房地产税改革与土地财政困局破解

文/李成瑞 姜海 石晓平

作为资源和资产的土地成功地支撑了中国30多年的快速工业化、城市化，有力地调动了地方政府经济建设的积极性，但是耕地大量流失、土地利用低效、征地矛盾尖锐等问题日益突出，以土地资源高消耗为代价、以土地资产（增值收益）不公平分配为特色的发展模式已难以为继。针对经济发展中出现的土地问题，国家试图不断完善土地管理制度和治理结构。1988年《宪法》《土地管理法》的修订确立了土地有偿使用制度，明确了土地配置市场化改革方向；1998年《土地管理法》的修订强化了以土地利用总体规划为核心的土地用途管制制度和耕地占补平衡制度；2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的发布进一步提高了市场在土地配置中的作用。但是，当前土地资源配置中政府干预作用仍然大于市场。

回归政府土地本位职能是破解中国土地管理困局的根本途径，而解决土地财政问题是关键。土地财政问题的解决需要综合的制度改革，只有通过改革给地方政府提供规模适宜且可持续的税收来源，才有可能通过法律和行政规制使地方政府逐步放弃对城市土地市场的直接干预，真正使市场在土地资源配置中发挥决定性作用。因此，探究房地产税改革对地方财政的潜在影响，能为破解土地财政问题、深化财政体制改革、实现地方经济持续发展提供启示。

中国土地财政困局与破局分析

（一）土地治理的核心难题与“边缘改革”的局限

政府的基本职能应该是提供公共服务，然而在中国现有体制下，地方政府表现出类似独立经济主体的“自利性”，通过“攫取之手”追求效用的最大化，土地管理中政府越位和政府缺位并存。1994年分税制改革以后，中国形成了一个财政收入权上收而支出权不断下放的财政体制格局。在财政压力日益显现的情况下，地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为财政增长的重点。低价征收农村土地，平整开发后以“招、拍、挂”等形式获取土地出让收入成为最易操作、成本最小、最容易出政绩的原始资本积累方式。在这一模式下，地方政府对土地出让金等收入产生巨大的依赖性，即“土地财政”问题。

地方政府对土地出让收入的过度依赖成为当前土地治理的核心难题。从政府的职能来看，理想的政府行为应该以土地资源保护和土地收益分配公平为目标，以保证经济社会的稳定发展。然而现实中地方政府的土地行为明显偏离了理想的均衡点，转变为以土地资产的经营为核心。首先，由于其土地资源配置行为存在短期化特征，地方政府往往会忽视土地资源保护，一方面建立融资平台，以政府财政信用为担保，以土地为主要抵押品，换取银行资金用于城市建设，引发严重的债务和金融风险，另一方面在激烈的地区竞争中不惜以提供廉价土地为优惠政策吸引制造业投资，导致土地过度非农化，引发粮食安全问题。其次，地方政府的土地行为还具有行政导向性和利益排他性，往往更注重土地经济效益而忽视土地收益分配公平，一方面通过市场垄断控制建设用地供给数量，努力推高住宅用地价格，导致房价高企，影响城镇化健康发展，另一方面利用其权力优势压低土地征收补偿，导致失地农民问题，引发社会稳定风险。

对于经济发展中出现的各类土地问题，近15年的改革主要沿用“渐进改革”方式，即在不改变现有土地产权制度和基本管理体制的前提下，在发展的过程中通过增量部分的改革来逐渐完善土地管理制度。尽管现阶段存在土地有偿使用制度与市场化配置改革这样的核心改革，但政府更多地是通过土地督察制度、征地补偿制度等一系列边缘制度的不断完善来稳步推进着土地管理制度改革。中国现阶段土地管理所面临困局的基本特征是土地资源保护与土地资产经营、土地配置效率与土地收益分配公平两类问题相互交错。近年实践表明，回避土地财政现象，仅仅依靠“边缘改革”无法破解我国土地管理困局。

（二）房地产税改革：可能的破局之匙

当前中国土地治理难题的焦点是解决土地增值收益分配的代内公平与代际公平问题。土地增值收益分配的代内公平问题，主要是地方政府作为城市土地所有权代理人和城市经营主体垄断城市一级土地市场，通过土地供应垄断高价和土地征收低价之间的价格差获取土地增值收益。这种直接参与土地增值收益分配的方式，导致地方政府获取那些本应由其分享的土地增值收益，即由于城市基础设施和公共服务等外部环境改善而带来的土地增值收益部分也被（相当）部分失地农民和学者视为利用行政权力“与民争利”，进一步放大了征地补偿标准和安置方式不合理带来的社会矛盾。土地增值收益的代际公平问题，是指在有限的土地资源与城市（建设用地）扩展空间内，在短期土地出让收入最大化、经济增长业绩最大化的激励下，地方政府普遍存在只顾眼前、不管未来的土地配置行为，导致部分地区未来发展的用地空间不足。此外，在各类政府土地融资平台的支撑下，当期的地方政府可能过度举债，加大未来的债务压力与财政风险。

由于地方政府在经济发展、政策实施和制度改革中的主体地位越来越突出，要解决土地增值收益分配的代际与代内公平问题，不能简单地寄希望于强化外部监督、加强农民（集体）土地产权或政府绩效评价体系改革等“外部约束”手段，而应该重视地方政府内部激励机制的调整。只有首先通过税制改革给地方政府提供了规模合理、可持续的土地税收收入，才可能通过法律和行政规制使地方政府逐步放弃对城市土地市场的直接干预，顺利地推进城乡一体化土地市场形成和新型土地增值收益共享机制建设。同时，随着中央政府改革决心和力度不断加大，失地农民与社会舆论对地方政府土地行为的约束与反制力将不断提升。当地方政府既能维持土地租税收入水平又能降低社会压力和政治风险时，房地产税制改革将在制度上引发进一步的 “帕累托改进”。在这一层面上，房地产税制改革的作用不仅仅是优化税制本身，更是破解当前因地方政府土地行为失范引起的土地治理困局“钥匙”，进而引发中国土地治理结构优化改革的连锁反应。

房地产税改革对地方财政影响的情景分析设计

完整的房地产税征收对象应该包括经营性房地产和住宅房地产。由于以经营性房地产为征税对象的房产税总体实施状况相对较好，而农村宅基地及住房短期内难以纳入征税范围，因此本文重点考虑城市住宅房地产税改革问题，比较不同改革方案下房地产税增长情况及其替代城市住宅土地出让纯收益成为地方政府支柱性收入的可能性。基于已有研究对房地产税改革的讨论，提出3个基本改革方案进行比较分析。

方案Ⅰ：仅对新增房地产征收房地产税。根据税收“公平性”原则，不同纳税人的税收负担水平应保持平衡。开征房地产税将引起新增房地产价格下降。对于存量房地产的所有人而言，由于购买房地产时已经承担了较高的价格，因此不应再对其征收房地产税。

方案Ⅱ：新增房地产和存量房地产统一税率征收房地产税。根据税收“受益说”，不论新增房地产还是存量房地产均同等享受地方政府所提供的公共服务，所以也应该采用统一标准对其征收房地产税。

方案Ⅲ：新增房地产和存量房地产采用差别化税率征收房地产税。本方案中存量与新增房地产税率差异源自土地出让（金）制度改革，即对新增房地产同时征收土地年租和房地产税，而存量房地产则只需缴纳房地产税。我们假设对土地出让制度进行调整，通过主动减少土地出让纯收益的方式降低地价，进而达到降低房价的效果。

本文以江苏省为基础，构建典型城市（S市），分析房地产税改革对地方土地财政收入的具体影响。S市经济、人口、土地等均使用江苏省13市平均水平。研究以2011年为预测期基期，预测2017—2031年地方政府房地产税、住宅用地出让纯收益的变化情况以及房地产相关收入与基期总量的比较和“缺口”变化趋势。对于房地产税税率，在确定具体税率时有必要保证将房地产税所带来的家庭税收负担控制在合理范围内。参考相关研究和国际经验，房地产税的合理税率范围应为0.45%—1%。除了这一税率范围的上下限外，将税率中值也作为一种方案组合进行探讨，我们将其分别称为高税负情景、中等税负情景和低税负情景。

房地产税改革对地方财政影响的情景模拟及分析

（一）“仅对新增房地产征收房地产税”方案下的土地财政收入变化

如果只对新增房地产征收房地产税，在税收负担合理范围内的任何税制要素组合都会导致短期内房地产相关收入相对于基期年减少40%以上，并且这一缺口即使到预测期末也至少在30%左右，远远超出了地方政府所能容忍的限度。因此，只对新增住房开征房地产保有税的可行性较差。目前上海、重庆房产税改革试点之所以未获得积极的评价，基本原因可能就在于房产税覆盖面过窄，社会公平和效率等改革目标难以实现。

由Simulink仿真得到的图形可以看出原系统的阶跃响应并不理想，其响应的速度慢，而且超调量明显过大，因此要将此系统串联滞后—超前校正来改善其性能指标。

（二）“新增房地产和存量房地产统一税率征收房地产税”方案下的土地财政收入变化

如果对新增房地产和存量房地产采用相同的税率统一征税，房地产相关收入至少可以在短期内接近基期年水平，并且从长远来看会逐渐超过这一水平，可以在保证财政收入短期内不出现巨大缺口的同时，逐渐对地方政府的公共财政起到较好的支撑作用。同时我们可以预测到，期末的房地产税收入能够达到住宅用地出让收益的1.7—3.9倍，可以在未来财政结构中起到比较理想的替代作用。

（三）“新增房地产和存量房地产采用差别化税率征收房地产税”方案下的土地财政收入变化

如果由地方政府主动控制地价，将住宅用地一次性出让的全部收益通过收取土地年租分摊到未来，同时向所有房地产征收相同税率的房地产税，则高税负情景是可以接受的情景方案，中等税负情景和低税负情景所面临的财政缺口较大且短期内难以弥补。在高税负情景下，从长远来看，房地产相关收入在3年以后可以超过基期年水平；从短期来看，其缺口可以控制在2亿元以内，属于可以接受的范围。同时，由于一次性土地出让收益已转化为土地年租，该方案中房地产税对住宅用地出让收益的替代效果十分明显。高税负情景下，预测期内房地产税数额始终在住宅用地出让收入的6倍以上，可以确保房地产税在房地产相关收入中的支柱性作用，摆脱地方财政对住宅用地出让收益的过度依赖。

（四）小结

本文通过对不同税制改革的3种思路、9个情景的分析，从房地产税改革对地方财政收入影响的可接受程度、房地产税对住宅用地出让收益的替代程度、城镇居民对不同改革方案的接受程度三个方面出发，初步总结出房地产税制改革的可接受程度。

要想保证短期内地方政府财政收入不会出现大的缺口，同时长期内房地产税对公共财政起到较好的支撑作用，“新增房地产和存量房地产统一税率征收房地产税”方案中的所有情景以及“新增房地产和存量房地产采用差别化税率征收房地产税”方案中的高税负情景是可以被地方政府接受的。

从房地产税对住宅用地出让收益的替代程度来看，“仅对新增房地产征收房地产税”方案中只有高税负情景下预测期末的房地产税能够超过住宅用地出让纯收益，该方案的替代作用不够理想；“新增房地产和存量房地产统一税率征收房地产税”方案房地产税的替代作用相对较好；“新增房地产和存量房地产采用差别化税率征收房地产税”方案房地产租税的替代作用则最为理想，该方案下房地产税最有可能在远期成为地方政府公共财政的支柱性收入。

而从城镇居民调查的结果来看，只有“仅对新增房地产征收房地产税”与“新增房地产和存量房地产采用差别化税率征收房地产税”两方案下的中等税负情景和低税负情景可能得到城镇居民的广泛支持。然而，在税率设置上，无论是从发达国家（地区）经验还是我们城市居民调查中“虚拟房地产税下住房保有意愿”的结果来看，房地产税税率不宜太低，否则难以起到替代土地出让收入和调控房地产投机（资）行为的效果。目前上海、重庆房地产税改革试点方案都主要针对新增住房且税率较低，虽然城镇居民接受程度高，但是对于土地财政治理的效果较差，未来不宜继续推行。

结论与讨论

地方政府对土地出让收入过度依赖形成的土地财政现象成为中国土地管理困局的核心难题，着眼于边缘制度的增量改革难以破解这一治理困局。房地产税制改革可能会改变对地方政府行为的激励，成为破解因地方政府土地行为失范引起的土地治理困局“钥匙”，进而引发中国土地治理结构优化改革的连锁反应。本研究表明，房地产税制的改革并不必然导致地方政府公共财政出现缺口。如果合理设计覆盖城市存量和新增住房的房地产税，可以在短期内保证地方土地财政收入的相对稳定，并在远期实现房地产税替代土地出让金成为地方财政支柱，增强土地财政收入的可持续性，形成对地方政府的有效激励。同时，总结过去十年改革经验的成功与失败经验，房地产税对于破解中国土地治理困局具有重要意义。房地产税制改革应采用直入核心、由难到易、由点带面的实施路径：近期重点优化房地产税制结构，改变“重流转、轻保有”状况，提升房地产税地位；远期随着房地产税成为地方主体税种，应推进城乡一体化土地市场体系、土地出让制度和土地增值税等制度联动改革，实现地方土地财政收入以土地出让纯收益为主向以可持续的房产保有税、土地增值税等为主转变，从内在激励机制上促进政府土地管理本位职能回归，破解土地治理困境。

值得说明的是，本文关于房地产税制改革财政效应的分析是在相对简化和乐观的假设条件下进行的。受数据可获性限制，在计算房地产税税基时未考虑不同家庭住房面积的差异，存在高估房地产税税收总额的可能。研究假设房地产税的征收率为100%来计算其税收潜力，但是实际征收过程中征收率不可能达到这一理想数值。在我国房地产税制从以流转税为主向以保有税为主的转变过程中，通过转变征税方式以保证较高的征收率本身就是一个巨大的挑战。本研究也未考虑开征房地产税对企业所得税等与房地产间接相关的其他税收可能产生的负面影响。此外，本研究从基期年的地方政府财政结构出发探讨房地产税替代土地出让收益的可能性，然而中国地方政府正在经历从发展型政府向服务型政府转变的改革转型期，未来地方财政对土地财政收入的依赖程度可能会有所改变。最后，房地产税的构建不可能一蹴而就，当务之急是着力完善房地产税开征的基础条件，如房地产产权信息平台建设等，这也正是近期中央政府工作的重点内容。总之，无论是从理论研究还是改革实际来看，对房地产税改革的探讨都还需要进一步深化。