信访考核“怪圈”调查

周贤山 樊佩佩

有些考核指标的导向作用并不一定促进信访问题化解，反而在一定程度上促成群众来访总量居高不下的“怪圈”。

信访工作被称是天下第一难。为了推动各级政府和工作人员积极解决信访难题，对信访工作进行考核十分必要，但目前有些考核指标的导向作用并不一定能促进信访问题化解，反而在一定程度上促成群众来访总量居高不下的“怪圈”。

考核对象错位、重惩罚轻奖励

当前的信访考核主要是考核地方政府处理信访问题的结果，考核最终落在了信访部门和信访干部身上，而其他职能部门却没有纳入考核范畴，国家对省、省对市均如此。

如，市级考核最终落脚在区级信访局上，并不考核其他市级部门；区级只考核街道，而区级职能部门未纳入。但客观上说，很多信访问题的产生，并不是由下级政府或信访部门的原因造成，信访问题的解决也难以由下级政府或信访部门完成。在这种情况下，仅仅对下级政府和信访部门进行考核，有失偏颇。现实中，在区级信访考核中，街道将考核与信访办主任、综治科主任的经济待遇挂钩，而没有考虑到信访问题产生的根源在实体职能部门。

信访问题如果是由于实体部门不作为乱作为而造成，就应该考核实体职能部门并进行相关惩处。比如，如果是城建部门的政策出了问题导致群众信访，就应该考核城建部门并督促其化解矛盾，如果不考核城建部门而考核区信访局或街道信访部门与干部，就不合理。

有些政策区级政府和部门并没有自主权，要到市层面才能制定，甚至上升到省与国家层面才能完善政策化解信访问题。因此，考核对象要科学设置，避免出现偏差而不利于推动信访工作。

目前，考核只有确保信访问题不上传、化解既有信访案件的职责考核，缺乏相应的对无信访事件上传、化解信访积案有成效的激励措施。只有对未能完成信访工作任务的进行惩罚，对完成任务特别是认真负责的信访干部却缺少奖励机制，不论从物质奖励还是晋升机会都很匮乏，不利于调动信访部门和信访干部的积极性。

如果仅仅把信访工作作为一种强制的工作任务去完成，靠信访干部的觉悟和职业道德，难以持续长久，也体现不出赏罚分明的公平机制。基层信访干部普遍反映，信访干部加班成常态却缺少补偿与激励措施，这样有时就难以保证工作效率和实际效果。在基层选人用人过程中，也较少体现信访工作急难险重岗位的特点，而优先提拔使用信访干部。

重结果轻过程、重数量轻解决

当前，一般只考核结果，却不区分在信访群众上访前，下级政府和信访部门是否做了相关处理努力，造成下级政府和信访部门无论做出了多大努力，即使是已在政策和法律的最大许可范围内给予了处理，只要客观上有上访行为，就要予以扣分处理。显然，这种考核方式有失偏颇。

一般来说，随着信访工作的逐步规范，地方政府为了维护稳定，群众的合理诉求在初访初信时期，绝大部分都能在法律和政策的范围内积极解决。如果群众的诉求不合理、或者超出了法律和政策能提供的范围，造成上访，仍对地方政府和信访部门做负面评价就不合理了。这种考核将打击地方政府和信访部门的工作积极性，对信访干部的前期付出也有失公允。

因此，在对信访群众上访包括进京访等进行统计后，要区分信访群众的诉求是否合理，还要弄清楚下级政府与信访部门是否进行过解释工作。如果信访诉求不合法合理，下级政府与信访部门也做了解释工作，仅仅是信访群众为了达到超出政策法律范围的诉求而上访，那就不应考核下级政府与信访部门。

现有的信访考核制度只考核上访的数量而不区分具体情况，有时就会被上访人利用，促使下级政府为了减少被登记，就超出法律和政策范围，给上访群众以多余的利益。有时，信访人甚至有通过信访得好处的情况，造成政府和信访群众两方面都违规。

正是由于考核制度存在不合理的地方，使得问责多了，进京上访的多了，而地方政府和信访部门为了减少被考核，出现阻止群众上访的行为，将问题进一步复杂化。

部分指标不科学、考核逆导向

信访考核是地方政府和信访部门开展工作的指挥棒。与此同时，考核也成为信访群众上访的导向，考核到哪里，去哪里信访的群众就多，由此形成了考核逆导向。有可能造成上级越考核，往上级信访的人也就越多。

信访事项实行“三级终结制”。但现实中，国家信访局对三级终结事项仍然进行考核，纳入了通报机制中。对于已“三级终结”的信访事件，不应再做考核，这将否定三级信访部门对该信访问题的处理努力。特别是对已经三级终结的信访案件，上级领导不应再作相关批示，否则批示下来还要再次处理和考核，甚至推动基层出现违反相关政策的行为。特别是领导批示如果改变了原来的结果，就会给信访群众以示范效应，认为只要找到上级领导就会有更好的处理结果，从而会引发更多的上访行为。

信访属地化管理也不尽合理。对原籍进行考核，会形成事发地、居住地、户籍所在地相分离的情况。原籍虽对情况熟悉，但人不在原籍，会增加信访问题解决难度。这种户籍制分管，在甲地产生的问题，却考核信访人户籍所在地的乙地政府与信访部门，不利于问题的解决。这种考核在省级层面也会存在一定难度，只有对于同市或同区而户籍不属于同一街道派出所时才能协调处理好。

当前，信访部门和信访干部感到压力最大的是，群访考核中将上访群众的数据进行量化。信访群众的人数多少、次数多少，有时并不能准确统计，这让信访工作人员感到十分被动。现实情况是，有时信访群众为了给相关部门造成压力，雇请数量不等的人随同上访，将信访行为由单个信访演变成群访，而实际的信访诉求涉及的群众并不宽泛。因此，要客观判断群访事件涉及的群众利益范围及其复杂性。

信访群众对信访事项的处理满意度，是现行考核制度的一项指标。但信访群众只有及时满足了信访诉求后，才有可能给予满意评价，甚至达到了目的仍然不给予满意评价也经常发生。有了群众满意率的考核指标后，有的信访群众就提出不合理的信访诉求，有的信访群众因没有达到自己利益诉求而不进行评价，由此让地方政府和信访部门陷入两难境地。

有的考核措施难以落地。《信访条例》第七条规定：各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。但实际情况是，信访考核经过层层传导，最终落到了区信访局和街道信访干部身上，有的信访干部并非公务员编制。即使是考核街道干部，最终却靠村与社区干部执行解决。有时街道信访部门没有专门机构与编制，信访干部都兼其他工作，如果仅仅因信访工作没做好就做出不合格考核就不合理。

現实中就有街道因人手缺乏，把所辖社区（村）干部调上来做信访工作。社区（村）干部有与群众交流的经验，能更好化解信访矛盾，但有时难以理解信息化的录入程序与要求，使得基层信访问题的录入率难以达标。

为了推动信访工作取得积极成效，信访考核依然必要，但要完善现有的信访工作考评体系，合理设置考评对象和常用的参考标准。尤其要纠正“重数量，轻解决，重稳控，轻化解”的考核方式，把工作重点放在推动信访问题的解决和化解上。改进信访工作考核的标准和方法，促使以人次数为基础的信访责任追究机制向科学合理的绩效考核体系转变。

（作者单位：南京市委党校党史党建教研部，江苏省社科院区域现代化研究院）