环境执法方式必须实现从粗放型到精细化的转变

陈艺阳

摘 要：现阶段的环境执法方式仍属于粗放型，存在诸多方面的不足和问题，本文概括了粗放型环境执法方式存在的问题及其原因，并提出了从粗放型向精细化转变的方式。

关键词：环境执法；粗放型；精细化

环境行政执法是环境管理的主要手段，环境行政执法是指依法享有环境管理权的行政主体，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，并进行其它环境监督管理的活动。环境行政执法的具体形式有环境行政许可、现场检查、限期治理、调查取证、环境行政处罚等。环境保护重在环境管理，而环境行政执法是环境管理的主要手段。环境行政执法具有环境法和行政法的双重特点，并且遍及环境管理的各个角落，是环境管理过程中极为有效的手段。但是，目前我国在环境行政执法过程中却存在着很多问题。例如环境有关职能部门审批把关不严、执法力度不够、督察落实不力、以罚代管、疏于监管、整治违法行为避重就轻、敷衍了事等。

1. 现阶段环境行政执法存在的问题

目前环境行政执法水平已有很大的提高，但受经济条件和各种因素的限制，依然存在不少问题。

（1）环境行政执法滞后，先污染，后治理。在环境污染第一时间或者空前状态没有得到及时的有效的防治，扩大了污染的范围和加重了污染的程度。执法不能跟进环境的发展。

（2）行政执法密集于城市，乡镇执法力度弱。目前，环境污染逐渐转向农村或者偏远的地区。主要是因為城市执法监管力度大，乡镇环保机构的设置较少，偏远的地区亦不利于有效地开展执法，执法力度弱。

（3）在公共地区的污染，行政相对人难以确定。因处于公共地段，人人享有环境权，且公共地段污染常见、主体流动性强。污染的出现并不能随之产生准确的违法相对人。

（4）执法程序不规范甚至违法。在涉及因环境问题而查处的案件中，大部分执法人员不重视执法程序，轻视过程，片面强调处罚结果，简化执法程序。

总体而言，目前的环境行政执法方式属粗放型的，这种粗放型表现在如下几个方面：

（1）对执法人员的管理较为“粗放”，如执法队伍素质良莠不齐，对某些执法者往往“不拘小节”而放纵其种种不合法不合规的乱作为和不作为；一些无法不胜任执法工作的人也长期能够滥竽充数。

（2）对执法行为的管理也很“粗放”，如不严格按照程序办事，执法过程常常不公开不透明，外界难以监督。

（3）更重要的是，制度设计本身也往往是“粗放”的，就是各种原则性、口号性的规定很多，但具体的、可操作性的细则较少，执法程序本身漏洞较多。

2. 粗放型执法方式存在的原因

近年来，尽管各地各级环保部门在精细化环境执法上下了不少功夫，并取得不少成绩，但还存在许多问题，制约着精细化环境执法开展。

（1）环境执法人员职业素质有待提高。实施精细化环境执法的前提是环境执法人员具有较高的职业素质。但现实情况是，相当一部分环境执法人员的素质还不适应精细化执法的需要，有的不仅看不懂企业的生产工艺，连产生污染的主要环节及污染治理措施都弄不明白。有的不仅不能熟练运用法律，连有关法律条文都看不懂。

（2）相关机构和人员职责有待明确。精细化环境执法强调相关机构和人员职能清晰、权责到位，确保权力个个有、责任人人担。但现实情况是，各内设机构享有的权力仅仅在政府编办部门的“三定”方案中进行笼统规定。每位执法人员应承担的职责主要取决于机构负责人进行的相对分工，每个机构都有执法权，每一位执法人员都能进行现场执法，但在发生行政过错时却又都不愿意承担责任。

（3）电子化手段应用有待加强。与传统执法方式相比，精细化环境执法最大的不同是电子化手段的应用。但现实情况是，对企业的环境影响评价批复、建设项目竣工环境保护验收文件、遵守环境法律法规情况和行政处罚案件卷宗的管理仍然是纸质化的，行政处罚案件立案、处罚建议、审核、处罚决定、执行环节仍然依靠人工操作。

（4）规章制度有待细化。精细化环境执法的精髓在于各种行政执法行为流程的细化和标准化，每一种环境行政执法行为如何做，何时做，做到什么程度，都要在管理制度上作明确规定。但现实情况是，很多制度要么是照搬照抄过来的，要么是闭门造车写出来的，不切合实际。没有与执法人员的精细化管理及奖惩挂钩，可操作性差。

（5）检查考核力度有待加大。精细化管理中，监督是一个必不可少的环节。检查是促进执法行为改善的有效措施，考核是检验目标实现过程的重要手段。但现实情况是，环境督察和环境监察稽查均把重点放在对环境管理相对人履行环境保护职责和义务情况进行监督、检查和处理上。环境保护工作年度考核的重点往往是完成环境保护目标任务、主要污染物总量减排工作和城市环境质量综合整治等情况，很少有关于环境执法的内容。

3.环境执法方式从粗放型向精细化转变的方式

精细化环境执法是指在环境执法中充分借鉴精细化管理的理念和技术，以相关法律法规为依据，制定全覆盖、多层级、高标准的目标体系。细化各项制度、规范和程序，严格执行、监督、考核、奖惩，努力实现工作效率和工作实绩的最大化。

（1）从防范性执法向服务性执法转变。这是“理念”的提升。长期以来，环境执法监督以事后防范为主，以查处环境违法行为为目的。相当一部分同志认为，执法和服务是相互对立的关系，要执法就不能搞服务，搞服务就不能抓执法。但随着政府职能的转变和环保工作的发展，单纯的防范性执法已远远不能适应新的形势要求。环境监察部门要深刻认识到，执法的目的不是简单的处罚，而是切实纠正环境违法行为，促使企业把环保工作变成自觉行动，最终保障区域环境安全，促进经济社会又好又快发展。环境执法对象是违法行为，执法的最终成效要看企业是否把环保变成自觉行动。简单粗暴的执法只会带来企业的怨言、厌恶甚至敌视，环境违法行为可能更加变本加厉，环保部门的社会威信就会减弱。在实践中要纠正执法就不是服务、服务就不能执法的错误观点，不能简单的把二者孤立或对立起来。要牢固树立“有法必依、执法必严、违法必究”就是对企业最高层次服务的思想，把优化服务体现到行政执法之中。

（2）从工业污染源监管向生态系统监管转变。这是“内涵”的扩展。环境执法监察的工作职责从上世纪90年代初的“三查两调一收费”开始，经过近20年的发展，无论是内涵还是外延都大大突破了原来的定义和范围，已从狭义的工业污染源监管变成广义的生态环境监管。作为污染源监管的主要力量，环境执法监察的对象和范围必须进行调整和扩大。在做好工业污染源监管的同时，要把一定的执法精力、能力放在加强生活、农村、农业及生态环境监管工作上。要加强饮用水源地监管，管好集中式饮用水源地，保护好饮用水源，这是环境监察部门的一项重要职责。要加强土壤环境监察，控制土壤污染，探索开展工业污染土壤修复。要继续积极稳妥地开展生态环境监察试点工作，加大重点生态领域执法力度，加大对饮用水源地、自然保护区、风景名胜区、畜禽养殖及重点资源开发建设项目等方面生态环境监管力度。

（3）从末端执法向全方位执法转变。这是“手段”的延伸。传统的环境执法监察是以末端防范为主，属于事后补救型执法，显然已经不适应现阶段环境保护的需要，必须向源头控制、全过程监察、综合管理的全方位环境监察方式转变。一是要加强源头控制。抓住建设项目环境监察这个“牛鼻子”，严把新建项目预审关、“三同时”验收关，以执法推进产业结构调整、推进污染减排。坚决防止高耗能、高污染、低水平重复建设重新抬头，坚决关闭淘汰“五小”和“三高两低”企业。二是要加强过程监察。大力推进清洁生产，发展循环经济，减少污染物产生。加大治污设施的监管力度，确保设施完好、运行正常、达标排放。三是要加强重点监控。继续深入开展环保专项行动，以解决危害群众健康和影响可持续发展的突出环境问题为重点，重点监管城市污水处理厂、垃圾集中处理设施和化工、电镀、印染、造纸、电力、钢铁等重点行业。四是要加强监管协作。完善管理、污控、法规、监察、监测等职能部门之间的联动机制，明确职责，互通信息，加强协调，形成合力。

（4）从粗放型执法向精细化执法转变。这是“水平”的提高。企业有句话：向管理要效益。环境执法监察同样应该向管理要成效，通过提高管理水平加强环境执法。具体讲，要实现“四化”：一是装备现代化。按照环境监察机构标准化建设的要求，配齐执法车辆、取证设备、通讯器材、应急设施等执法装备。完善重点污染源在线监控系统、城市烟气黑度监控系统、12369举报投诉受理系统，加快建设水质自动监测系统、大气污染监测系统、应急查询系统，建设环境监察“警务通”系统和排污口IC卡智能管理系统，形成覆盖全域、协同联动的市、区（县）两级现代化执法监控网络。二是程序规范化。完善工作制度，规范执法行为，细化执法规程，形成具有较强指导性的环境监察执法工作手册，对现场执法的各个环节和细节做出详细规定，使执法工作流程化、标准化、制度化。三是管理科学化。进一步理顺监管体制，明确各级环境监察机构的职责，整合执法监管力量，构建多层次、全方位的环境监管体系。建立环境监察工作月报分析制度，以精细化管理促工作落实。全面推行环保片警制度，实行环境监察片长负责制，将环境监察重心下移到基层。探索建立挂职交流制度，实现环境监察人员在市、区（县）之间的流动、锻炼。推行现场执法笔录“电子化”，当场制作、当场录入、当日归档。四是人员专业化。落实培训制度，拓宽培训内容，开展环境监察业务大比武，切实提高执法技能。加强队伍管理，严格执法纪律，提高环境监察整体战斗力。加快环境监察人员着装，推行个人执法装备标准化配置，树立专业化执法队伍形象。

（5）从单独执法向合力执法转变。这是“方法”的创新。新的形势下，环境监察部门要善于借力，才能形成齐抓共管的良好局面。一是借领导之力。要自觉把环保执法工作融入经济社会发展的大局之中，经常主动向党委政府汇报、请示环保执法工作，取得党政领导的支持。二是借部门之力。加强与工商、农林、建设、水利、市政等有关部门的协调与沟通，取得它们的配合和支持，真正贯彻落实环境统一监督管理和分工负责制度，营造良好的执法环境。建立执法联动机制，联合纪检、监察等部门开展执法检查，强化行政问责和目标落实。三是借第三方之力。建立信贷联动机制，把企业的环境行为与银行信贷挂钩，用金融政策制约环境行为。建立污染责任保险制度，把企业的环境风险等级与责任保险挂钩，加强环境污染事故的防范。建立第三方委托运营机制，推行污染治理设施和自动监控设施委托运营，用专业力量加强环境监管。四是借企业之力。企业是污染防治的主体。要积极开展企业环境监督员试点工作，发挥企业的主管能动性，自觉加强内部环境管理。五是借群众之力。加大环境宣传，提高全民生态环保意识。推广“环境圆桌会议”，让广大群众参与环境信访处理，增进对环保工作的理解和支持。建立公众联动监管机制，发挥社会环保监督员队伍的作用，协助加强对企业的环境监管。

4. 结束语

精细化环境执法是对现行环境行政执法方式的深化拓展，更是对传统环境执法方式的重大变革。它突破了传统的环境执法模式，更具创新性，同时更显示了执法的效率，能有效提高环境执法效能。

实施精细化环境行政执法可有效解决当前环境问题，作為执法人员，应该逐渐突破传统的环境执法模式，积极探索和采用新型高效的执法方式和工具，共同推进环境执法方式从粗放型向精细化的转变。

（作者单位：无锡市滨湖区环境监察大队）