基于公共管理的社会保障私有化发展研究

摘 要 世界上有很多国家走上了福利性国家的道路，然而由于社会保障水平起点较低，这就使国家政府财政负担有所加重，因此，社会保障制度改革正向着私有化趋势发展，我国如今正处于社会保障制度建立和完善的时期，因而，研究国际范围内的社会保障私有化管理有助于我们认清当今局势，并根据我国实际情况建立相关的社会保障制度。本文首先对“私有化”概念进行了阐述，以公共管理为基础，分析了社会保障私有化改革的原因及理论基础，通过对世界一些国家的社会保障私有化改革进行研究，总结了其的经验教训，旨在希望为中国社会保障私有化改革和发展提供一定的借鉴作用。

关键词 公共管理 社会保障 私有化

作者简介：辛静，南阳理工学院助教，研究方向：社会保险基金管理运营。

中图分类号：D632 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.308

随着社会的不断发展，国家对于公共管理的要求越来越高，公共管理体系在我国也逐步完善起来。党的十八大以后，人们逐渐对社会保障体系投入了更多的关注，与此同时，国家在公共管理方面的建设加大了力度，力图使我国社会保障体系不断完善，满足社会发展需求。社会保障部门是与民生息息相关的重要的综合性管理部门，对于我国民生保障、社会稳定、服务型行业发展具有至关重要的作用，社会保障工作在构建社会主义和谐社会的过程中是一切工作顺利发展的基础，在公共管理基础下对社会保障制度进行私有化改革有利于稳定社会和人民群众生活，为社会的公共管理提供了良好保障。

一、社会保障私有化概念解析

社会保障“私有化”的概念由来已久，但是由于“私有化”本身概念与内涵界定不清，这就使得人们至今都不能给出“私有化”的定义。以不同政治观点为基础，私有化概念与以下观点相关：（1）在社会保障领域允许自由选择；（2）建立三个及以上支柱；（3）实现个人账户制；（4）强调薪资待遇而非缴费；（5）属于一种新的管理思路。所谓社会保障私有化指的是建立在人口快速老龄化和社会经济增长过慢的假设之上的社会保障制度改革的一种模式，然而人们更多的将“社会保障私有化”等同于“养老保险私有化”。

因为社会保障具有特殊性，所以社会保障私有化并不能与其他领域的私有化同等视之，从经济学角度看，社会保障属于一种特殊的公共产品，具有非排他性和非竞争性，然而私有化在社会保障中会将一部分群体排除在外，这样不仅会造成阶级间的矛盾，而且损害了公平性。从马克思主义政治经济学角度看，社会保障是一种按要素分配后的再分配制度，所以，国家通过对分配不公平进行初次调节就显得尤为重要。从社会学角度看，社会保障的目的是解决人们未来将可能承受的社会风险和某些社会问题，社会保障制度往往被称为“安全网”，是化解风险的有效机制之一。从管理学角度看，建立社会保障制度有利于提高效率。

二、社会保障私有化改革的原因及理论基础

（一）社会保障私有化改革的原因

战后二十世纪七十年代的美国，通货膨胀、经济低迷、人口老龄化比重大，使得传统的以“福利国家”为目的的社会保障体系面临了重大挑战。据统计，随着社会人口老龄化加重，在职人口与非在职人口的比例失调，使得资金缺口逐渐增大，加重了政府的负担。以往的社会保障体系中，政府对资金统筹管理，一旦出现资金管理制度不健全，就很有可能出现这些资金与政府财政划分不清的问题，就会使得挪用社会保障基金成为现实。如果让政府对社会保障基金实行监管职能，那么政府以国家信用作为担保对于社保基金的资金流向就会十分谨慎，把社保资金投入风险较小的国家债券和银行存款上，旨在希望得到稳定的收益，然而收益过低难以激发群众参与的积极性，这就使得社会保障覆盖面不能广泛开来，未参保人群将会增多。

社会保障私有化模式的开启可以使得人们有更多的选择性，当今社会中不同阶层的人因收入不同、所处地位不同，他们对于社保的期望也不尽相同。所以，选择的种类及方式也就有所不同，因此，对于社会保障体系实现优化，就可以提高市场的竞性，提高效率，实现资源的优化配置。

（二）社会保障私有化改革的理论基础

1.社会保障的公共性

社会保障的公共性是拥有公共管理职能的社会保障的最本质特征。公共品指的是由公共部门提供的用来满足社会公共需要的商品或服务，它具有非竞争性和非排他性，社会保障不同于基础设施等公共物品，它的公共性体现在信息的不确定、不对称性以及政府稳定社会的职能。一方面，由于道德风险和逆向选择会使得商业保险市场极易产生失灵现象，另一方面，市场经济不能保证公平性，即可能会产生令人难以接受的消费收入水平的巨大差距。社会保障事业不断发展的目的是解决社会群众基本生活保障需求。

2.社会保障管理制度的效率性

社会保障管理制度的效率性是保证其实现高效运行的内在要求。尽管在一定程度上，公共账户能够实现再分配，然而在这过程中很容易导致个人“搭便车”行为的出现，不利于实现社会公平。如同市场会出现失灵一样，政府的管理也会出现失灵，如出现公共决策失误、腐败问题、公共品出现低效和浪费问题等。公共决策不同于私人决策，由于需要考虑多方面因素，政府难以及时制定出完善的公共政策，比如基金投资方面，很多时候会由于公共决策的“时滞”使基金错失投资的最佳时机，从而导致公共决策的失误。其次，政府垄断了公共品的供给，因而，可能由于监管机制的缺陷等原因导致政府提供的可能是过剩公共品。政府对于社会保障基金管理目标容易与基金所有人出现冲突，同时政府机构的扩张很容易使社会保障的运行成本有所增加。

3.管理制度私有化

社会保障面临着公平与效率两大问题，公平与效率矛盾运动导致管理制度私有化，社会保障私有化改革之所以在世界范围内广泛开来，是因为它在提高效率的同时又不失公平。政府不在以局内人的角度来对收入实行再分配，而是以局外人的姿态通过强制缴费、严格监管、税收优惠，以此来修正市场失灵的问题。社会保障私有化是经济对人的一种理性的尊重，它可以实现有效的激励作用，对于提高社会经济运行效率，增加社會福利等方面起到了必不可少的促进作用。

社会保障私有化作为社会保障制度改革的一种模式，主要包含收益基准制度下的公共账户转化为供款基准制度下的个人账户，实现了个人激励的作用，削弱了公共账户实现再分配的功能，供款基准制度下的个人账户不存在收益与缴费不对等的问题，而且个人账户产权边界较易确定有利于实现劳动资源的优化配置，激发劳动者的工作热情。另一个方面是将以往政府公共部门集中垄断性管理改变为私人基金公司的分散的竞争性管理，现收现付制转变为基金的积累，当个人退休时，个人账户上的累积资金就可以作为支付退休后的生活费用支出，以此满足日常需求，有助于避免老龄化问题的冲击，而且政府公共部门集中垄断性管理改变为私人基金公司的分散的竞争性管理有利于运营效率的提高，进而促进社会福利的增加。

三、世界西方国家的社会保障私有化改革

（一）美国社会保障私有化改革

美国在实现社会保障私有化改革过程中，尤其是20世纪90年代以来，也出现了问题，如医疗保险费用不断攀升使得政府资金入不敷出；人口老龄化加重使得美国政府养老金支付出现问题。所以小布什在任时推行了相关的改革措施：提高法定退休年龄来延缓老龄化带来的养老金支付问题；政府减少用于福利项目的开支减轻政府的负担；支持个人投资账户的建立，并鼓励人们用这些资金来投资金融证券，自负盈亏。由此可以看出，美国是依据里根的“新保守主义”来进行社会保障私有化改革的，通过增加个人消费及投资刺激美国经济增长，然而改革的艰难性与复杂性对于美国来说无疑是一个很大的考验。

（二）智利社会保障私有化改革

智利作为第一个引入社会保险的拉美国家，其社会保障私有化改革模式一直为世界所称道，智利以养老保险领域内建立个人账户累积为基础进行社会保障私有化改革，建立了私营化管理的机制，强调个人积累、经营性、自我保障的基本原则。在此基础上，政府进行立法监控，个人账户进行个人储蓄，最终风险由政府承担。

四、社会保障私有化对我国社会保障改革的启发

美国和智利进行社会保障制度改革时，都是集中在养老方面，目的是为了降低政府财政支出，减轻财政负担，使得政府监管达到最优化。两个国家改革的区别在于他们的执行力不同，美国属于福利国家，人民的投票权一定程度上关系到了执政党的成败，改革起来也比较困难。智利因其强有力的执行力使得改革更加成功。

我国人口老龄化问题比较严重，这给我国社会保障的支付方面带来了巨大挑战，近年来，我国在社会保障制度改革上不断进行尝试，适当的向私有化方向发展堪称是一种新的改革方式。

美国的社会保障改革之所以可以为我国所借鉴，是因为美国和中国实施社会保障制度的背景有相通的成分，美国的社会保障制度是在私有化、市场化及内在化倾向的文化基础上建立起来的，中国是在改革开放以后的20世纪80年代以后建立起来的。在市场发展的初级阶段，其发展重心往往放在效率上，社会保障私有化改革可以借助市场效率导致的有效资源配置达到社会保障的增值。

由于我国是社会主义国家，其特点为集中力量办大事，因而智利社会保障制度改革为我国提供了借鉴作用。我国政府职能与改革的转变已在运行之中，所以社会保障制度私有化改革对于我国有着重要的现实意义，社会保障私有化的目的是确立一个“小政府、大社会”的模式，这为我国政府职能的改变提供了参考作用，有利于高效政府的建立。

同时还要注意，现阶段我国社会保障改革方面制度尚未健全，因而要防止私有化改革进行资源优化的同时出现不公平现象；控制社会保障资金的投入量来降低风险；国家及经营机构要承担制度带来的成本。

五、结语

随着社会的不断发展，公共管理在社会生活中占有越来越重要的地位，面对社会保障私有化带来的巨大挑战，要注意私有化只是一个方向性的战略，并不是能解决任何问题的灵丹妙药，对于私有化带来的问题要尽力解决，比如社会保障私有化改革可以预先对改革方向进行一定的规划，如现阶段可以把医疗和养老作为突破口，适度增加个人负担，为社会保障的多样化及私有化改革奠定基础，推动我国社会保障体系向着更加完善的方向发展。

参考文献：

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