共享经济对政府治理创新的挑战及思考——以共享单车治理为例

张继宏

（上海浦东新区区委党校，上海 201203）

随着信息技术的普及，共享经济开始融入人们的生活，给政府治理和社会管理带来到了一定的困扰。本文在“互联网+”的背景下，以共享单车治理为例，分析了共享经济给政府治理带来的挑战，思考与探索了地方政府在应对共享经济大潮时推进治理创新的路径。

1 共享经济的属性及其特征

共享经济，一般是指以获得一定报酬为主要目的，基于陌生人且存在物品使用权暂时转移的一种新的经济模式。其本质是整合线下的闲散物品、劳动力、教育医疗资源，此种共享更多是通过互联网作为媒介来实现的。对于供给方来说，通过在特定时间内让渡物品的使用权或提供服务，来获得一定的金钱回报，对需求方而言，不直接拥有物品的所有权，而是通过租、借等共享的方式使用物品。

究其本质，共享经济是以分散的社会闲散资源为基础，以提升资源利用率为核心的服务型经济。近年来，共享经济在全球范围内呈现出井喷式的发展，促进了分散资源的供需匹配，释放了市场的经济活力。共享经济具有以下三个特征。

（1）共享经济顺应经济和技术发展大势，能有效提升经济社会发展的新动能。在全球人均收入不断增加、消费需求逐步升级的今天，以服务为核心的共享经济恰恰顺应了世界的变革趋势，成为经济社会发展到一定阶段的必然产物。近年来，交通出行、生活服务、住宿餐饮等行业领域兴起的共享模式促使共享经济这种新业态为社会提供了新的供需模式。

新模式的发展速度和规模也为提升经济社会发展的新动能创造了条件。以摩拜单车为例，自进驻市场以来，就开始推进“智能化”概念，并将物联网技术引入实际运作。2017年初，摩拜通过与全球电信巨头爱立信、国内第一大移动运营商中移动联合，率先开展移动物联网技术的全面应用。之后，摩拜单车AI人工智能精准运维魔方横空出世，每天可处理超过5 TB的海量数据，令业内为之震惊。这种原创的、自主的科技创新，为经济社会发展注入了源源不断的动力。

可以看出，随着互联网技术和产业的跨界融合，基于互联网平台形成的共享经济，将使服务形式更加多元、高效，使新供给创造新需求，新需求推动新消费，新消费倒逼新产业的产生和变革，从而催生新的经济增长点，为经济社会的转型发展提供新的动能和优势。

（2）共享经济能有效利用社会资源并提高公众的参与感和获得感，激发社会活力。共享经济理念是共同拥有而不占有，就是将你闲置的资源共享给别人，提高资源利用率，并从中获得回报。因此，共享经济的特质是成本低、可连接、可持续性，从而可以将闲置资源调配并最大化利用。在人人参与、共建共享的过程中，社会成员能获得极大的参与感和获得感。

在当今“大众创业、万众创新”的大潮下，共享经济让创业门槛更低，激发了民众创业的活力。共享经济的主体是共享平台和在平台注册有身份识别号码的一切个人用户或机构。因此，创业者只要挖掘到社会潜在的消费需求，实时收集过剩产能供给信息的大数据，并迅速达成供需资源匹配，就能为社会提供便捷的满足消费需求的新平台。这种扁平化的结构能提高企业运作效率，改善用户交易体验，提升群众参与消费的获得感。据统计，2015年中国分享经济市场规模约19 560亿元，参与提供服务人员约5 000万人，参与分享经济活动人员超过5亿人。同时，共享平台企业在产生和成长阶段，由于其优质的个性化服务吸引群众使用，其发展模式的前景也吸引了风险投资的竞相追逐。在风险资本的驱动作用下，也使这些共享企业平台主动提高产品和服务的质量，从而为社会公众提供更好的消费体验。

（3）共享经济的发展能够倒逼政府治理改革创新，不断完善法治体系和信用体系，提升社会整体的法治水平和文明水平。共享经济的产生和发展需要建立在相互信任的基础上，做到人与人之间的高度信任，共享经济才能发挥它最大的作用。社会文明和公民素质的普遍提升，是共享经济形成自身价值观和道德秩序的基础，这是共享经济的前提，更是现代人的使命。

事实上，共享经济的确能带来新的生活方式，创造互联网新业态和商业模式。但是，在带来显著经济、社会和生态等多重效益的同时，共享经济的野蛮生长与原有的社会治理模式之间也会出现冲突。随着共享经济的持续发展，公众需要更好的用户体验，社会需要更加精细的管理，在公众文明素质还没到达一定水平之前，整个社会管理系统将面临更大的挑战。这也将进一步倒逼政府治理改革创新，对社会治理的理念、法律法规的建立完善、体制机制的健全等进行重塑和重构，从而提升社会整体的法治水平和文明水平。

2 共享经济给地方政府治理带来的挑战

共享经济初步发展的旺盛势头，已经表明其顺应了中国经济新常态的发展逻辑。但在共享经济市场关系中，企业主体与监管主体以及民众的行为失当与传统的管理模式之间产生了前所未有的差异，对传统的政府治理体系和治理能力的现代化提出了更大的挑战。

共享经济自产生之初就具备了两个颠覆性特征：第一，不求拥有但求所用；第二，提供服务的主体是一个平台不是具体的企业。这两个特征与传统的思维模式相背离，导致政府治理不知从何入手，应对方法与共享经济发展的速度不相适应。

首先，从理念上看，地方政府对新生事物的产生及发展缺乏应有的前瞻性和预测性，反应滞后。在新业态出现之后，政府往往还是采用以往的路径依赖，按照固有的管理模式来应对，待问题频出后才开始讨论应对策略，而缺乏科学的前瞻预测。以共享单车为例，在2016年4月共享单车出现之初，地方政府并没有意识到后续的迅猛发展会给城市道路交通带来障碍，直到2017年3月随着共享单车数量急速增加，车辆停放、后期维护等问题给城市管理带来了挑战，公众的舆论呼声高涨，交通、质监、工商等部门开始共同研讨应对方案。当骑行不文明、停车不规范、诚信体系不健全等问题给公众带来困扰时，宣传、公安、市容等部门开始加强秩序维护和违法行为的整治查处力度。这些管理难题在共享单车产生之初，政府并没有对新生事物的发展进行前瞻性的预测，从而缺乏科学的论证和应对策略，导致采取措施略显被动和滞后，从而使群众的获得感受到影响。

其次，从治理方式上看，地方政府政策的制定和技术的应用跟不上市场的快速发展。共享经济这类新业态的出现，完全超出了以往法律法规和政府治理的范围，成为了监管的盲区。如深圳万辆共享单车挤爆景区、北京共享单车“围堵”公交车站、未成年人骑共享单车发生事故。面对共享单车乱局，政府部门没有专门的政策法律和部门去监管，面对汹涌的共享单车浪潮，无论是企业、消费者还是政府监管部门都没有任何可供借鉴的经验。一些地方采用传统的监管理念和手段，为市场设置准入障碍、要求获得许可或者牌照、为产品或服务设置严格标准等早已习惯的办法，试图把共享单车关进笼子里。这些传统的监管办法在短时期内可能会收到不错的效果，但从长远看，一味地压制和限行，就会遏制新业态的发展，阻碍市场的内生动力，并不利于经济社会的发展。但如果任由其发展，无序、泛滥的单车将给拥挤的城市交通和社会安全带来极大的危害。因此，面对共享单车的乱局，政府和管理部门无法可依，在处理欺诈、侵权、危害公共安全等问题上也面临严峻挑战。

最后，在协同管理上，地方政府各个部门整合度不高，各部门之间尚需加强协同度。目前，在舆情热点的关注方面，已从责问素质公德转移到受伤责任归属，在社会风险的评估方面已经开始兼顾个人安全和公共秩序。例如，在共享单车的管理上，法律法规层面对平台企业和用户方的合理规制；政府监管层面需要工商交通等部门对各行业进行有效约束和监管；政策支撑层面需要研究制定相关指导意见，加强慢行交通设施的规划和建设，促进共享单车规范有序发展；社会治理层面则需要加大道德宣传安全文明教育；行业自律方面需要加大制定自查制度等。但这些部门间的协同治理还未实施到位，因此，诸如共享单车类的共享经济面临的公共治理困境将在一定程度上长期存在。

3 共享经济背景下地方政府推进治理创新的政策建议

政府是最重要的公共权力载体，它理应成为社会公共利益的代表和社会秩序的维护者。在社会管理和公共服务中，政府应主动调整职能，完善体制机制，发挥主导作用，引导市场主体、社会组织履行各自的职能，以优质服务推动经济社会协调发展，满足人民群众日益增长的公共需求。

3.1 树立互联网思维的理念，把握共享经济发展的新趋势

随着科技革命的不断推进，互联网技术在各个行业广泛普及应用，经济创新的模式层出不穷。创新发展已成为中国经济发展的另一种新常态，导致“创造性破坏”频繁，加剧了社会治理的复杂性，迫切需要管理者从思想上做好准备，树立互联网思维，具备超前的远见、宽容的心态，重构市场治理体系，来接纳创新、推动创新。

例如，2016-2017年的共享经济在中国迅速崛起，覆盖面迅速扩大，从共享单车、共享雨伞到共享汽车、共享遛娃车等，共享经济的内涵也在延展。最初的闲置资源共享可能算是典型的共享经济，如今延伸到社会资源的合理配置都是“共享”。不可否认，“共享”已俨然成为大势所趋。对此类创新业态的出现，管理者首先应研究、把握当前的共享经济发展规律，利用各类智库的科学论证，在科学理论的指导及实践经验的基础上，制定相关的规制措施，提高政策制定的科学性和有效性。同时，政府要实现从“管控”到“规范、监管和引导”的重大转型，促使共享经济的创新模式更加符合社会及广大群众的需求。

3.2 转变政府职能，重构元治理体系，应对技术革命产生的全新挑战

元治理概念的开创者杰索普说，“元治理”即为治理的治理，“元治理”旨在对市场、国家、民间社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。元治理范式认为，现代社会的复杂性、动态性使得科层、网络、市场三种代表性治理模式都难以单独、有效地解决问题。政府要协同不同力量和组织的立场和利益，使之趋向于共同的目标，要整合并灵活控制三种治理模式的内在冲突，需要一个治理的起点和轴心，而国家（政府）应该扮演元治理的承担者，保证社会运行机制有序、有效的主要责任方。从“元治理”的视角看来，作为治理的治理者，政府并非是至高无上，更不应试图控制一切，政府的责任在于承担制度设计，提出远景任务，在良好的制度安排下促进社会体系内不同领域的自组织，从而全面、有效地实现社会治理的目标。

参照“元治理”的基本理论范式，再结合地方政府创新实践的实际问题，政府在共享经济下的改革创新可从以下几方面着手。

（1）主动承担社会治理责任。治理的现代化不应是政府权力与职能的简单退缩，政府既要削减冗余职能并向社会放权，同时仍然要保留乃至强化关键的经济、社会、政治职能，并且改善政府的协调能力、整合能力及调控能力。比较政治学的研究表明，许多发展中国家政治衰败的要害恰恰在于孱弱的国家能力，政府既无法确立起有效权威，更难以提供基本的公共需求。杰索普也称元治理者需要具备反思能力、灵活变通能力、自我指涉能力，因此，政府要有主动承担社会治理责任的勇气和担当，主动寻求解决困境的科学路径。

（2）平衡社会主体多元利益方的博弈。政府规制的目标是通过直接控制各类微观经济主体的活动来纠正市场失灵，维护个体利益与公共利益的平衡。因此，在处理共享经济下社会主体各方利益的博弈中，政府处于把握平衡的中立位置。政府的管理方式变革的方向，应从权力导向转向规则导向，从政府本位转向社会本位，从注重权威管制转向注重柔性疏导。

例如，在共享单车的治理中，监管部门应加快建立由交通管理部门牵头的共享单车专题协调会议制度，加强统一协调，明确部门任务与责任主体。在质量监督方面,质监部门应加强在新技术应用、产品规则方面的制定和管控，提高质量和服务标准。在城市规划方面，规划部门应优化公共空间布局，合理调整城乡规划。在社会治理方面，基层政府应负责各自的停放区施划和管理，指导非机动车停放泊位的施划和停车标识的设置。在公民使用方面，规范市民骑行，加强安全教育，普及安全法规，加大巡查力度，针对使用中存在的不良现象，推行社会群众齐管共治，共同监督管理引导共享单车的使用。

（3）建立完善的社会治理体制与规则。规则与制度在元治理范式中发挥着至关重要的作用，既包含了对元治理者和参与者治理主体行为的合理约束，也是多方有序互动的基础。有关各方应遵循和运用规章制度，实现各自的目的。在社会成长造就的全新治理格局面前，治理创新不仅需要工作方式、内部结构机制的创新，更关键的是制度创新。

比如共享单车的管理上，政府应加强行业引导和管理。一是从监管信息上，要加快推进分享经济平台企业社会信用体系建设和相关数据开放。政府要推进各类信用信息平台互联互通，让监管部门、媒体、大众能够方便地通过社会信用系统、企业信息查询系统、政府门户网站等途径，获得平台及服务提供者的工商信息、资质信息、信用信息等，以保障各方知情权、提高信息透明度。二是从监管手段上，政府要充分利用互联网大数据实施监管。针对交易信息网络实时生成、实时推进、实时结算的特点，建立平台数据采集办法，为行业管理、税源管理、参与者权益保障等提供监管依据。三是从监管内容上，监管部门应将共享单车平台企业内部管理体系的建立健全作为监管的重要内容，监督企业完善相关制度。四是建立共享单车协调长效机制。多个监管部门联合治理，共同引导城市共享单车向更规范、更健康的方向发展。

3.3 建立健全法规制度，优化治理创新的保障机制

美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿曾指出：“政府治理创新的实施效能不在于创新形式有多新颖，赢得的社会关注度有多高，关键在于治理创新本身出于治理实践的需要，通过自我推进的内在机制得到实施的，从而使治理创新在持续中走向整体化和制度化。”因此，政府要注重制度设计的巧妙性和长效性，有效的制度安排具有异于制度安排的其他行为所不可能达到的最优或满意的结果。政府通过治理创新成果的制度化、体系化、机制的结构优化，减少创新过程中“人治”因素，通过法律法规规范地方政府和社会主体的责任和权力限度，从而可以保障有效实现治理创新的目标，以适应地方政府持续性创新的需要。

例如，在共享单车的治理上，政府可在法律法规层面建立完善的相应法律法规，落实监管措施，指导共享单车规范发展。一是制定法规条款，加强平台管理。政府要制定适用共享单车的法规条款，出台相关法律加强对共享单车等网络平台企业的约束，对平台企业、服务提供者、经营行为、监督检查和法律责任等方面予以规范。二是完善法律法规，加强释法修法。对现有法律法规进行评估和完善，加强释法、修法工作，在《民法通则》《合同法》《消费者权益保护法》《保险法》中增加对共享单车等新业态有针对性的法规内容，以便对平台交易行为、交易合法权益保护等方面进行规范和监管。三是颁布管理办法，落实监管措施。比如制定《上海市促进共享单车发展的指导意见》和《上海市共享单车管理办法》，对所涉及的政府部门、企业和承租人的各自职责予以明确与规范。

3.4 充分利用有效的技术手段，推动地方政府治理创新的进程

在大数据时代，“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”带来了国家治理方式的根本变革，政府可以充分利用大数据、云计算、人工智能、物联网和移动互联等新一代信息技术，通过对规模性、快速性及多样性的大数据资源进行实时感知、智能分析，预测未来发展趋势，优化决策流程，辅助决策者进行科学决策，从而实现大数据驱动型的公共决策模式。由此，政府决策将转向尊重数据、相信数据的事实决断，通过大数据分析手机民意、舆情，将大数据转化为政策资源，促使政府为社会提供高质量的公共产品与服务，促进社会公平和正义。

比如在共享单车的治理中，政府交通部门可以利用大数据，实时监测各个区域的单车数量，并结合科学论证与城市人口规模的匹配度，来调配单车的投放和管理。同时，政府可以通过平台企业的后台轨迹数据，掌握城市单车在各个区域的需求度，还可以通过信用平台掌握市民的使用信用数据，从而为更好地规范单车企业和公民使用行为提供政策依据。

3.5 寻求多方合作，使“共享”与“共治共担”并行，创新协同治理

治理的实质在于建立市场原则、公共利益和公众认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府发权威，而是依靠合作网络的权威。其权力运行向度是多元的、相互的，而不是单一和纯粹自上而下的。

以大数据、云计算、移动互联等为代表的新一代信息技术的迅速发展，促使政府治理模式由碎片化向网络化转变、由管控型向参与性转变、由静态性向动态性转变。随着信息化和网络化时代的到来，经济社会各要素以一种更为迅捷的方式在更为广阔的空间里流动，需要打通“数据孤岛”，实现治理主体多元协同、线上线下协同、治理手段动态协同。在共享经济背景下，针对出现的新模式更需要寻求多方合作，充分利用大数据的实时分析，实现动态协同治理。

4 结 语

以大数据和互联网技术为基础的共享经济，通过对市场中供需双方信息进行广泛收集与精准匹配，开创了一种属于信息时代的、更为精细与高效的资源配置模式。政府在面对共享经济的挑战中，应主动把握共享经济的规律，充分利用互联网等信息技术，及时转变政府职能，不断完善法律规制，建立健全政府主导、多元协同治理的政府创新长效机制，形成包容、规范、高效的政府治理环境，以促进整体经济社会的健康、有序发展。

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