论中外行政问责制比较

朱宇凤

摘 要：行政问责制是对行政权力进行监督和制约的方法和途径。在如今法治社会的大背景下，延续权力制约的法的精神，结合国内外行政问责的司法实践，将行政问责贯彻到社会的每一个角落，还需要很长的路要走。本文通过从解释行政问责的概念出发，结合我国现实条件和2018年最新出台的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），具体比较国内外行政问责制度的不同，完善我国行政问责制度。

关键词：行政问责；比较分析；问题；完善

一、行政问责概述

我国法律法规并没有对行政问责做出过明确规定或者相关解释，而界定行政问责概念最具有代表性的是《公共行政实用词典》，它提出“由法律或組织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”这个定义比较全面的概括了行政问责的明显特征，突出了行政问责的主客体以及后果。而我国学术界对于行政问责制有不同的理解，略有偏重，有的学者偏重问责主体，提出“问责不仅包括系统内部的的同体问责，也包括来自系统之外的异体问责”。有的学者则偏重于问责客体，即问责对象——“问责不应该仅仅局限于政府领导和政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人，直接责任人员也应该属于问责对象。”综上所述，行政问责制就是行政问责主体即社会各界对行政管理主体所作出的失责行为提出监督意见，失责主体承担相应责任的制度。

中国学者对行政问责制的研究起始于2002年，在非典事件的推动下，我国的行政问责逐步启动建立，抽象性非系统性的行政问责走向制度化轨道。在现实社会中，任何制度规则的建立都有其理论依据。行政问责的法理基础有以下几种：其一，人民主权理论。法国启蒙思想家卢梭认为要能够实现人民主权就必须要真正达到社会“公意”，而社会“公意”产生的前提条件就是直接选举下的民主。全体公民拿出自己一部分权利交由一个民选的集团来统一行使，并与之签订契约，如果不能很好地服务公众，这个集团将承担违约的责任——被人民罢免。其二，责任政府理论。政府要向人民负责，忠于人民的意志，在法律规定的范围内行使权力。人民在授予政府权力的同时，保留了对政府权力进行监督和控制的权力。其三，善治理论。善治即以人为本，人民即为标准，从而使得公共利益最大化。善治的合法透明公开有效等要求就是政府治理的要求，推进了政府问责制的构建。以上各种理论从人民主权、责任和治理等角度阐述了行政问责的必要性，为政府承担责任、弥补失责行为、提供公共服务给予了思想基础，加速法治社会目标的实现。

构建行政问责制度，是建立责任政府、法治政府、服务政府的应有之义。在建设社会主义法治国家的道路上，行政问责是规范政府行为、预防和监督不法行为的有效途径。构建行政问责制对社会整体都具有很大意义，对内，行政问责制有利于整肃公务员队伍，树立为人民服务的思想，提高责任意识。对外，为社会各界提供了监督渠道，使政府行为公开透明，提高了公众对政府行为的参与度。因此，在民主法治国家，以人民的利益为根本利益，接受人民的监督和问责，健全完善相应的的行政问责制度尤为重要。

二、中外行政问责制度比较

问责制度是一个国家法律制度体系、监督体系是否健全完善的标准之一。一个政府运用权力是否适度恰当，滥用权力是否受到监督与惩罚，是评判法治政府的标尺。问责制度起源于西方，在经历了长期的发展后，已经形成了一套健全的运行机制和完备的法律体系，行政主体能够对其失责行为负责，相关责任人也会受到相应的的追究。而我国行政问责起步较晚，本文通过比较中外中外行政问责制度的背景、内容以及具体制度规定以期找出我国存在的问题以及解决途径。

（一）中外行政问责制度背景比较

西方行政问责制度有其特殊的产生背景，从古希腊到现代，对于政治、政府的探讨从未停止过，每一个时代都具有其鲜明的特征，伟大思想家的分析有时更是领先于社会发展的脚步。苏格拉底提出“美德即知识”，亚里士多德提出“人具有理性”和“遵循法治”，卢梭提出“社会契约论”，这些对人理性道德的探讨引发了人们对法理的初步探究。从西方的政治文化发展背景来看，西方的思想是从探讨人的理性开始到崇尚法律的，这符合社会发展规律，是无序到有序的转变过程，而人民的权利自和由也受到足够重视，讲究规则责任，这些都表明民众对自身权利的看重，以及对政府遵循规则与法律的较高要求，人民权利至上的思维模式已深入人心。因此，在西方政治生活中，民众具有更多的话语权，积极表达他们的要求和想法，政府也对民众要求作出回应和解答，这样的良性循环有效的推动了行政问责制度的产生与发展。

在我国历史长河中，小生产方式维持了几千年，漫长的封建统治下高度集权使得官本位思维固若金汤，如今一些民众仍对官员有一种敬畏惧怕的心理，有权者即高一等。维护统治阶级的利益是古代法律的基本目的，而民众利益得不到有效保障，民众思维僵化，这种现象到新中国成立后才有所改变。新中国成立以来，有些个案体现了行政问责运用，如“刘青山、张子善贪腐案”、“11·24特大海难事故案”，这些案件追究相关行为人的责任，制定了追责规则，但并不全面，并未形成有效的行政问责体系。如何增强行政问责的可操作性，如何提高民众对政治生活的参与度，如何建立有效完善的行政问责机制，这些问题至2002年非典以后才开始慢慢得到重视并着手解决。至今，我国从中央到地方一直在加快推进行政问责的步伐，并将此运用到实践的每一个角落。

通过比较中外行政问责的制度背景，我们可以发现明显差异，西方责任思想先进，中国行政问责的文化滞后。西方能够准确对待政治和政府，政府是服务民众的，官员是政府的工作人员，如果达不到民众的要求，那么将失去民众的支持。同时，西方民众积极参与政治生活，主动对政府行为进行监督，民众与政府之间有微妙的对抗与平衡。而中国自古以来崇尚权力，政府并不是简单的人民权力的集合，封建社会的政府是维护皇权的工具，官本位思想造就了民众对行政机关的畏惧崇拜。中国民众参与政治生活的态度不甚积极，对政府行为的规制更多的是依靠政府本身。转变官本位思想，提高官员服务意识，民众积极投身于对政府行为的监督之中，将有效的完善行政问责制的建设。新中国建立至“非典”之前，虽然没有专门的立法，但是对失责官员的仍有严肃的追究。“非典”之后，我国开始全面推行行政问责制，中央和地方都有建立行政问责的具体举措，今年最新颁布的《监察法》更是表现了党和政府反贪腐的决心和态度，至此我国行政问责的建立完善呈良好的态势。

（二）中外行政问责制度内容比较

比较中外行政问责制度内容，可以从以下几个构成要素入手。

第一，行政问责的主体。行政问责的主体，简单来说就是由谁来问，哪些人具有问责资格。西方的政治体制建立于三权分立的原则和基础之上，立法、司法与行政之间形成的相互制约到达一种稳定的平衡。而从西方的司法实践可以看出有两个主要的行政问责主体，一是政党问责，西方国家一般都实行两党制或多党制，因此，在这种条件下，为了争取更多的席位和选票，政党相互之间互相压制，如果存在官员失职的行为，那么这个官员隶属的党派将成为其他党派的攻击对象，这种失职行为也将被揭露，失职官员也会受到惩处。这在一定程度上促进了行政问责的发展，为西方行政问责制度的建立提供了发展条件。二是公众问责。西方传媒业十分发达且受制较少，因此媒体敢于对其认为不合理的事件进行报道。在西方的实践中，民众和媒体将对行政官员的失责行为进行监督，而舆论压力将使得这些官员引咎辞职。在我国，行政问责的主体主要来自系统内部，系统外部的人大、党政等监督紧随其后，其他公众媒体等辅助加以监督。我国2018年新出台的《监察法》中，在监察机关定位上，将监察制度定位为政府内部监督机制。基于我国是人民民主专政的国家，因此从理论上来说，人民应当是行政问责的主体，行使该项权力的应当是代表人民利益的、由宪法与法律授权的人大。根据《监察法》的规定，各级监察委员会由人大产生，对人大及其常委会负责，并接受监督。在这一点上，弥补了人大在行政问责上对监督公职人员的缺失与滞后。除此之外，公民和媒体的监督在一定程度上也不及西方国家的方式多、渠道广。

第二，行政问责的客体。西方行政问责已经形成了一套完善的制度体系，因此行政问责的客体是明确的，即政府及其公务人员。《政府责任法》、《公务员行为准则》设有关于政府责任的明确条款。西方的行政系统有一个特点，两党制或多党制下，由选民直接选举的官员可以任命行政官员。在这种条件下，直接民选官员将对其任命的官员的行为负责，即是说，上级官员对下级官员的失责行为负有连带责任。在我国，《公务员法》第二条规定：本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。在我国公务员的领导层面上，执政党的领导人问问也具有行政职务，这也引发了一个问题，即追责时应当按其党内职务还是行政职务进行追责。根据《监察法》第三条的规定，监察对象即为所有行使公权力的公职人员，第十五条则具体列举了类型，第一类是《公务员法》规定的公职人员，第二类是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，第三类是国有企业的管理人员，第四类是公办等事业单位的管理人员，第五类是基层群众性自治组织中从事管理的人员，第六类则为兜底条款，新的《监察法》不仅涵盖了行政机关的公务人员，还将囊括了司法机关、人大、政协，可以说是非常全面的覆盖了应当覆盖的监督对象。

第三，行政问责的程序。行政问责程序，简单来说，即是否有依据有序地追究官员的失责行为。在追责过程中，如果不按照法定程序按步追责，就会出现随意性大、暗箱操作、区别对待等问题。西方国家的行政问责制度在长时间的发展下愈渐成熟，程序公正是其显著特点，且越来越呈现审判化态势。西方的行政问责程序具体按照以下程序进行（以法国为例）：1、相关部门调查；2、纪律委员会给出意见；3、作出是否处分的决定；4、被处分的公务员是否申诉。西方国家的行政问责程序规范性强，且有专门的部门进行调查并有纪律委员会进行审查，审查程序与司法审判程序类似，保证了问责事实的真实性与公平性。除此之外，申诉制度也给了被问责公务员寻求救济的渠道。在我国，并不存在专门针对行政问责程序的立法文件，也没有专门的机关部门进行行政问责。在最新颁布的《监察法》中，确立了专门的组织机构——监察委员会，另外，将留置作为限制人身自由的强制措施。其具体程序包括以下几步：1、依照相关事件设立相应工作部门；2、核查并提出处理意见；3、决定是否立案及是否采取留置措施；4、监察对象是否申请复审、复核。监察程序中很多都与刑事诉讼程序相类似，也有向审判化发展的态势，有助于行政问责的程序化规范化。

第四，行政问责的承担方式。在西方的新闻报道中，在一些政府失责案件发生后，应对该案件负责的领导官员常常会公开道歉或引咎辞职，而这都属于西方行政问责的后果承担方式。从西方的实践操作中可以看出，对失职公务员的惩罚有三种类别：名誉罚、身份罚和财产罚。其特点就是多种多层次可合并罚，简单来说，西方国家对公务员的惩戒方式可以单独一种，也可以多种合并。在我国，对失责公务员的处罚形式有以下几种：书面检查、通报批评、停职反省、行政处分、责令辞职等。细究这些处罚形式，可以看出，我国在对失责公务员进行问责时，很大程度上体现了中国历久的官本位思想。这也可以从最新的《行政诉讼法》中能体现，如行政机关领导出庭应诉等。

三、我国行政问责制的问题及完善

通过对中西方行政问责制的比较，可以发现，西方行政问责发展历程长，已经形成了完善的问责体系，我国行政问责的发展时间短，仍然存在着或大或小的问题。在比较中发现问题，借鉴西方行政问责制的经验，将我国的行政问责制系统化规范化，推动我国法治的发展。

（一）我国行政问责制存在的问题

第一，信息公开不全面，群众监督途径缺乏。信息公开是群众参与的必要条件，信息公开能够对防止行政机关滥用职权或者消极不作为起到保障监督作用。在我国实践中，在发生重大案件时，一些官员采取“堵”而非“疏”的方式隐瞒案件事实，认为案件的公布会伤害政府的公信力，也会影响在任官员的政绩，信息不公开透明，企图瞒天过海，民众无法得知相关信息，民主问责便不能落到实处。政府信息的公开力度还不够强，群众获得信息的手段和途径较为被动，群众的知情权、监督权無法得到保障。除此之外，如今的新闻媒体也偏重娱乐化，忽视了其监督与纠正不良现象，协调社会关系的职责与作用。另外，一些敢于报道真相的新闻媒体有时会受到一定的阻碍，这种现象屡禁不止。网络是人民表达民意的一个重要方式与途径，但是一些官员漠视民意，对群众的批评与建议视而不见。

第二，行政问责主客体模糊，人大问责作用较弱。行政问责能够有效的实施，必须有专门负责的机关去问责，然而，在实践中，问责主体权责划分不明晰，往往是事故发生后，临时组成问责小组去调查审核，一般以自上而下或是内部问责的形式，这往往会造成各部门的互相推诿扯皮，问责主体越位或缺位问责。内部问责难免会偏袒下级或者隐瞒事实，对行政问责带来严重影响。行政内部权责不清，职责权限不够明晰，党政关系界限模糊，行政官员具有多种职位的，将会对行政问责造成身份混乱。人大是我国行政问责最权威的机构，然而在现实中，其作用并没有充分发挥，人大问责往往在政府内部问责之后启动，具有滞后性。

第三，行政问责体系尚未确立制度机制不健全。我国行政问责体系尚未完整形成，缺乏可操作性，何种情况下应当启动问责程序，何种情况应当追究直接责任还是根本责任，应当如何追究行政责任。行政问责程序要经历这几个阶段：启动、受理、调查、审核、处理、追责，这些程序均有需要完善之处，各阶段由哪个机关分别负责？在各阶段中有无时间、等级的限制？这些问题都需要去探究解决，才能形成完善的、可操作性强的行政问责体系，如何规范问责需要健全具体的制度安排。正当程序如果不能落到实处，将会对政府形象和公信力造成严重的不良后果。《公务员法》、《国家公务员暂行条例》等对公务员行政问责的规定不全面，公务员职责权力界限模糊，容易造成对问题避重就轻和责任推诿。

（二）我国行政问责制的完善

第一，做到信息公开，完善群众监督渠道。政府应当树立正确的行政公开理念，严格按照《政府信息公开法》将政府信息公开，秉持以公开为原则，不公开为例外的理念，立足于人民的根本利益，保障群众知情权和监督权。加大公众参与力度，公民积极行使监督权，才能使政府更好的处理政务，提高行政效率和质量。除此之外，加快深化新媒体改革，积极发挥媒体的监督作用，保障新闻工作者公正客观的报道权，提高报道自由度，将其作为政府与群众沟通的一个重要渠道。政府应当积极回应群众的质疑，维护群众的言论自由权，结合现代科技优势，通過多种媒体渠道对政府行为进行解释说明，开通多渠道用以群众表达自我观点和意见，比如投诉监督网站等，完善信访、控告、申诉等机制。政府应当对人民负责，受人民监督。

第二，发挥人大的监督作用，确立专门的问责机构。人大作为我国权力机关，代表人民最根本利益，完善人大及其常委会的行政问责体系，及时启动人大问责，对保障人民根本利益，清除政府不当行为，维护社会稳定与和谐具有重要意义。完善人大的行政追究机制建立在具有完善的评议制度和审查制度之上，在审核政府报告、专项事务时能够独立自主，不受其他机关的干涉和影响。充分保障人大的质询权、任免权等，对存在合理怀疑的案件要求相关机关及其公职人员作出解释说明，对违反国家法律的行政机关公职人员依法免除其职位，将人大的对行政机关及其公职人员的监督规范化、程序化，形成良好的监督机制。人大在进行行政问责时，可以组成专业的负责小组。，对案件提出规范专业的审核意见和建议，在问责期间保证追责程序的公开透明，追责结果及时向公众公布。充分发挥调查委员会的作用，将行政机关内部问责和外部问责结合起来，行政问责机制会形成一个有机整体，充分发挥内部外的监督功能。

第三，规范行政问责程序，完善行政问责的配套机制。建立健全政府官员的问责机制，应当具有明确充分的法律依据，由法律判定其应当承担何种责任，避免主观随意性。明确界定相关行政人员责任，确立责任划分标准，由具体的法律条文规定各级行政机关、各部门公职人员都有明确的职责划分，其中有三点需特别注意，一是明确党政职权的界限，党政分开，党内追责和行政追责同时进行。二是明确中央政府与各级地方政府的权责界限，中央政府起主导作用，地方政府秉持大方向并结合各地实际情况行使人民赋予的权力，承担其应当承担的义务。三是明确政府内部机构的权力界限，在简政放权的基础上对外一致为老百姓办实事，减少人民的负担，对内明确各自职责承担各自义务，不推诿责任模糊权责。继续完善《监察法》对公职人员问责的系统化，加强对行政问责的立法，用明晰的法律条文将权力关在笼子里。建立健全行政问责救济制度和行政问责倒查机制，保障问责客体的申诉权，保证案件事实的客观性和公正性，使得行政问责的功能与作用得到良好体现，达到行政问责的真正目的和效果。

参考文献

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[10]周亚越著.行政问责制比较研究[M].北京：中国检察出版社.2008.

注释

①Jay M.Shafritz.The facts on file dictionary of public administration.New York：Facts On File Publications，1985，P.125.

②陈党：《问责法律制度研究》，知识产权出版社2008年版，第34页。

③周亚越：《行政问责制比较研究》，中国检察出版社2008年版，第26页。

④马怀德，《《国家监察法》的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。

⑤《中华人民共和国监察法》第三条，各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

（作者单位：上海政法学院）