中央高校财政专项资金使用及管理建议

□（中央财经大学财务处北京100081）

根据《财政部、教育部关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》（财教［2015］467号）规定，中央高校财政专项资金分为六大类：中央高校改善基本办学条件专项（以下简称“改善基本办学条件专项”）、中央高校教育教学改革专项（以下简称“教育教学改革专项”）、中央高校基本科研业务费（以下简称“基本科研业务费”）、中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金（以下简称“建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项”）、中央高校捐赠配比专项（以下简称“捐赠配比专项”）和中央高校管理改革等绩效拨款（以下简称“管理改革等绩效拨款”）。六大专项资金对于高校教育教学改革、科研创新能力、校舍生活条件的改善等都发挥了重要的作用，有效地推动了高校教育事业的健康快速发展。但是，各高校在项目资金的使用过程中也面临诸多困难，本文通过对六大专项资金在使用过程中存在的问题进行分析，提出相应的改进意见和建议。

一、财政专项资金核算内容及使用问题

（一）核算内容

根据中央财政专项资金的管理办法，各专项资金都有其具体的使用方向及用款要求。改善基本办学条件专项主要用于学校的校舍维修改造、仪器设备购置、建设项目的辅助设施和配套工程等方面，属于扶贫扶弱的专项。教育教学改革专项用于支持中央高校深化教育教学改革、提高教学水平和人才培养质量，高校应将该专项资金统筹用于支持本专科生和研究生、教师和学生、课内和课外教育教学活动，用于教育教学模式改革、创新创业教育等方面。基本科研业务费用于支持中央高校开展自主选题研究工作，重点支持40周岁以下青年教师提升基本科研能力；支持优秀创新团队建设；开展多学科交叉的基础性、支撑性和战略性研究；加强科技基础性工作；支持在校优秀学生提升科研创新能力。建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金用于引导中央高校加快推进世界一流大学和一流学科建设以及特色发展，提高学校的办学质量和创新能力，高校应当按照拔尖创新人才培养、师资队伍建设、提升自主创新和社会服务能力、文化传承创新、国际合作交流等五类来设置项目。捐赠配比专项资金目的在于引导和激励中央高校拓宽资金来源渠道，健全多元化筹资机制，由中央高校按照规定统筹使用，优先用于资助家庭经济困难学生、支持毕业生就业、开展教学科研活动等支出。管理改革等绩效拨款目的在于引导中央高校深化改革、加强管理，由中央高校按照规定统筹使用。

（二）使用问题

1.资金开支内容受限。各专项资金除了本身使用方向上的要求之外，有很多例外或隐性规定。比如，除了建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项之外，其他专项资金均不允许开支校内有工资性收入人员的酬金。而即使是建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金可以发放人员经费，但也只能用于培养、引进、聘任学术领军人才和建设优秀创新团队等。这一使用方面的限制，使得很多校内教师在教学过程中的课酬、劳务等支出、科研活动中的科研劳务报酬以及改善基本办学条件专项中的评审费等不得不单独安排自有资金预算，这不仅与项目设置的初衷相违背，在绩效考评中，由于支出不完整，相应的考评也很难进行。捐赠配比专项和管理改革等绩效拨款根据其拨款因素属于奖励性质的专项，主要用于学校统筹安排使用。但是根据其经费管理规定，不仅对人员经费发放有明确的限制性规定，比如，捐赠配比专项经费管理办法规定不得用于发放教职工工资和津补贴，管理改革等绩效拨款管理办法规定不得用于工资、奖金、津补贴及其他福利支出等人员经费，同时在其他方面也做出了限制性的规定，根据办法要求，捐赠配比专项不得用于偿还债务和日常办公经费支出，管理改革等绩效拨款不得用于基本建设、偿还贷款、支付罚款、捐赠、赞助、投资等支出。这些限制性规定，使得学校在资金的统筹使用时束手束脚，不利于发挥其应有的作用。

2.预算执行率实现困难。根据上级部门规定，财政专项资金在使用过程中6月末预算执行率要达到50%，9月末要达到75%，12月末要达到100%。没有达到执行进度的项目在未来的预算安排中会减少拨款额度，同时也会影响管理改革等绩效拨款的资金拨款情况。由于高校的教学科研活动具有其自身的特点，对于很多专项尤其是改善基本办学条件专项来说，现有对预算执行率的要求很难实现。由于学生暑假放假时间比较长，学校很多修缮、建设项目可能都会考虑在暑假安排，而且，由于每年专项资金下达多集中在3、4月份，许多项目的前期启动受限，后续的项目实施进度也相应会推后，因此，第一个时间节点6月末要求执行率达到50%，很多高校都难以实现，有的高校为了加快执行进度，甚至会提前付款或调剂用款，未来将面临极大的财务风险，给学校的教学科研等工作也带来很大困扰，不利于学校的健康发展。

3.项目管理不健全。专项资金的设置对高校项目管理提出更高要求，项目管理不仅仅是财务部门的事情，而是整个学校的事情。目前各高校普遍存在业财分离的问题，在向上级部门申请项目资金时，业务部门没有事先参与到资金申请环节来或者参与很少，财务部门由于并不了解实际的业务情况，因此前期预算编制科学性不高，高校在拨款金额确定之后，将资金分配到业务部门，此时业务部门才牵头进行校内的立项、申报，但是相应的资金已经拨付，因此，一方面，对项目的执行进度产生不利影响；另一方面，事后进行的项目立项、项目目标指标等的设置与最初的预算编制差异很大，必将对未来的绩效考评产生不利的影响。

4.绩效考评任重道远。根据财政部规定，目前所有的专项资金都需要在使用后进行绩效考评。尽管项目绩效考评十分必要，但是，由于各高校普遍存在基础数据差、成本核算缺乏、绩效管理意识不强的问题，其绩效目标设定不合理、忽视投入产出效应的问题十分突出，因此，在此基础上进行的绩效考评多流于形式，缺乏实际的指导意义。而捐赠配比专项和管理改革等绩效拨款在设立之初即属于对绩效考核的奖励性资金，主要用于高校统筹使用，再次对其使用进行绩效考评，学校在资金使用时将受到很大的限制，没有发挥其应有作用。

二、对财政专项资金管理的建议

（一）适当放宽经费使用内容限制

对于符合教学科研活动的校内人员经费，建议主管部门放宽使用限制。对于在使用方向上十分明确的项目资金，建议符合项目资金使用方向的人员经费支出允许开支；对于捐赠配比专项和管理改革等绩效拨款由学校根据需要统筹安排使用，允许学校将资金安排用于学校的人员经费开支；对于使用过程中可能担心出现的乱发津补贴的问题，主管部门应当出台相应的规定，明确津补贴的范围和发放条件、标准等，各高校根据实际制定相应的管理办法，从而从源头上规范津补贴发放的问题。

对于捐赠配比专项和管理改革等绩效拨款，除了放开对人员经费使用的限制，对于之前规定的不得用于偿还债务和日常办公经费支出、不得用于基本建设支出等限制建议予以取消，使学校在统筹资金使用方面能有更大的自主性，补充日常自有资金的不足，更好地发挥这两类专项资金的使用效率。

（二）调整执行进度考核时点

目前上级主管部门对财政专项的执行进度考核比较严格，但是对执行进度考核的规定与高校的实际教学科研规律存在一定的差异，不利于学校教育事业的开展。建议上级部门能够适当调整执行进度考核的时点。一方面，建议经费拨款部门在年初提高项目资金的预拨比例，保证各高校项目能够尽快开展，在全国预算通过人大批复后，及时将资金一次性地下达各高校，尽量减少因资金拨付未到位导致的执行进度缓慢；另一方面，建议将6月末的考核时点改为在9月末进行考核，在一定程度上缓解由于学校教育事业安排的特殊性导致的执行进度低的问题。

（三）加强项目管理

各高校应重视加强对项目的管理，各财政专项资金实行归口管理，由最了解实际业务活动的业务部门负责项目资金的归口管理工作。一方面，学校应加强项目管理的制度建设，根据校内实际情况建立项目管理制度，从项目的申报、立项、审批、执行、检查、验收等各个环节进行规范和控制，从制度上保证项目评审公开、公平、公正，项目资金使用合法合规，项目评估、验收及时有效。另一方面，学校应积极进行校内项目库建设，通过项目管理信息系统建设，对学校的财政专项进行有效管理，加强对业务部门项目管理的培训和指导，充分调动业务部门的积极性。在预算编报之前，事先组织项目申报，并提供咨询及指导，通过内外部的评审，保证项目申报质量，将符合条件的项目及时纳入项目库管理；在进行预算分配时，根据项目的轻重缓急合理安排资金；适时关注项目资金执行情况，采取及时通报进度、定期发布执行简报、召开预算执行协调会等方式积极推动项目执行；根据项目目标进行绩效考核并反馈意见，完善项目管理的全过程。

（四）完善绩效考评

由于高校的管理及数据基础的薄弱，上级主管部门应当结合高校的大数据对高校财政专项投入产出情况、绩效目标及指标的设置及实现情况进行分析，出台相应的指导细则，规范绩效目标及指标的设定，提高绩效目标及指标设置的科学性及有效性。对于高校来说，应当借助政府会计改革的契机，提高学校的信息化建设水平，积极推进成本核算及管理，为绩效考评提供全面丰富的数据基础，在此基础上结合项目实际情况，设置合理的绩效目标和指标，项目完成后应及时进行科学的绩效考评。