浅析网络型社会治理结构

郎玉莹

【摘要】在后工业社会高度复杂性和不确定性的社会环境以及社会治理中多元治理主体并存的条件下，原来的社会治理结构已不能有效发挥作用，积极地探索和建构与现实社会环境相适应的网络型社会治理结构才是社会治理结构变迁的最终归宿。本文从网络型社会治理结构的产生以及其具有的非中心、主体间的密切联系和合作、承认和发挥人的主体性的特点；抵御社会风险和应对危机、弥补政府失灵和市场失灵的效能几个方面对其进行了分析。

【关键词】社会治理结构 网络结构 中心-边缘结构 线性结构

一、社会治理结构的变迁和网络型社会治理结构的产生

将人类的历史划分为农业社会、工业社会和后工业社会，社会治理模式经历了从统治型到管理型再到服务型的转变，这是我们在研究公共行政时十分熟悉以及学界常用的分析框架。与此相对应的，社会治理结构也是一个历史性的概念，农业社会的社会治理结构是一种单一单向的线性结构，工业社会的社会治理结构则是一种中心-边缘模式的多线型线性结构，与后工业社会相适应的则是网絡型社会治理结构。

社会治理结构的变迁受到诸多因素的影响和推动。首先，公民争取公民权力的斗争是推动社会治理结构变迁的根本动力。“社会治理结构主要是指政治、行政、公民三种基本力量形成的社会管理体系”，从黄显中等人（2010）对社会治理结构的定义中可以看出，公民作为其中的重要力量对社会治理结构的变迁具有至关重要的作用，尤其是公民对公民权利的要求是推动社会治理结构变迁的根本动力。例如在农业社会，“皇权至上”的统治型社会治理模式决定了其社会治理的单一线性结构，这种社会治理结构直接服务于阶级统治和阶级利益的实现，公民作为“手无缚鸡之力”的臣民与高高在上的统治阶级相比地位十分卑贱，甚至连基本的生存权利都无法得到保障，生死都掌握在统治者手中，更不用谈市民权利了，当臣民利益受损时只能去衙门前击鼓鸣冤更甚者忍气吞声。有一部分人面对这无尽的压迫和剥削奋起反抗争取自己的权利，从而掀起了历史上轰轰烈烈的农民起义，除此之外，资产阶级也打着“天赋人权”的口号对抗与推翻皇权和教权的统治。虽然后人对农民起义的评价并不乐观，认为由于农民阶层存在知识能力上的局限，大部分农民起义往往在政治上是盲目的没有远见的，但不可否认的是这种争取权利的斗争对推翻皇权再造社会治理结构起到了不可忽视的作用。又因为实现和保障公民权利是民主的重要表现形式和实现途径，公民对公民权利的要求也是对政治行政民主化的追求，所以公民对公民权利的诉求推动社会治理结构变迁的本质是民主的要求在发挥根本性的作用，正如张康之老师所说的，“……社会治理结构在民主的要求下包含着根本性变革的可能性方向，进而彻底改变社会治理的中心-边缘模式及其线性结构”。其次，社会环境的变化是推动社会治理结构变迁的重要因素，工业社会的社会治理结构是一种“自上而下、层级森严、呈金字塔型的官僚科层制线性结构”，在面对工业社会追求效率，较为简单化较为确定性的社会环境中，这种结构是有效的，但自从步入后工业社会进程以后，整个社会进入了一个空前的复杂性和不确定性的状态，工业社会的社会治理结构已经不能适应新的社会环境对社会治理提出的要求和挑战，出现了合法性的危机和合理性的挑战，而且在解决不确定性和复杂性社会问题时多元治理主体的介入也使得原有的社会治理结构失效，所以需要对社会治理结构进行重建，而且“这种重建不是对工业社会结构的一种基于认识的调整和改造，而是一种基于反思的创造性构建”。

二、网络型社会治理结构及其特点

朱晓红（2007）在社会治理主体及其结构的历史考察研究中将网络结构定义为“是对线性结构和中心-边缘结构的扬弃和发展，是在平等、独立和相互信任基础上的沟通和合作中形成的非中心的结构框架，它打破了组织边界，使社会治理主体之间具有可渗透性和模糊性、密集的多边联系和充分合作。”在朱晓红关于网络结构的定义的基础上，结合其他学者的研究，归纳总结出了网络结构的以下几个特点。

首先，网络型结构是一种非中心的结构。近代以来的社会治理结构都是奉政府为唯一的治理主体的，政府处于社会治理的中心地位，而在网络型社会治理结构中，虽然政府在社会治理中仍然发挥着主要作用，但发挥作用的方式由控制转变为引导，而且在网络结构中，非政府组织、公民个人等社会主体也处于社会治理中的十分重要的地位，在社会治理中发挥着至关重要的作用。同时，在网络型社会治理结构中，国家与社会的合作得以加强，因为在网络化社会中，随着大量复杂性、棘手化社会问题的出现，使得拘泥于国家权力界限范畴以及严格权力分工的传统社会治理模式趋于失灵境地，国家与社会走向合作是必然趋势。一般来说，国家与社会合作治理表现是组织间网络化治理，通过网络化治理，一方面将社会纳入政策制定过程之中；另一方面将国家嵌入到社会主体网络之中，由此，网络化治理进一步模糊了国家与社会的之间的界限。所以网络结构是一种模糊了中心的或者说是非中心的社会治理结构，但是非中心不是说没有中心的，任何一种社会治理结构都是有中心的。

其次，网络型结构中各主体之间存在着密切的联系和合作。在官僚科层制的线性结构中纵向管理层级较多而横向部门之间的沟通较少，导致“在社会治理的线性结构中，任何一种声音都不足以影响他人，更不可能影响群体以及社会各种力量”，而网络结构缩短了每一个节点即每一个社会主体之间的距离，“社会治理过程中的每一成员都是社会治理网络上的一个必要节点，都会处于与其他节点的互动中，甚至，每一个节点的任何一种微小的变化，都会在整个社会治理网络中得到相应的反映”。

最后，网络结构承认和发挥人的主体性。线性结构是压抑人和泯灭人的独立性和主体性的结构，而网络型结构不否认人的主体性，而且积极提倡在社会治理框架中融入人的主体性，对此，有学者在其研究中做了如下比喻，“就人的主体性而言，以往的社会结构只能比喻成‘蚕茧，而合作治理赖以生成的网络结构则可比喻成‘蛛网。”

三、网络型社会治理结构的效能

网络型社会治理结构促进了多元主体合作治理的实现，有利于充分发挥多元社会治理主体的优势，从而实现其效能，一方面增强了社会抵御风险和应对危机的能力；另一方面，有助于弥补政府和市场自身的缺陷，推动公共价值的再生产，对于应对“政府失灵”和“市场失灵”具有积极作用。

在后工业化进程中，整个社会进入了一种高度复杂性和高度不确定性的状态，各种公共事件层出不穷，国家安全、人民安全和社会安定面临着极大的风险，在这种情况下，就需要社会具有高度的抵御风险和应对危机的能力，然而，实践表明，工业社会官僚科层制的线性结构在这种情况下的表现是差强人意的，例如在突发事件的应对处置中，不同层级政府之间的责权划分与关系协调，综合的（如应急办）同类的（如减灾、安监、监控、维稳、食品安全）应急机构之间的责权划分与关系协调，临时的（如应急指挥部）同常设的应急机构之间的责权划分与关系协调等等，都成了难题，往往要通过最高层级领导的批示、干预才能得到解决，从而影响了应急管理的效率和效果。而且在中心-边缘模式下，政府处于社会治理的中心，而社会组织、团体和公民个人等处于社会治理的边缘，地位上的不平等和参与渠道的有限导致了政府以外的治理主体很难参与到应对危机和抵御风险的行动中来，即使有所参与也是有限的不完全参与，这在一定程度上限制了应对危机和抵御奉献的效率和效果。网络型社会治理结构则不同，网络结构承认人的主体性，遵循各主体之间的平等原则，缩短了各主体之间的横向和纵向距离，减少了官僚科层制带来的上下和内外沟通障碍，使各主体之间的联系和合

作更加密切，所以当危机发生时，网络型社会治理结构能提高不同主体之间的沟通效率，保证信息的对称性和资源互通共享，充分调动各主体的积极性发挥各主体的优势，从而及时有效的应对危机抵御风险。

网络型社会治理结构除了在应对危机和抵御风险时具有突出效能以外，在弥补政府失灵方面也表现出明显的优势。“政府失灵”一般指政府失灵政府活动的低效性和结果的非理想性，或是指政府干预达不到弥补市场失灵的预期目标，或是虽能达到目标但其代价超过市场失灵所造成的缺陷。除此之外，工业社会的线性治理结构决定了“国家似乎只能制定和推行简单的涉及单领域的政策，而且尽可能将参与方减少到最低限度”，而且“各种机构总是依据自身来选择行动的类型和对话者的类型”，这意味着政府并不是在所有领域都能有效发挥作用，而且政府决策中的公众参与受到了限制，社会公众的利益诉求得不到有效的表达，政府在制定政策时并不能全面考虑所有公民的公共利益和公共需求，这就是有学者提出的“第二种政府失灵”的表现，即“政府在提供公共物品、从事公共事务管理方面的失灵，如政府的政策制定与公共服务常常具有“趋中性”，从而难以照顾到一些特殊的边缘群体，即使关注到某些特殊的边缘群体，往往也是只考虑到他们的一般性需求，而难以估计到他们的某些特殊需求”。除了以上两种表现以外，我们注意到官僚科层制线性结构下政府官员伦理精神的缺失，在制定政策和提供公共产品公共服务时更加注重业绩和考虑自身前途，民间流传的“面子工程”、“形象工程”、“政绩工程”的说法就是这一问题的现实反映，广泛意义上来说这也是一种政府失灵的表现。有学者提出，解决问题的关键在于“在政府利益与公共利益之间建立起一整套激励共容机制，这样政府利益不仅不会损害公共利益，反而更能促进公共利益”。对于克服和弥补以上政府失灵的表现，网络型社会治理结构有着明显的优势。在非中心的网络结构中，除了政府以外的其他利益相关主体获得了与政府平等的地位，而且各主体之间的距离缩短，使得公共需求和公共利益能够得到更加有效充分的表达，同时，网络结构把组织的界限充分淡化，也就淡化了组织与服务对象之间、不同治理主体之间的区别，强调政府和社会自治力量等其他社会治理主体之间的良性互动与合作，一方面政府把原本就该由私人部门和市场承担的或者是由政府提供效率不高效果不理想的部分公共物品和公共服务交还给私人部门和市场提供；另一方面非政府组织等政府以外的组织和个人可以照顾到政府无法顾及的部分特殊群体的利益需求，为其提供所需的服务，从而促进公共服务供给过程中公平与效率的内在调和；同时，网络型社会治理结构在推动公共价值的再生产方面具有突出优势，有利于多元主体在治理网络中共享资源与信息、分担责任与风险，从而有助于公共服务供给增量的增加。

从以上分析中可以看出，网络型社会治理结构具有着线性结构和中心-边缘结构无可比拟的优势，网络型结构下的多元主体合作治理是社会治理结构变迁的最终归宿，但是我们在探索和建构网络型社会治理结构的过程中还需要注意以下几个方面的问题。

首先，虽然我国的社会治理结构处于网络化转型的过程中，但目前的社会治结构仍属于中心-边缘结构，距离彻底的转型仍有很长的一段路要走。中心-边缘结构不仅是社会治理赖以开展的依据，还以人的思维方式的形式固定下来，所以要实现从中心-边缘结构向网络型结构的彻底转变，最根本的是要转变思维模式，摆脱線性思维的桎梏，用网络思维“去中心化”打破“中心-边缘结构”。其次，我们在被网络型结构的优越性吸引的同时也要清醒的认识到其存在的弊端和在中国国情下实施的适用性和局限性问题，并在理论和实践的探索过程中不断改良。所以我们在探索和构建网络型社会治理结构的过程中“要把握住两个实际，一个是中国实际，另一个是人类后工业化的实际。从这两个实际出发，不媚洋，不泥古……”。

四、小结

公共行政的理论是一个严密完整的系统，系统中的各元素之间存在着密不可分的联系。所以，在以上论析网络型社会治理结构的过程之中，还思考了其与公共行政的公共性、公民参与、民主政治民主行政等之间的关系问题。首先，网络型社会治理结构没有固定的等级结构和严格的层级节制，通过使命驱动和伦理精神来实现组织激励，以实现公共利益为目标，是能够形式公共性和实质公共性相统一的治理结构；其次，公民作为社会治理结构中的重要力量与社会治理结构的变迁有着密切的关系，一方面，公民对公民权利的要求是推动社会治理结构变迁的动力所在，另一方面，日益发展的公民参与又是社会治理结构变迁的成果，在社会治理结构由“中心—边缘模式”的线性结构转变为多中心的开放的自由的网络结构的过程中，公民参与也将实现从象征性参与或形式参与到实质参与的跨越；其次，关于网络结构与民主，网络结构的非中心、提倡在社会治理中融入人的主体性、各主体间平等信任等种种特性使实质民主具备了实现的条件，正如张康之老师所说，“当社会治理的结构从线性结构转变为网络结构的时候，形式民主也就会与它背后的非正义和不公正等一道得到扬弃，并代之以实质民主”；最后，是关于多元治理主体与网络型社会治理结构之间的关系，是多元治理主体并存的现实条件催生出社会治理结构网络化的转型要求还是网络型社会治理结构本身包含和实现了多元治理主体作用的发挥呢？关于先后问题，从现实情况来看毫无疑问是多元治理主体出现在先的，现在的社会治理结构仍然是中心-边缘结构的，但是与多元治理主体并存的条件相适应的治理模式应该是“合作治理”，而建构了网络型社会治理结构也就意味着实现了合作治理。对于网络型社会治理结构还没有查阅到学界对其明确的定义，所以基于以上反思，可以更好的理解网络型社会治理结构的内涵。

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