中国对非洲援助的政策转向与效应评价

回顾中国对外援助的历史，中国从20世纪50年代在接受苏联援助的同时开始援助其他国家，这种援助带有强烈的意识形态输出的特点；而同期西方开始了以现代化模式输出为特点的国际发展援助，同样具有意识形态输出的性质。20世纪80年代以后，中国开始接受西方援助并同时开始改变其自身的外援政策和方向，逐渐减少意识形态输出的内容而增加地缘政治和经济利益的考量。随着中国经济的不断增长，中国不断增加对外援助的规模特别是对非洲的援助，中国日益成长为对外援助的中坚力量。

第二次世界大战以来，国际发展援助逐渐成为重要的发展干预手段，促进发展中国家在消除贫困、改善环境、能力培训、提高社会治理能力等方面日益发挥重要的作用，其体系也在不断调整与完善。金融危机以后，各国在国际发展援助政策方面也进行了一定调整，但总体而言，国际援助体系的援助主体不断增加、援助体系逐渐呈现出制度化和规范化特征。

国际发展援助的新格局及新转向

（一）新世纪以来国际发展援助的新格局

国际发展援助自从二战结束至今，国际发展援助格局经历了多次调整和变迁，一直处于动态的变化过程中，根据不同阶段国际发展援助的特点，可以将其分成四个阶段：第一阶段，从二战结束到20世纪50年代末，国际发展援助格局初步建立时期；第二阶段，从20世纪60年代到70年代末，国际发展援助格局的发展时期；第三阶段，从20世纪80到90年代，国际发展援助格局的结构调整阶段；第四阶段，从2000年至今，国际发展援助的回归和新发展阶段，新兴经济体开始从传统的受援国向援助国转变。2000年《千年发展目标宣言》和2005年《巴黎有效援助宣言》后，国际发展援助格局发生了显著变化，各国为推动国际援助体系的改革指明了方向。

1. 援助主体格局的变化

国际发展援助开始于第二次世界大战后美国推行的“马歇尔计划”，初期进行对外援助的主体是国家和政府间组织。但是随着对外援助的不断发展，援助的主体呈现多元性。目前国际援助体系由150多个多边机构、33个双边机构，其中24个国家为经济合作与发展组织（OECD）的发展援助委员会，即DAC的成员，提供了大量官方发展援助（ODA）。目前ODA仍然是国际发展援助的主要形式，但是很明显其所占份额正在逐年下降，从20世纪90年代末的88.61%下降到2008年的78.57%，下降了10个百分点。非政府组织和非DAC成员国的ODA援助增长较快，非政府组织援助从20世纪90年代末到2008年上升了5.78个百分点，非DAC成员国从1.88%上升到6.13%，但是其在整个国际发展援助中的比重仍较小。

2. 受援区域的变化

从援助流向的洲际分布情况来看，亚洲、非洲一直都是国际发展援助的重点区域，获得援助规模基本维持在70%左右，非洲获得援助的规模平均要略高于亚洲地区。2001年前，亚洲接受的发展援助多于非洲接受的援助，2001年基本持平。2002年，非洲地区接受的发展援助占全球的42%，亚洲仅占37%；2003年，这种差距进一步拉大，非洲占47%，而亚洲降到5%，2004年以后，流向亚洲和非洲的援助规模比重则出现波动性变化，总体而言，国际发展援助的重心在向非洲倾斜。

3. 援助方式的变化

与西方传统发展援助国对外援助的理念与模式不同，中国在分析国际发展援助理论脉络“碎片”的基础上，形成了既符合南南合作共性，又有中国特色的参与式的“援助+合作”模式，即坚持“平等互信、互利共赢”的南南合作核心要义，政治上互相尊重主权，平等互助，不附带任何政治条件，从意愿性合作转向政策性实质性合作，从局部性合作转向整体谋划、全局性合作，从阶段性合作转向机制性安排，经济上坚持互利共赢、共同发展，从主要以知识合作为主逐步转向知识合作、技术转移、投资与贸易合作全面发展，以经济合作促进受援国找到独立自立的可持续发展道路。

4. 援助领域的变化

国际发展援助的前期主要是直接对受援国经济基础设施和生产部门进行援助，即直接的经济干预是主要的援助手段。随着发展中国家危机事件不断爆发，如拉美债务危机、非洲大饥荒、国际贫困问题的加剧等，国际发展援助的重点开始关注人才培养和服务建设，对发展中国家的软领域进行干预。20世纪90年代中期后，国际社会制定了以消除贫困、教育、医疗等8个领域问题为主的千年发展目标，气候变化、促进贸易、农业领域等方面的援助也逐渐兴起，成为近年来国际发展援助的重点。同时，中国对非洲援助也在努力探索新的援助方式，将投资、贸易同援助更好地结合起来，动员更多的资金和人力来达成非洲的经济大变革。

（二）国际发展援助的新转向

从总体上看，国际援助格局并没有出现实质性的变化，DAC仍然是国际援助的主体。但是，新兴国家和国际非政府组织在国际发展援助中的参与程度正在快速提升，正在逐渐动摇了原有的以西方大国为主导的OECD－DAC国际援助体系的基础，新兴援助国正在以“南南合作”的方式为国际发展援助提供新的理念和实践源泉。以中国为代表的新兴援助国挑战了传统的西方国家主导的“发展霸权”，为非洲等发展中国家提供了新的“选择可能性”。

从2005年的巴黎宣言以来，国际发展领域已经把“援助有效性”（Aid Effectiveness）放在首要的改革日程上。丹比萨·莫约（Moyo）在《援助的死亡》一书中提出：“援助（书中指的是系统性援助，不包括人道主义援助和紧急援助）不但没有促进非洲经济发展，反而使穷人更加贫困，经济增长更加缓慢”，引起了国际发展援助领域褒贬不一的学术争议，引发了发达国家内部对国际发展援助的集体反思及对援助有效性的探究。2011年在釜山召开的第四届援助实效性高层论坛通过了《釜山宣言》，提出国际援助政策应当从关注“援助有效性”转换为关注“发展有效性”，这意味援助的改革不能只限于援助本身，更应该注重于援助的目标如何实现。

新兴国家的快速发展正在改变国际发展的传统格局，这不仅是因为新兴国家的经济能力，更重要的是其采用的发展方式。新兴国家采用的以发展为中心的发展援助方式直接挑战了西方以治理为中心的援助体系。新兴国家以优惠贷款为主要方式的与发展中国家的经济技术合作，无论在资金、技术还是交易成本方面都深受发展中国家的欢迎，这种“硬援助”比“软援助”更符合发展中国家的需求。在内部和外部环境的变化下，国际发展合作呈现了合作理念和实践方式多元化的格局，以西方为主的发展意识形态和实践框架受到了挑战。国际发展合作治理结构中的单向“发达－不发达之间的援助－受援”二元关系演变成了“发达－新兴－不发达国家之间合作”的多元关系，南南合作为其提供了范本，中国国家主席习近平在联大的讲话和中国政府的一系列举措更是标志着国际发展援助多元共治时代的到来。

中国对非洲援助的政策转向

进入21世纪以来，基于国际环境的变化和非洲战略地位的提升，中国和西方在加强与非洲关系的同时，都加大了对非援助的力度。特别是随着2000年10月中非合作论坛成立，中国对非洲援助进入全新阶段，会议通过的《中非经济和社会发展合作纲领》就贸易、投资、援助及减免债务等多方面的合作确立了框架。在2006年召开的中非合作论坛北京峰会上，中国推出促进中非合作的“八项措施”，同年，中国政府发布了《中国对非洲政策文件》，表示“支持非洲国家发展经济、建设国家”，并慎重宣示中国政府将从中国人民和非洲人民的根本利益出发，致力于建立和发展“政治互信、经济共赢、文化互鉴”的“中非新型战略伙伴关系”。

2013年3月，中国国家主席习近平就任后首次出访就选择了非洲，提出“真、实、亲、诚”对非政策理念和正确义利观，郑重宣布中国永远做非洲国家的可靠朋友和真诚伙伴，为中非关系发展指明了方向。外交部长王毅在谈习总书记这四字外交政策时进一步解释说：中非是命运共同体，永远做可靠朋友和真诚伙伴，相互支持、相互帮助，努力实现各自的“中国梦”和“非洲梦”。总体而言，从发展方向上看，中国对非援助正在向“扩大规模、创新方式和提高效果”的方向努力，这种变化不仅体现在政策转变和数据变化上，也体现在国际社会和受援国的效用评价。

从中非双边缔结的政策文件中观察，2011年，中国发表了第一个对外援助白皮书，标志着中国对外援助开始走向了公开化和透明化。由此，中国的对外援助体系的立体化和综合性特征日益凸显，并日渐成为中国国际形象的重要组成部分。近年来，中国经济发展进入攻坚阶段，需要更加稳定的国际环境，对外援助作为国家的一项战略性支出，在发展和巩固我国和发展中国家的友谊、促进双边经贸关系、维护国家利益和安全等方面发挥的作用不可替代。2014年，中国政府再次发布《中国的对外援助》白皮书，与2011年的白皮书相比，中国政府确立了“相互尊重、平等相待、重信守诺、互利共赢”的基本原则，秉承“不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路”的理念，将重点援助区域放在了亚洲和非洲以及低收入发展中国家。

另外，中国政府在时隔10年之后，2015年12月再一次发表了《中国对非洲政策文件》，同2006年相比，此文件明确中非要建立和发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作的全面战略合作伙伴关系，目标在于巩固和夯实中非命运共同体，并且明确指出“加强同非洲国家的团结与合作始终是中国独立自主和平外交政策的重要基石，是中国长期坚定的战略选择。新形势下，中国将秉持真实亲诚对非政策方针和正确义利观，推动中非友好互利合作实现新的跨越式发展”。

总的来看，中国对非援助不同于OECD－DAC的传统援助，致力于激发非洲的内生性发展动力。用投资刺激市场发挥主导作用，用贸易让中非之间发挥比较优势，将援助集中于大型公共工程和基础设施，让政府和市场的作用有机结合，促进非洲本土经济增长和减贫，逐步摆脱援助依赖。

中国对非洲援助的效应评价

中国的对外援助从开始起步除了受到政治和意识形态的影响之外，也受到中国传统文化价值的影响，既予以弱者最大可能的道义支持而且不视之为对受援国的恩赐，因此中国的援助一直坚持尊重受援国的主权，不附加任何条件的原则。基于此，受援方——非洲公众对援助的评价对于援助效果和可持续性至关重要。

受援国当地居民和官员并不是被动地接受援助国的项目，他们在项目周期的各个环节都可能发挥其能动性，不断形塑其他行动者的行为和项目过程，使其进入自己的“项目”，按照自己的意愿运行。因此，发展项目并非是从目标到结果的简单的线性过程。

首先，从援助的需求角度看，2015年皮尤研究中心全球态度项目调查结果显示，大多数被调查的非洲公众（68%）认为自己国家需要更多的国际援助。其中塞内加尔、布基纳法索和乌干达三国超过80%的公众持有这个观点，而人均国内生产总值（GDP）水平较高的南非则仅有26%的公众认为有必要获得更多的国际援助。当被问到自己国家在哪些方面亟待提高时，多数非洲公众表示医疗健康和教育是首要关注。

其次，从援助的认可程度来看，2016年10月非洲晴雨表发布的报告显示，在被调查的35个国家中，认为“非洲人是否清楚地认识到中国经济活动在其国家的重要性”，超过三分之二（69%）的受访者表示，这些活动具有“一定影响力”（27%）或“很大影响力”（42%）。依据国家来看，马里（90%）、加蓬（87%）、喀麦隆（81%）和尼日尔（80%）中超过80%的公众认为中国的经济对于其国家有“一定影响力”或“很大影响力”，而在圣多美和普林西比（43%）和摩洛哥（49%）选择该项的只有不到一半。依据性别来看，男人（73%）比女人（66%）、城市居民（73%）比农村居民（67%）认为中国的影响力更大。

总体而言，近三分之二（63%）的非洲人认为，中国的影响“较为”或“非常”积极，而只有15%的非洲人认为较为或非常消极，赞成的观点在马里（92%）、尼日尔（84%）和利比里亚（81%）最为普遍。非洲民众不仅仅认可中国在非洲的重要经济和政治角色，同时普遍认为中国是为非洲经济发展做“加法”，中国的经济发展方式对其具有较好的示范效应。

最后，从援助项目的有效性来看，2016年非洲晴雨表调查显示，对中国在非洲的正面形象最重要的有利因素为其对基础设施/发展和经济的投资以及其产品的成本。中国的援助一般都是物资支持和成套项目建设，项目建设的实施都由中国的公司和机构直接完成。这种方式可能不利于培养当地的能力，但由于不涉及直接的资金，可避免腐败的发生，同时减少了交易成本。自20世纪50年代以来，成套项目和一般物资援助占中国对外援助支出总量的70%—80%，中国对非援助也以成套项目为主。

结语

中国的对外援助特别是对非援助在过去50多年中积累了丰富的经验，形成了不同于西方以发展干预为特点的支持性援助体系，为有效帮助非洲和其他发展中国家提供了不同的模式。从2000年开始，中国对非洲的援助已经和美国基本相当，在2006年，中国已经超过美国对非援助额，基本DAC对非洲援助总额的近三分之一。非洲已经成为我国对外援助金额最多、援助力度最大的地区，并在我国对外援助体系中占据着主导地位。但是，分析近年来中国对非洲援助的国别和领域分布以及非洲公众的满意度，中国对非援助还面临诸多挑战。

当前，中国仍处在国际发展合作的学习阶段。所以，从援助管理角度看，中国政府应进一步提高合作项目的透明度，更加开放和主动地提供更好的数据，并使相关法律法规更加明确，这也能增加中国政府对国内纳税人和国际社会的责任感。从援助效果角度看，中国企业由于还没有完全遵守所在国国内的法律法规，造成合作满意度较低。为此，应加强企业的教育和培训，接受东道国政府的检查和评估。同时，中国政府应该用心倾听发展合作伙伴的声音，鼓励企业履行它们的企业社会责任，并与当地社区和民间社会组织紧密合作，做好项目的监测和评估工作，注重援助和项目合作的有效性、包容性和可持续性。