而契约式基金是不具有承担风险的能力的，因此导致该项目承担了较大的项目风险。

其次，该PPP项目存在着建设以及运营风险。该项目是由BT转为PPP，优先级投资人即银行联合体实际为债性投资人，未真正参与项目的风险调控、规划设计上，难以承担出现的项目出现的风险。且该项目转为PPP模式后，对于社会资本方的要求不仅仅在于提供资金，还要借助其运营经验、建设思路等，但以银行作为社会方出资参加到武汉地铁的PPP项目，并不多见，尤其是公共交通方面的项目更是少之又少，银行等金融机构现阶段能否作为社会资本参加PPP项目的投资还有待商确。作为该项目主要投资方的银行联合体以及项目公司都缺乏管理、运营和建设能力，与PPP项目意愿相违背，造成了一定的运营风险。

2.项目管理现状及其问题分析。PPP项目管理相对比较复杂，目前武汉市对PPP项目管理缺乏深刻的认知和手段。多数企业直接使用普通的项目管理方式進行PPP的项目管理，PPP项目的风险分担构架做的不够细致，物有所值财政承受能力中的风险分担构架中社会资本方都是一个整体，而该PPP项目运作中的社会资本方是多个联合体，这部分的风险分担并没有按社会参与方进行细化，这种项目管理不善导致实际管理风险的发生的概率极高。

四、项目风险分配与管理建议

（一）优化风险结构，科学设计风险共担构架

1.银行虽然具有完善的评价以及风险防控体系，能够在项目投资决策阶段进行相关的风险控制。但银行的侧重点在于债权投资，对股权投资管理能力较弱，需要根据项目的实际情况进行相关的调整。

2.项目公司需联合银行聘请专业的管理公司对该项目进行更好的了解和把握以弥补其自身的运营以及管理能力不足的问题，实现资本与管理的结合，以保证项目的顺利进行。

3.银行等金融机构需要联合社会资本成为投资方，以承担更多的项目风险，使项目公司所承担的风险有所减少，实现项目风险的合理分配。

（二）明确自身角色，完善分工合作

一是银行等金融机构虽在项目的运维方面经验不足，但能够在投资决策阶段进行风控工作；

二是轨道交通建设项目的投资规模大，专业的投资者在做好其投资规划，运用好其对项目的建设、运营能力的同时需要引入具有强大资金实力的银行等金融机构作为资金方面的支持；

三是政府起主导作用但不能过于主动，多带动社会资本在设计、融资、运营等方面的积极性，减少干预，以提高项目的经济效益的同时使有为政府及有效市场相结合，充分发挥市场机制，界定并动态调整好政企双方的职责。

（三）完善相关政策和机制

明确PPP模式是长期发展的；建立公平公正的风险分配体系，构建公平的PPP市场竞争环境；完善投融资体制改革，落实对项目公司企业的金融支持政策；完善PPP领域信息披露机制，提升信息的及时性和完整度等。

（四）提高项目投资方的入门、投标标准

同时吸引金融机构和保险机构参与到PPP项目中，尽可能的减小出现风险事件的概率，降低民营资本参与到其中产生的危机感和不确定感，从而鼓励和支持民营企业参与PPP项目。

参考文献

[1]《武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购资格预审公告》.

[2]财政部办公厅《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》.

[3]武汉地铁8号线一期工程《预成交公示合同》.

[4]《中国政府采购报》.