北京市公用事业财政补贴的实践进展及优化策略研究

张博文，李志斌



北京市公用事业财政补贴的实践进展及优化策略研究

张博文1，李志斌2

（1．对外经济贸易大学，北京市 朝阳区 100029；2．北京城市学院，北京市 海淀区 100083 ）

在财政的巨大投入下，北京公用事业有了长足的发展。公用事业作为准公共品，其有限非竞争性和有限非排他性决定了消费者需承担部分成本，同时政府财政必须给予资金支持或进行政府购买服务才能确保系统的良性运转。比较有代表性的，即地方政府对于城市公共交通事业的财政补贴。随着北京市经济的增长,城市居民收入的不断提高，北京市城市居民对公用事业的需求迅速增长，同时公用事业的低价格在一定程度上扭曲了城 市居民的消费行为，刺激了城市居民对公用事业的额外需求，导致财政补贴逐年增加，加重了北京市的财政负担，还造成了一定的经济效率损失。因此，应当从多方面改善北京公用事业财政补贴的形式和方法。

公用事业； 财政补贴； 改进措施

一、引言

城市公用事业是保障城市生产经营，维持城市正常运营的基础和基本条件。具体是指具有各企业、事业单位和居民共享的基本特征，服务于城市生产、流通和居民生活的各项事业的总称；一般而言，从事城市供水、供热、供气、供电、公共交通等行业为城市公用事业。

公用事业作为准公共品，其有限非竞争性和有限非排他性决定消费者需承担部分成本[2]，同时政府财政必须给予资金支持或进行政府购买服务才能确保系统的良性运转[3-5]。比较有代表性的，即地方政府对于城市公共交通事业的财政补贴。自2000年以来中国许多城市都采取多种措施来保障公共交通系统的合理运行，2005年国务院出台多项举措来确保实行“公交优先”战略的顺利实施[6]。在国家“公交优先”的战略方向指引下，为了缓解北京日益严重的交通拥堵状况，北京市2006年底发布了《关于优先发展公共交通的意见》，明确以低票价等方式鼓励公用交通出行。事实证明，鼓励政策取得明显效果，至2014年，全市地面和轨道等公用事业日平均客流量至2240余万人，北京公交出行比例达到48%。同时，财政资金也不断加大对公用事业的支持力度。北京公共交通财政补贴占当年财政收入的比例呈逐年上升态势，至2013年达到顶峰，分别占当年北京市公共财政收入和支出的6.04%和5.13%[7]。

二、公用事业财政补贴的合理性与必要性分析

公用事业价格是指这些行业为工业生产和居民生活提供的各类服务的价格。由于公用事业产品具有经营上的垄断性和地域性，以及价格的单一性和政策约束性，所以政府对公用事业价格一般实行政府定价或政府指导价的管理形式[8]。

许多公共事业存在巨大的外在性导致企业投入与产出的不平衡，企业收益和社会收益的不平衡，会进一步导致公共事业的供给与社会需求的不平衡。另外，鉴于北京市现在的经济环境和市场的发育程度，许多公共事业外部性的内部化不符合当前实际的情况，只有采用政府参与的途径——税收和补贴，来解决上述的几种不平衡。

一般说来，公用事业政府补贴的目的包括以下几方面：

（一）确保公用事业的有效供给

公用事业的政府补贴的目的之一就是吸引社会资金对公共事业的投资。许多公共事业巨大的建设费用和营运管理费用和投资回收的长周期是任何企业都无法承受的[9-10]。另外，一些公共事业巨大的外在性在当前市场环境无法内部化的条件下，再加上公共事业投资回收周期长所导致的巨大风险，使得众多的企业望而却步，不愿冒巨大的风险投资北京市的公共事业。为了吸引社会资本投资公共事业，降低和分担社会资本的投入风险，公共事业的建设和运营实行政府财政补贴就成为一个可行的方式，也是政府参与公共事业发展的重要途径。政府对公共事业的财政补贴降低了企业经营风险，是吸引社会资本进入公共事业建设一个较为有效的方式。

（二）解决公用事业产品市场供给不足

公用事业巨大的正向的外在性导致社会收益和企业收益的巨大差异。一方面，社会收益和企业收益的不平衡是北京市公共事业供给不足的重要原因[11]。这种不平衡在现有的市场环境里是无法得到解决的，因为这种不平衡的解决需要将公共事业的外在性收益内部化[12-13]，北京市的市场与环境无法满足这种高级的经营模式。所以，政府成为解决公共事业供给不足的最后保证，合理的财政补贴是公共事业有效供给的保障。因此，要消除公共事业供给不足的问题，政府就必须参与进来，成为公共事业产品的最后保障者。另一方面，公共事业巨大的社会收益也是它供不应求的直接原因；既然如此，政府作为市民和社会直接的代理人，应该为这种巨大的社会收益付出成本。另外，合理的财政补贴也是公共事业有效供给的保障。

（三）促进北京市公用事业的良性发展

只有大力发展公用事业才能突破北京市目前的交通瓶颈。公正合理的财政补贴是公共事业服务有效供给的重要保证，促进公共事业运营模式多样化，降低公共事业建设和运营风险，激励经营企业探索多样化的盈利途径，加速公共事业市场化进程的有效方式[14]。没有合理的财政保障，以上各个条件就失去存在的基础，因此合理、积极、公正的公共事业财政补贴机制是北京市公共事业健康发展的前提，也是提高公共事业市场化程度的保证。

（四）提高市民整体福利水平

公共事业的财政补贴是因价格的政府管制所造成的政策性亏损而给予补贴。财政补贴主体是政府，补贴的对象是企业和市民[15]。由此可见，北京市对公共事业的补贴表面上是对企业的，实际上补贴的是北京全体市民以及进京务工人员，是对社会财富的一种再分配。如果财政补贴得合理将大大提高市民的整体福利；反之，则有可能导致相反的效果。

三、公用事业财政补贴的主要形式

公用事业的准公共物品属性，客观上需要政府提供一定的资金支持。政府必须对公用事业企业进行一定的管制，以保证企业社会属性的实现[16]。同时，必须建立相应的补贴机制，采取必要的补贴形式，以保障公用事业企业的正常运转，提高其服务能力。笔者通过研究发现，北京市的公用事业财政补贴主要分为显性与隐性两种模式；显性补贴主要包括基础设施建设补贴、企业运营补贴两类，而隐性补贴则从营业税率优惠、公用事业场地费用减免等方面得到体现，见表1。

表1 城市公用事业补贴形式

公用事业财政补贴显性补贴基础设施建设补贴补贴公用事业基础设施建设等 企业运营补贴价格补贴补偿因政府定价或指导定价所造成的营业亏损。 亏损补贴根据企业申报的上年度财务决算和本年度运营计划确定补贴额度，明确基数。 隐性补贴营业税率优惠政府不提供直接资助，而是从税费、政策、规划、营业场所等方面予以支持。 公用事业场地使用费用减免

四、北京市公用事业财政补贴分析

（一）北京市公共事业发展现状

在大量财政投入及财政补贴的支持下，自2007年来，北京市公用事业水平得到了明显地提升。截至2015年，北京市公共交通线路共有894条，其中轨道交通18条，运营里长20740公里，其中轨道交通554公里，年客运量73.84亿人次。北京市供水、供气及供热能力也快速提高。到2015年底，全市集中供热管道长度达到12207公里，集中供热面积达到58465万平方米，液化石油气销售量和天然气销售量分别达到523391吨和1400441万立方米，居民燃气用户为885.7万户，自来水综合生产能力达到每日506万立方米，自来水供水管线长度和自来水销售总量分别达到15421公里和103950万立方米[17]。其中，财政补贴对公共交通企业的正常运营起着至关重要的作用。

表2 2007-2014年公用事业运营情况

数据来源：《2016年北京统计年鉴》。

表3 北京市供水、供气及供热发展情况

年份全市集中供热管道长度（公里）全市集中供热面积（万平方米）液化石油气销售量（吨）天然气销售量（万立方米）居民燃气用户（万户）自来水综合生产能力（万立方米/日）自来水供水管线长度（公里）自来水销售总量（万立方米） 其中：住宅 2007104243720323697319631441327556.43911313377778 2008119484250126738289576578626591.04041411880792 2009121564424027694332693645356600.04241479186881 2010122244671532305299392677009634.24451614489185 2011117345079434563394437726229644.14731696394622 2012110315255535104379371883385713.54111402993826 2013111925459136806453546956852737.44441449598178 20141203856786380855315561088999846.050314994103402 20151220758465390315233911400441885.750615421103950

注：自2012年起，自来水数据口径调整为城镇公共供水。

数据来源：《2016年北京统计年鉴》。

（二） 北京市公用事业价格调整

2000-2015年，由于低廉的政府定价，北京市公共事业企业承担着巨大的亏损，不得不频频进行价格调整。

图1 北京市居民用水水价历年调整图

数据来源：北京市物价局历年水价调整资料。

2007年低票价政策实施以来，北京公共交通补贴急速增加，到2013年为200.1亿元。轨道交通的一票制和低票价扭曲了市民的交通出行行为，造成了轨道交通超负荷运行，2014年日均客运量高达928万人，高峰时段轨道交通更是不堪重负，带来了一定的安全隐患。

而同期北京地铁运营成本结构见图2。

图2 北京地铁运营成本比

2014年9月，北京市相关部门召开了公共交通票价调整听证会，2014年11月27日，北京市公共交通价格调整政策发布会召开，会议公布了北京市公交和地铁调价方案，即自2014年12月28日起，北京公共交通新票价调整至地铁价格由6公里内3元起，公交事业10公里内2元起。

（三） 北京市公用事业财政补贴

为保障北京城市公用事业发展，2006年至2010年，北京市分步实施了市区地面公交持卡2折、4折优惠票价，轨道交通全路网2元单一票制，城郊地面公交统一执行持卡优惠等系列低票价措施；公共交通补贴逐年增长，5年来公共交通共安排财政补贴453亿元；并对保障城市正常运行的油、电、气、运、粮等各项进行惠民补贴。2011年至2015年间，为满足市民低成本出行需求，保障“公交优先”战略，北京市全市共投入公共交通运营补贴805.8亿元以支持公共交通运营，投入供热、供水、供电、供气及油价补贴496.7亿元，对全市城市供热单位和分户采暖居民用气进行燃料补贴，对农村地区居民实行炊事用液化石油气补贴，并对供排水企业的政策性亏损进行补贴。

据不完全统计，北京市2010年至2013年对供热、供电和排水的财政补贴额见表4。

表4 2010-2013年北京市热、水、电财政补贴额

年份供热供电排水 201025.88（企业电价补）N/A 201136.35.2（燃气电价补）17.6（政策性亏损补） 201242.410.4（燃气电价补）15.9（政策性亏损补） 2013N/A7.5（燃气电价补）19.2（政策性亏损补）

数据来源：依据历年北京财政预算及结算数据及公开资料。

2016年上半年，对于公用事业的财政补贴就已达247.5亿元，占上半年北京市一般公共财政收入额2869.1亿元的8.63%，创近年新高，详见表5及图3。

表5 2008-2016年上半年北京公用事业补贴（单位：亿元）

年份路面交通补贴轨道交通补贴公共交通补贴总额一般公共财政收入公用事业补贴总额公共交通补贴占公共财政收入比例公用事业补贴占公共财政收入比例 2008年91.57.999.41837.32N/A5.41%N/A 2009年104.219.7123.92026.81N/A6.11%N/A 2010年110.924.4135.32353.93N/A5.75%N/A 2011年125.231.7156.93006.28N/A5.22%N/A 2012年138.236.81753314.93N/A5.28%N/A 2013年15050.1200.13661.11277.95.47%7.59% 2014年100.9531544027.16276.73.82%6.87% 2015年83.758.8142.54723.86358.93.02%7.60% 2016年H1N/AN/AN/A2869.1247.5N/A8.63%

数据来源：依据历年北京财政预算及结算数据及公开资料。

图3 北京公用事业补贴总额及占财政收入比例

虽然北京市每年用于公用事业的财政补贴绝对额和相对额都在逐年增加。但随着城市规模扩大和人口数量增长，城市居民对公用事业的诉求也不断提高。例如公共交通虽已进入快速发展期但仍无法满足需求，而热力、自来水、排水、环卫部门也亟需加快发展。较为突出的问题主要体现在三个方面：一是政府的财政负担日益加重；二是城市公用企业的服务水平不能完全满足城市发展和居民的需要；三是公用事业企业融资能力弱，成本压力大，持续发展能力不强。此外，随着改革的深化，新的矛盾和问题也不断出现，如能源价格体制改革与贫困低收入家庭的用热、用水和用气等。

五、提升北京市公用事业财政补贴效率的政策建议

（一） 转变现有补贴模式，充分发挥市场机制作用

北京市的公用事业当坚持市场化的改革方向，最大限度地运用市场机制对城市公用企业进行市场化改革，实现市场化运作。推动政府从事后“财政补贴”模式向事前“购买服务”模式转变。与事后的财政补贴相比，通过预先选择机制，政府购买公用事业提供的服务能够更有效地分配市场资源，提高整个社会的经济运行效率。

（二） 从政策、税费和资金来源等多方面进一步加大公用事业补贴力度

加大对北京市公用事业补贴的支持力度，是支持城市公用事业发展战略的重要举措，所以应从地方立法的角度出发建立公用事业专项补贴资金，拓宽公用事业补贴资金来源渠道，以保证补贴资金能及时到位。同时政府还应改善公用事业企业的经营环境，提高公用事业企业的运营收入。

（三） 合理确定补贴范围，保证补贴资金效用最大化

由于公用事业企业所承担的社会属性，对城市公用事业企业给予相应的财政补贴，要区分公益性客运服务与经营性服务，使财政补贴做到有的放矢。同时，应探索恰当的考核指标以便核实政策性亏损，采取政府、企业和社会公众代表三结合的方式，逐步理顺公共产品和服务的价格形成机制和价格调整机制，从而促使企业提高运营效率。合理有效的公用事业补贴机制至少需要保证企业提供信息的真实有效，以及完善的资金监管机制，同时需要防止过度补贴导致消费行为扭曲现象的发生。

（四） 改进补贴模式，研究直接补贴和综合补贴之间的关系

直接补贴有利于发挥价格杠杆的作用，可以有效引导消费者对某类公用物品的消费需求，利于实现政府的政策目标；综合补贴通过低保、退税、消费券等方式对市民进行补贴，有利于提高北京市的经济运行效率，提高全社会经济福利。对于两种补贴模式，有必要进行全方位的考量。

（五） 通过需求补贴来解决社会公平性问题

在公用事业服务的短缺阶段，财政补贴的目的是保障公用事业服务的运营企业的正常运作。采用直接、间接方式补偿公用事业运营企业提供的城市公共服务的成本可以取得良好的效果。但从长期来看，这种财政补贴政策应当以消费者为中心，侧重解决社会公平问题，特别是解决贫困消费者的消费问题，这样才能有效促进经济社会的和谐与有序发展。而在财政补贴方法的选择上则要以需求补贴为主，以解决那些尚未获得城市公用事业产品和服务的潜在消费者的可得性问题。

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Practice Progress and Optimization Strategy of Financial Subsidies to Beijing Public Utilities

Zhang Bowen1, Li Zhibin2

( 1. University of International Business and Economics, Chaoyang District, Beijing 100029, China;2. Beijing City University, Haidian District, Beijing 100083, China )

With huge financial investment, Beijing public utilities have shown tremendous growth. As the quasi-public goods, public utilities possess the limited non-competitiveness and limited exclusivity that require consumers to undertake part of cost and the governments to provide fund support or complete the purchase service to ensure the normal operation of system. Financial subsidies provided by the local government for the urban public transportation industry is more representative. With the economic growth of Beijing and continuous improvement of urban resident income, the needs of Beijing citizens for the public utilities also increase rapidly. Meanwhile, the low price of public utilities distorts the consumption behavior of urban citizens in some certain and stimulates the additional demand of urban citizens for public utilities, which leads to the increase of financial subsidies year by year, increases the financial burden of Beijing and results in certain loss of economic efficiency. Therefore, the form and method financial subsidies to Beijing public utilities should be improved from multiple aspects.

public utilities, financial subsidies, improvement measures

2018-09-16

张博文（1990-），男，天津人，硕士研究生，研究方向：固定收益，政府经济管理。

李志斌（1975-），男，河北高邑人，博士，助理研究员，研究方向:公共政策，科技管理。

F812.7

A

1673-9639 (2018) 10-0094-07

（责任编辑 陈 俭）（责任校对 张凤祥）（英文编辑 田兴斌）