国企混改不能搞大规模“抽血疗法”——与厉以宁教授商榷

文/夏小林

2017年6月28日，《人民政协报》发表《为“深化供给侧结构性改革，促进经济平稳健康发展”建言献策——政协第十二届全国委员会常务委员会第二十一次会议发言摘登》。其中，厉以宁教授的“建言献策”不仅坚持“搞产权私有化”的观点，而且进一步建议，国企“改制”要“以建立混合所有制的股份制企业为目标”；“由国有企业控股的混合所有制企业不一定要死守51%这条控股线”，“30%甚至更低一些”，“才能使国有股……行使有效的控股”，等等。这种流行的“产权私有化”理论和政策思路不符合2015年8月24日印发的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）精神。厉以宁教授的这种“建言献策”，在实际效果上容易使习近平总书记和党中央多次提出的“坚定不移做强做优做大国有企业”重大决策，被扭曲为“坚定不移做强做优做大国有企业”中私人资本（股权）的危险行动。并且，根据公司法关于股份制公司“权力机构”（即股东大会）行使表决权的规则，这后一种偏离正确航道的“改革”，会导致国家对国企的实际控制力下降。本文对此进行商榷，提出新的政策建言。

国企改革目标不是聚焦“股份制”

国企改革（含混改），或如厉以宁教授所说的“国企改制”，其目标是什么？

从《指导意见》的规定看，国企各方面的改革（含混改）“目标”，都是含多种因素的结构性目标。它们绝非是“一律”聚焦于“股份制”而不计其余，更非是眼神全盯在产权（或说在吸引私人资本）上大做文章。厉以宁教授“建言”各行业国企改革（或“改制”）要“以建立混合所有制的股份制企业为目标”的片面性主张，背离了《指导意见》的相关规定，体现了其“搞产权私有化”的基本观点。

首先，突出的原则性问题是，他把国企改革“目标”表达为单一的国企吸引私人资本的产权改制，这是典型的“为混而混”（或曰同义反复的“为股份制而混”“为混而股份制”），也即为美式的“产权迷信”。关于这种认识的偏差问题，国内外的经济学界已多有深入的分析和批评。

其次，厉以宁教授还认为，这种聚焦产权目标的国企 “改制”，“特殊行业的企业可以暂缓，一般行业的企业可以先改先试行”。其意即，混改最终还是要覆盖全行业绝大部分国企的。而在如其所言的国企“取消垄断”之后，还可以顺理成章地采用解决竞争性国企的混改老办法，将那小部分原“特殊”垄断国企混改成“不一定要国有股控制”的企业。从政策性角度评论，如果我们将这些“建言”与国企改革《指导意见》中明确规定的国企改革（含混改）“目标”相比较，与混改“不搞全覆盖”重要决策相比较，就可以看到，它们完全是与其背道而驰的。

第一，《指导意见》确定的国企改革（含混改）“目标”，是由多种因素组合成的结构性目标，绝非是“单点对焦”而不计其余，更非是眼神全盯在产权（或说在吸引私人资本）上大做文章。在《指导意见》中，对国企改革“主要目标”，及相互联系的各单项改革（如混改）的“目标”，都是有明确规定的。例如国企改革的“主要目标”构成元素包括国有资产管理体制、企业制度、经营机制、资本布局、企业家、竞争力、控制力；国企分类改革“目标”分别为商业类、公益性两大类融合了若干元素的差异性目标等。其表达之清晰，不容置疑，其中并没有出现国企改革或“改制”仅以或要以“建立混合所有制的股份制企业为目标”的表述。《指导意见》还规定，国企混改 “不搞全覆盖”，要严格区分“已混改”“宜混改”国企，区别对待，不搞“一刀切；在“国企与谁混”的对象选择上，也绝不仅局限于国企吸收国内私人资本（所谓“民间资本”）；国企吸引外部资本不是目的；只有企业间有产业“节点”（即交会点），确实能够“取长补短”，才有可能进一步考虑资本合作，及相关股权配置等问题。

第二，厉以宁教授“为混而混”的“建言”含有“私有产权迷信”。“私有产权迷信”非公理，更没有资格在国企改革中被列“为核心”或“突破口”。美、英等国早有经济学家著书立说，指出资本主义国家两权分离的各类企业的实践证明，所有权和经营业绩没有必然关系。那些国资高度绝对控股的企业，照样取得了世界一流企业的声誉，国企中的国有独资公司也比比皆是。国企的核心问题是合理设计委托—代理关系，完善激励、约束机制，及其他多种相关条件的配合。更何况，相关分析已经显示，除少部分企业外，中国私营企业的整体实力，包括企业规模、管理、人才和科技开发能力等，实际上是远不及国企的。要求国企从以劳动密集型的小、微企业为主流的两千多万户私企中“取长补短”，其效果将非常有限。

混改要有利于“做强做优做大国有企业”

厉以宁教授在确定单一吸引私人资本的混改为国企改革“伪目标”之后，就进一步“谋划”国企资本构成（或股权构成）层面的改革，为国企混改“建言献策”道：混改要大量减少国企中的国资（国有股）比重；国有股比重降到“30%甚至更低一些”，“才能”实现国有股“有效的控股”。

这种“抽血疗法”毫无事实根据。当然，从思想根源看，这也不是厉以宁教授在政协常委会上的一时之言，他早就主张私有化改革，否定国企“一股独大”的合理性，并建议“让更少的国有股份取得对企业的控制权”。2016年3月10日，在全国政协十二届四次会议第二次全体会议上，第一个发言的厉以宁常委还建议，“竞争性行业积极探讨和实行混合所有制，国有资本所占股权比例不设底线”。这实际上涉及了目前99%以上的国企在混改中“不设底线”的重大问题，性质已是相当严重了。而在其他场合，厉以宁教授还将“抽血疗法”适用范围扩大到全部股份制国企，甚至可能是全部国企（包括所谓“特殊行业”）都要“一律”如此处理了。

厉以宁教授的这种观点，对于国企改革《指导意见》的重要否定如下：

第一，他主张“不一定要死守51%这条控股线”的内在倾向性十分明显，其实质是要否定在国资控股的各类股份制企业中，“可以”乃至一定要实行国资“绝对控股”的合理性、必要性。因为，当《指导意见》决定的国资“绝对控股”都被冠以“不一定”，下降为贬义词“死守”了，各相关部委及各省、市、自治区的领导们，谁还会去执行这种不存在任何约束力，且被“打入冷宫”的所谓“政策”呢？实际上，不按党中央决策坚持国资绝对控股，不仅会严重削弱国家对于商业类、公益类国企的控制力，相应大大增强中、外私人资本对于这些国企的影响力、控制力，并且，还将可能导致在国企层面上国家大量减资、减收，最终影响到国家财政支出。

如此，《指导意见》的以下重要分类改革决策就被厉以宁教授否定了：

一方面，商业类国有企业“可以”或需“保持”“国有资本绝对控股”决策被否定。从法律意义上理解，“保持国有资本控股地位”或国资“控股股东”的内涵，是包括了国有资本绝对控股和相对控股两种控股形式，或绝对控股股东和相对控股股东两种大股东内容在内的。从逻辑上推理也可以发现，如果《指导意见》决定“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，……国有资本可以绝对控股”，那么，“主业”处于更重要领域的国有企业，“国有资本可以绝对控股”或更需要“国有资本可以绝对控股”也是不言而喻的。这种客观存在的逻辑关系，从国务院国资委、国家发改委等就重要行业央企混改发布的政策信息中也可以看出来。

另一方面，在独资公司形式的公益类国企之外，有些“具备条件的也可以推行投资主体多元化”的公益类国企，其实行国资“绝对控股”的必要性，厉以宁教授也将其否定了。问题是，在公益类国企的股东大会中，当私人股东拥有最多表决权，资本家或代理人也更多地进入了国企董事会和管理层时，他们将拿走国企的绝大多数利润，让国家绝对或相对地减资、减收、减支，“为人民服务”也就会相应的“差钱”了。而且，公益类国企经营方向还会受到“利润最大化”的干扰，其公益性易被私人资本蚕食。在这方面，国内外的水务、盐业、铁路、电力等的“改革开放”中，并不缺少私有化、自由化的相关负面事例。除此之外，如还要按厉以宁教授所建议的，进一步在商业类、公益类的国企中，大量减持国有股，甚至是将其降到30%以下，控制企业的权力机制发生质变的可能性和现实性就都会凸显出来了。

第二，他主张大规模减少股份制国企中国资（国有股）的“抽血疗法”，否定了《指导意见》“坚定不移做强做优做大国有企业”，及“确保国有资产保值增值”决定和相关重要措施。其结果将有可能为私人股（及股东）在国企股权构成和“权力机构”（即股东大会）中占据控制地位大开方便之门，让国企改革有可能成为少数人“牟取暴利的机会”，甚至是使这些国企可能遭到某些私人股东反噬，彻底“依法”“转基因”为私企。有关方面对此要有制约措施，国企内部不能大搞“国退私进”。

如果说党建是国企之魂，那么居于主导地位的国资（国有股）则是国企的脊梁骨。只有脊梁骨健全、坚强，能撑得起整个肉身和中枢神经系统，魂的寄托之所才坚实可靠。二者之间存在“互为因果”的关系。反过来看，如果国资不在国企的资本（股权）构成中占主导、优势地位，其中的国资（国有股）越来越少，越少越好，那么，这种让私人资本在股份制国企中占绝对优势的做法，是“坚定不移做强做优做大国有企业”和“加强党的领导”，还是“坚定不移做强做优做大国有企业”中的私人资本，并让私人股东在股份制国企的股东大会表决权方面也占有绝对优势，削弱甚至是取消党的领导，以方便一些野心勃勃的私人或资本家反噬国企呢？

在国内，任由国企中的私人（或私企）小股东坐大，成为原国企的控股股东，从而变国企为私企的案例并不少。所谓国有股在30%的线上“更低一些”，国有股“才能行使有效的控股”实在于理不通，有违公司法和公司实践的基本常识。如按其办理，在占国企户数大部分的股份制国企（或全部国企）中，将在全国人民眼前出现如下怪异现象：

一是这些国企的资本（或股权）构成将由私人资本（“民间资本”或外资）占绝对优势，由私人资本主导。同时，这也可能导致在全国国企的净资产构成中，将由中、外私人资本占据绝对优势。如此，在混改中庞大起来的国企资产，将是虚胖而非强壮，经不起风吹浪打。

二是这些国企的净利润构成与股权构成相适应，中、外少数的私人所有者将因其拥有国企的股权绝对优势而拿走净利润中的绝大部分。同时，这也可能导致在全国国企的净利润构成中，将由中、外私人资本占据其大部分。政府最终落得的结果是减资、减收、减支。即使出现了所谓国资及所得利润“相对比例下降，绝对额有所增长”的现象，那也意味着国内财富、收入两极分化的“马太效应”在加剧。所以，国企混改必须考虑国企中国资（国有股）及所得利润的相对占比之合理性，就是需要国有股集中优势，保持有效控制力，利用资本、股东表决权优势为“全民所有制”中的那个“全民”多挣钱，并站在促进“共同富裕”和维护国家利益最前沿。

三是这些国企的权力运作机制将发生明显的，甚至是逆转性的变化，并使相关国企的前途充满可能质变的不确定性。国有股的控制力将被极大地削弱，党对国企的领导也将受到诸多掣肘，甚至可能是“名存实亡”。

当然，如果国家有一系列相关的制约性规定存在，或不同企业在资本（股权）合作时根据公司法等有特殊的约定等，那么，入股国企的私人资本的权力和影响力也可以受到一定限制。史立新研究员在分析各类企业改制案例后曾指出，股份制公司是“混在股权，融（洽）在治理”。公司治理是关键。它搞好了，大、中、小股东们在既定规则下行动，有激励和约束，关系融洽，也可以少发生权利纠纷。但即使有完善的公司治理，股份制国企的经营方向、利润分配是最有利于国家（或“全民”），还是最有利于少数私人的问题也不能忽视。对此，中国社会科学院刘国光研究员指出，国企混改要考虑利润分配对谁有利。但这个重要的分配问题却往往被一些党员领导干部忽视了。事实上，国企混改中存在的生产关系和分配关系同步变化，是不能够人为切割的。如违反这种规律，就会吃到“马太效应”等苦果。

第三，令人疑窦丛生的厉以宁教授的国企改制三部曲。概括地说，在厉以宁教授关于全部或绝大部分国企都“一律”实现股权分散化的设定下，其主张的国企混改三部曲的主要脉络是：（1）国企应放弃国资绝对控股；（2）国企应搞国资相对控股，且国有股占比一般在“30%”以下最好；（3）“部分”，实际是99%以上的国企因处于竞争性行业，所以“不一定要国有股控制”，应变成国资“参股”或国资完全退出。厉以宁教授“搞产权私有化”的国企改制三部曲演奏完毕之后，中国还能够剩下几家国企？社会主义宪法规定的公有制主体和国有经济主导作用还存在吗？

政策性建议

党要加强对国企改革，尤其是对混改的领导。对混改中国企的资本（含股权）构成变化要做到心中有数，有政策底线。混改（或股份制国企）涉及了大部分国企。这些国企在中共二十大前夕，其资本构成、净利润分配将是什么样的，并会对全部国企的资本构成、净利润分配产生什么重大影响（包括对国企利税、国资划拨等的影响），都不可不察。

要高度警惕党中央“坚定不移做强做优做大国有企业”的重要决定，被少数人歪曲为“坚定不移做强做优做大国有企业”中私人资本（股权），并进而明显削弱甚至可能是否定党和国家，及国资（国有股）对国企的控制力的危险倾向。在国企的资本（股权）构成和“权力机构”（即股东大会）方面不能大搞“国退私进”。

第一，要在绝大部分国企的股权构成中保证国有股控制地位。

要根据公司法等在股份制国企的“权力机构”（即股东大会）中保证国有股东的表决权优势。在少数特殊情况下，可借鉴世界经济合作与发展组织（OECD）的经验，制定特殊规则来保证国家及国有股的控制力。这应该成为国家所有权政策的基本原则。在此，不应形而上学地将“政企分开”绝对化。事实上，全球主要市场经济国家的政企关系，都是“有分有合”的辩证关系。

第二，国企混改要认真考虑由国有股权多少决定的利润分配及对谁最有利的大问题。

在实现“共同富裕”和扩大“马太效应”方面，非公资本于前一政策选项是不堪重任，于扩大后一社会效应之功则是“天然浑成”。从已公开的政府数据看，在GDP构成中，非公经济占比60%左右，但近年全国税收收入构成中，私企、个体户的占比分别仅为9.6%、5.1%，总计为14.7%，甚至还有逐年下降的现象。与之比较，在GDP中占比很低的全民所有制的国企，则做出了高达36.6%的税收收入贡献，以及向财政上交大量利润、向社保基金划拨资产等。如国企中的国资被大量抽空，对于国家财政收入及国防建设、民生福利支出等方面的负面影响，极可能是非常严重的。对于这种连锁效应，有关领导机构应明察秋毫，心中有数，手里有对策。

第三，“凡事预则立，不预则废”。党和政府对国企混改要有更长远战略规划和目标，对其前途做“多手准备”。

对这一轮约十年的国企改革发展，党和政府对混改国企的资产、利润总额，尤其是对其净资产（所有者权益）、净利润的构成变化、连锁效应，及它们可能发生的好、中、差三种情况，要有预测和对策，以利于排除内外干扰，始终牢牢掌控国企改革，尤其是混改的主动权和正确方向。

这里的“好”情况是指，通过混改，不仅股份制国企的资产、利润总额增长了，更为重要的是，在其净资产、净利润构成中，归属国家（即“全民”）部分的绝对额、相对比重也增加了，并进而提高了全部国企中国有净资产、净利润的绝对额和相对比重。财政收入、社保基金、其他公共事业、国防建设、民生福利等都获益匪浅。目前来看，短、中期要达到这种目标比较难。“中”、“差”的情况则是，混改程度不等地在方方面面或造成、或维持、或扩大了股份制国企净资产构成中的“私多国少”剪刀差，及净利润构成中的“私富国穷”剪刀差，等等。政治家对此应有大概的估计，预设底线。建议有关机构对此等重要问题进一步组织研究分析。在这方面，负责掌控、监管、分配国企 “真金白银”的国资委、财政部要负起牵头的重要责任。

而为了避“差”保“中”争“好”，对国企混改要有更长远战略规划和目标。可以在结构调整的“有进有退” 中“不计较一时一地的得失”，但一定要咬定“做强做优做大国有企业”不放松，最终实现“好”的目标。从国资国企改革发展的全局和长期战略看，“做强做优做大国有企业”和“做强做优做大” 国企中的国资应该是相辅相成的辩证关系。近年来，国务院国资委的信息显示，在央企及子公司控股的上市公司和地方国企控股上市公司的股权（净资产）构成中，国有股的平均占比都早已在50%以下，分别为40%多和30%多，“非国有股权占压倒优势”，净利润构成亦如此。而在全部央企（包括上市公司、非上市股份公司和独资公司等）的净利润总额中，非国有股东所得净利润之多，既超过了全部央企上缴所得税，也超过了属于国有股东的母公司可支配利润。如果新一轮混改导致中共二十大前夕工业类国企，甚至是全部国企的净资产构成都整体下降到这种低水平，乃至是更低水平，且净利润分配也是相应如此的话，仅从财政收入和社会两极分化等结果看，这种“差”的情况也是不足取，而且需要防止出现的。

为实行以上建议，有关方面要认真重视OECD国家的相关经验，彻底破除“切割”政企关系和私人产权 “一混就灵”的两大迷信，防止日后出现国际性的“城内高髻，城外丈余”的“改革”笑话。因为，一些相关的基本事实提示我们，“OECD国家的私有化（或‘混改’）不仅形成了以国有独资企业为主体的国有经济体系，而且其西欧成员国在国有控股、参股、持‘黄金股’乃至‘全面私有化’的企业中保持了较强或‘集权’式的控制力”。“OECD中西欧各国政府控制力强的国有企业比全面私有化企业的市值‘更高’。政府产权与企业市值之间存在非线性关系，不能武断地说两者就是负相关。斯蒂格利茨斥谬：国有企业无效率=‘傻瓜经济学’。”在西欧国家，“私有化的微观经济效应并不明显，无论是在私有化企业的绩效方面还是在企业治理结构方面，都是如此”。而原社会主义国家，如中东欧（CEE）和独联体（CIS）的私有化、自由化转轨经验亦显示出，“国有企业向国内所有者和私有化转轨——历史上最大的财富转移之一——并不像预期那样对经济绩效产生了明显的积极影响”。这些重要的国际经验，无疑是响应、支持了国务院国资委关于一些重要的大型中国独资、绝对控股的“国有企业经营绩效完全可以与世界一流企业并肩”的比较分析。“另一个世界是可能的。”社会主义应该比资本主义做得更好。

第四，要用正确方法、适度量化的标准来规范扩大国有经济“控制力、影响力”目标。

在此过程中，一定要注意保证股份制国企中国资（国有股）及所得利润的相对占比之价值合理性，即要保证其国家所有权及相应利润分配方面的优势，及股东大会中相应的表决权优势。警惕体制内以扩大国有经济“控制力、影响力”为借口，在混改中大搞私人股，尤其是让其中的私企股“尽可能多”的政策取向，从而防止《指导意见》在国有股配置比例等关节点上被架空。