城区基层检察院行政公益诉讼案件来源浅谈

谢辉 江明初

【背景】2018年3月14日，最高人民检察院印发了《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》，（以下简称《指南》），按照《指南》规定，检察机关行政公益诉讼案件线索来源应当是人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的问题线索。

笔者以为，按照《指南》要求，检察机关作出行政公益诉讼立案要符合四个方面的条件：一是线索来源：检察机关在履行工作职责过程发现的；二是案件范围：在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域内；三是行为上：行政机关违法行使职权或者不作为；四是结果上：致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。这四个方面的条件缺一不可，这也构成了拓展检察机关开展行政公益诉讼案件来源的着力点和关健点。由于各院的基本情况不同，笔者仅就结合本院（基层城区检察院）拓展行政公益诉讼案件来源的作法及存在的问题与大家分享与探讨，仅供参考。

一、从建立内部协作机制入手，做实侦监、公诉、控申行政公益诉讼现有案源

（1）成立行政公益诉讼业务工作协调小组是当务之急。笔者以为开展行政公益诉讼工作不是一部门之责，而应举全院之力、集各部门之智。检察机关履行职责过程，应当是指检察机关各部门检察人员在依法开展办案、法制宣传、检察监督等所有检察活动的过程，办理各类案件就是当然的履职过程。因此，应当探索各科室共同发现、挖掘案源的工作机制。桂林市象山区人民检察院成立了由院领导挂衔，诉讼监督部牵头，控审、侦监、公诉等部门负责人及科室领导参与的行政公益诉讼业务工作协调小组，制定了内部主要业务科室“开展行政公益诉讼工作联系规则”。

（2）建立侦监、公诉办案人员公益诉讼案件审查、移送制度，并由侦监科科长、公诉科科长兼任行政公益诉讼工作指导员，在批捕、审查起诉阶段，对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域案件进行专项审查，对发现和挖掘出的案件线索与诉讼监督部检察官协调、联系，共同审查是否符合行政公益诉讼案源，并对符合开展行政公益诉讼的案件进行业务对接与配合。

（3）根据业务科室开展行政公益诉讼联系工作规则，诉讼监督部对院各部门在依法开展法制宣传、禁毒宣传、控告申诉宣传等活动中收集到的线索进行筛选和审查，积极发现案源。同时，认真组织开展公益诉讼宣传月活动，收集群众举报案件线索来源。并通过新闻媒体、墙报等工具，积极宣传最高检关于开展公益诉讼活动的意义与要求，宣传本院开展行政公益诉讼案件工作情况，提高群众对行政公益诉讼的认知度和参与的积极性。

二、从履行行政执法监督职责入手，挖掘政府行政执法部门行政公益诉讼协作案源

（1）探讨和建立城区人民政府与城区人民检察院共同开展行政执法监督与行政公益诉讼工作机制。由于开展行政执法监督、行政公益诉讼面对的是政府各主要执法职能部门，因此，有必要积极、主动地与城区政府建立工作协调机制，函告最高检依法开展行政执法监督与行政公益诉讼的法律依据与现实意义，依法开展行政执法监督是检察机关履行的当然工作职责，由此获得城区政府对检察机关开展行政公益诉讼的支持。并由城区政府与人民检察院联合下文，形成规范性协作机制文件，明确开展行政执法监督和公益诉讼协调工作的范围、内容和办法。

（2）与政府各职能部门建立行政执法监督和行政公益诉讼协调工作小组。由于开展行政公益诉讼案源限制于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域内。因此，检察机关诉讼监督部从上述领域内职能部门法制办、信访接访部门入手，积极开展行政执法监督，特别是对造成了社会公益受损或可能受损的案件、对社会造成或可能造成重大影响的案件，与职能部门相关人员共同排查，并督促执法人依法履行职责。而对于不依法履行职责或不作为、作为不到位造成了社会公益受损、形成重大社会负面影响的，依法立案调查取证，并向其发出检察建议，限期改正。

（3）相互学习、相互借鉴，不干扰执法部门履职是取得政府各部门积极配合的前提与基础。要想挖掘政府行政执法部门行政公益诉讼协作案源，就需要取得相关部门的积极配合与支持，从笔者的实践来看，要把握以下五点，一是要坚持依法开展行政执法监督的正当性；二是要坚持在实践中学习，学习相关法律和执法流程及城区政府的相关文件、规定；三是不干扰执法部门履职；四是以保障国家和社会公共利益作为出发点和落脚点；五是要正确处理依法开展行政执法监督与执法部门借力检察机关开展执法的关系，确保案源的合法性。

三、从牵头部门负责制入手，找出城区综合性治理类公益诉讼案件线索来源

由于城区管理与综合治理错宗复杂，仅仅从法律责任主体去寻找公益诉讼责任主体，往往会出现有法律责任无法律执行权力的现象，而且管理、治理呈现分段、分片、分类、分责、分时等情况。法律上呈现主体责任，在实际工作中无责任依据。因此，在找出相关法律依据的同时，更重要的是找出城区政府各部门责任分工与综合治理牵头部门的权责关系，否则，很多公益诉讼案件线索只能搁置，无法成案。如笔者所在城区检察院在办理一起排洪渠由于受污染影响自來水厂水源的案件过程中，就感受到地方政府各部门的分工之细。牵涉到的市直机关单位有排涝管理处、市自来水公司（自来水厂）、市城管委、市水利局、市城建处；牵涉到的城区机关单位有区环保分局、区工商局、区城管、区城建局、区农工局、区河长办、某街道办事处等。如果按照谁污染谁负责来查找责任主体，由于牵涉单位多、取证工作之难可想而之。但是，依据城区人民政府与城区人民检察院共同开展行政执法监督与行政公益诉讼工作机制，调取城区排洪渠综合治理工作方案后，找准了治理工作牵头部门，明确了责任主体，就能做到有的放矢。

四、从建立信息资源共享、案件线索移送、职务犯罪办案协作机制入手，拓展监察委行政公益诉讼案件线索来源

生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域职务犯罪案件往往伴随着社会公共利益受损，监察委在查取此类案件时的着力点与检察机关开展行政公益诉讼切入点有着相同之处，只是在处理此类案件时有区别，检察机关开展行政公益诉讼目标点是围绕国家、社会公共利益受损补救展开的。而且，两家在履职过程中，均有彼此移送案源的可操作性。这对于检察机关开展行政公益诉讼拓展案源有可探索性。

五、围绕保障国家、社会公共利益，开展行政公益诉讼案件来源筛查

在开展行政公益诉讼过程中，最关节的是看国家或社会公共利益是否受损，围绕公共利益找准突破口。特别是要注重在利益受损的个体中找出背后社会群体与公众利益受损的关联性。如在查办某居民区内中小学午托班食品安全的案例中，呈现出的是某个午托班的个体，但其背后是多年来这个午托班中小学生不确定性的众体的食品安全问题以及辖区内其它有登记或无登记的居民区内存在午托班的隐患。

检察机关开展行政公益诉讼不是为了诉讼而开展，其主要目的是对有损国家、社会公共利益补救采取的最后强制手段。因此，只要能达到迅速对国家、社会公共利益受损补救，无论行政执法部门的过错行为是否严重，一般应通过检察建议的方式督促其迅速纠正错误，对于在检察建议有效期内拒不纠错或行动迟缓、推诿的，才予以提起诉讼监督。要把检察建议置于开展诉讼监督的重要环节，力争在检察建议期内保障国家、公众利益不受损或最大限度减少受损。当然，做为诉讼监督部工作人员，还要注意把握行政公共利益诉讼判决的可执行性问题，必须考虑法院作出判决后能不能执行，是否有实际意义的问题，否则，我们的立案达不到社会效益，不仅浪费宝贵的司法资源，而且最终未能实现保障国家、社会公共利益不受损的目的。