乡村振兴战略背景下农村信贷现状、存在问题与优化路径

农业发展是国家发展的基础。中国作为世界上最大的发展中国家，始终把农业发展放在十分重要的位置。为了促进“三农”问题的解决，政府连续十几年均发布了具有深远影响力的“中央一号文件”，从财税政策、制度、体系等多方面加大了对“三农”发展的支持力度。除此之外，现代金融也为农业的发展提供了不可或缺的支持。尽管现在我国为农业发展提供帮助的金融机构数量可观，如农村信用合作社、邮政储蓄银行、农业发展银行以及相关的农商银行等等，国家也安排相关部委对农村信贷市场发展提供多层次、全方位的政策支持，加大农村信贷的资金扶持力度，积极培育和发展农村金融市场，但结果却不尽人意，我国农村信贷行业仍面临更为短缺的资金供给威胁，农村信贷资金供给关系严重失衡，已经严重影响了我国农村资本市场的发展。

为了解决农民“融资难、融资贵”问题，引导社会资本投入农业生产，经国务院批准，财政部、农业部和银行监督管理委员会于2015年开始建设国家农业信用担保体系。“鲁担·惠农贷”在这一大背景下应运而生。为了解该政策在实际过程中的推行状况，在“鲁担·惠农贷”的试点城市进行实地调研，对其发展状况并进行优化路径分析。

一、经典惠农贷款案例分析

(一)济宁市任城区廿里铺街道崖庄村

崖庄村位于山东省济宁市任城区廿里铺街道，该村人口共270户，合计1200人，人均土地面积2亩，流转土地1000亩。随着市场经济的繁荣发展和绿色城市的建设，崖庄村积极调整农作物品种，因地制宜地发展了以绿化苗木种植为主的特色农业种植产业。绿化苗木具有特定的形态特征，具有广阔的市场前景和可观的经济利润，根据对近年的市场供求及培育技术的综合考虑，目前崖庄村绿化苗木种植以法桐为代表的乔灌木为主。其中，村民的土地大部分被当地专业的承包商承包经营，只有极少部分的土地是由当地50周岁以上的农民自主经营生产。

就惠农贷款的使用情况而言，崖庄村共计30户农户使用过惠农贷款，总额共计200万，还款方式为周期三年的循环借贷，综合比较，使用惠农贷款使承包商及农户的经营规模扩大30%，为附近多个村庄提供就业岗位，减少当地失业率，显著提高附近农户人均年收入及村民生活满意度。

当地农商行惠农贷款基本情况。济宁农商行的前身为济宁农村信用社，其长期坚持的原则为服务三农，该原则决定了济宁农商行承担更多的社会责任，其服务对象主要为社会中的弱势群体——农户，其经营目的不仅放在商业性上，还关注扶持当地农民的生活发展水平，就2018年经营规模看，济宁农商行廿里铺营业部贷款余额24200万，比去年同期增长382万，其中农业贷款8500万，占全部贷款32.1%；农户联保1262万，占全部贷款15%，其他贷款7158万，占全部贷款84%，不良贷款4620万元。济宁农商行涉农类贷款产品分为经营贷、亲情贷、联保担保贷、抵押贷四种；在惠农贷款用途中农业(种植业)贷款占比最大，畜牧、养殖贷款较少，其贷款最低门槛为1000元，审批程序简洁易操作，由我们向农户发放的问卷可得百分之九五以上贷款的农业小微企业主及农户对惠农贷款申请流程及放贷期限感到满意。但就目前“鲁担·惠农贷”的推进情况而言，二十里铺目前仍处于试行阶段，并无完备的鲁担方案在县区推广运行。

二十里铺崖庄村农业经营以绿化苗木种植为主，其贷款主要用于扩大生产经营规模，需要贷款与种植技术推进并行，当地散户可有针对性的选择联合贷款经营，农业小微企业主可选择与政府合作建立农业生产基地，产生规模效应，就其当地的农业经营对象、贷款额度而言，鲁担在当地有广阔的市场需求，鲁担·惠农贷应因地制宜的调整其相应政策：贷款利率应随贷款用途、额度、期限、国家政策的变化而进行相应调整，为适应农户小额贷款的需求，可将其贷款最低限额10万元调整为5万元。为扩大当地鲁担·惠农贷的知名度，进一步推进“鲁担·惠农贷”落地实施，应加强政策性农业信贷担保平台的作用，发挥财政资金的杠杆作用，打通农业、农村、农户贷款难的梗阻，引入资金促进“三农”发展，有效破解农业融资难、融资贵问题。

(二)微山县高楼乡

山东省济宁市微山县高楼乡位于微山湖西南部，古运河两侧，南北狭长120公里，占微山湖面积的1/3。它位于江苏和山东两省交界处，西靠沛县，南临铜山，周边有21个乡镇、农场，总面积达598000亩(包括53万亩水)，有四个行政区、46个行政村、10个渔村(20万亩水产)和8个农业村，共有20400人，人均收入15600元，是一个多产业的渔湖养殖乡。

高楼乡依托良好的微山湖水生态资源优势，积极倡导渔民成立水产养殖专业合作社，并定期对养殖户提供养技术支持、销售帮助等措施，不定期组织对虾养殖大户进行养殖技术培训，到江苏连云港学习对虾养殖经验，每个养殖村指派一名养殖技术员，帮助解决渔民在对虾养殖过程中出现的一系列问题，促进当地特色水产生产销售，形成地区自主品牌。目前高楼乡政府积极尝试互联网+销售模式，积极吸引专业人才，拟采用电商扩大产品销售范围，推进微山小龙虾等水产品的知名度，为后期进一步发展旅游业做准备。

目前高楼乡共计有6000余户，使用惠农贷款产品家庭达900户，总贷款规模8090万，其中涉农类贷款7047万，占比90%以上，贷款利率控制在8厘以内，惠农贷款主要用于水产承包经营和自主经营，除此之外还有柳编制品和水稻种植等。微山农商行积极推进“家庭亲情贷”惠农产品，该产品由家庭成员提供担保，无需物权抵押，用于满足农户、个体经营户等的家庭生产经营等用途。基于此，我们采访了当地的龙头养殖户，根据访谈得知，该小微企业主2017年5月份通过国家精准扶贫政策贴息贷款150万用于养殖加工产业链，建设养殖育苗基地和小龙虾育苗基地，该贷款投资效益明显，不仅流通了该企业主资金周转状况，更进一步扩大了其生产经营规模，该小微企业主养殖水域共7800平方米，其中小龙虾养殖300平方米、小龙虾育苗60平方米、螃蟹养殖760平方米，投资成本2800——3800元每亩，每亩收益10000元，具有明显的利润效率。可以发现由于地方水域特色，高楼乡多以规模化的养殖产业为主，其贷款需求均较大，且多为小微农业企业，鲁担·惠农贷具有良好的发展潜力，为了辅助鲁担在微山县高楼乡的落地实施，我们需扩大鲁担的宣传力度并进行实地教学。

地方政策问题分析及优化建议。一是微山县对于鲁担并未进行实地的宣传和教学活动，农户及小微农业企业主尚不了解鲁担相关贷款政策及贷款条件，因此，微山县应通过村镇活动中心等村民休闲场所开展金融知识分享会，在活动现场通过PPT播放、有奖问猜、互动答疑等形式进行鲁担惠农贷的实地宣传，通过通俗易懂的形式向农民群众展示鲁担惠农贷的政策优势、申请条件及流程等，并辅之以金融知识的宣讲，帮助农民群众选择合适的惠农产品并用好惠农贷款，促进农村经济发展。二是当地养殖户的水产品销售采用传统的线下销售方式，不利用生产商及时了解销售市场新动态，容易形成信息不对称等市场风险，且高楼乡政府一直致力于推进当地电商发展，促进形成多元化的销售方式。随着互联网经济的不断发展，农村电子商务渠道已经多样化，出现了B2B电子商务平台、农村电子商务国家队、区域电子商务平台等多种商务类型。为了促进鲁担·惠农贷贷款后的经营利用，提高其成本收益率，并为后期高楼乡发展旅游业做准备，建议建立专业的营销团队，采用“农业+直播”的销售方式，及利用直播平台，通过视频直播、手机直播等方式，实时展现农户的产品，向直播受众展示撒苗、育苗、养殖、捕捞等经营过程，并向用户展现当地万亩荷塘的胜景，促进用户了解微山，了解微山特色龙虾等水产品，吸引更多观众通过链接购买产品并到微山旅游，建立信息网络平台和电商平台将微山特色农产品推向全世界。

(三)枣庄市山亭区

山亭区位于枣庄市东北部，邹城市以北，兰陵县以东，飞县、平邑县以西，拥有9个城镇，1个街道，268个行政村(社区)，人口528600。总面积1019.2平方公里。最近几年来，山亭区积极探索和当地土壤环境相适应的特色林果产业，并不断实现本区林果产业转型发展，形成当地特色林果产业链。在林果业发展中，通过“基地+品牌”战略实施标准化生产，利用生态循环技术不断加强农产品质量安全。在发展特色林果产业的同时，大力开展休闲旅游，形成极具特色的休闲农业及生态园。通过火樱桃种植基地，推动农业与旅游业相融合，培育观光休闲、农家乐发展；借助于万亩黑松林，推动森林公园建设，形成林业品牌效应。目前，山亭区已形成月亮湾现代农业项目区、茂坤农业生态园项目区、中华樱园项目区、枣庄市长红枣采摘园项目区、岩马湖农博休闲园项目区等六大特色产业区，大力推动“一村一品”特色农业发展，推动地区经济发展，帮助山亭人走向致富之路。

在完成“鲁担·惠农贷”建档立卡工作的基础上，省农担公司山亭办事处于2018年5月向城头镇桃树种植户李某成功发放首笔“鲁担·惠农贷”贷款25万元，该笔贷款由农商行城头支行一次性发放。李某该笔贷款主要用于扩大其种植规模以及农药农具的购买，在贷款后其种植规模扩大了一倍，收入翻一倍，由此可见鲁担惠农贷的成本效益极高，农户对于其利用效率很高。山亭区的种植特色及发展政策决定了鲁担·惠农贷在该地区的市场需求极大，应进一步贯彻落实鲁担·惠农贷在山亭区的发放，使更多农户受益，帮助其生产致富。

地方鲁担发展问题分析及优化建议。第一，鲁担·惠农贷服务对象为三农，三农即为农村、农业和农民，为深入贯彻服务三农的宗旨，应严肃对待涉农领域的具体含义，并紧跟国家经济发展情况，与时俱进的定义新的涉农业务。要积极引导财政资金流向涉农领域，促进龙头企业发展、农业科技转型升级，并促使小型涉农企业脱离简单生产的“舒适区”，走向规模化、科技化的农业发展道路，将农业生产技术化、规模化、专业化。第二，要因地制宜的选择贷款对象，调整贷款额度和期限。鲁担·惠农贷主要用于家庭农场等农业适度规模经营主体，但应综合考虑山亭区进一步促进旅游农业、农业生态园的发展战略，灵活调整贷款受众，使贷款资金有针对性的与地方发展战略相适应，服务于当地休闲农业、旅游农业的发展。并根据贷款对象的规模和经营种类调整贷款额度和期限。第三，进一步调整鲁担贷款模式及流程，充分征求农户意见，结合地区特色进行区别对待，并且以此为基础，将贷款流程标准化、程序化，切实解决贷款流程中影响贷款效率的环节，省略不必要的信贷审核环节，精简决策传导机制，提高贷款审核流程及放贷期限。

二、从美国农村信贷发展看普惠金融的演进

总体来看国外惠农政策主要以政策性信贷支持替代直接补贴。在美国的政策信贷体系中，商品信贷通过市场嵌入和支持约束来保护政策基础，保证价格信号的准确传递，使市场参与者能够感知价格信号，适应市场变化并进一步发展，在政策信贷的帮助下有效降低市场风险。政府通过强有力的保障机制促进政策执行，通过监测和观察市场变化与市场共舞。

国外惠农贷款政策的实施主要有托底与赋能两种方式。

首先，托底是优化政策支撑的方式。商品信贷是指通过市场辅助贷款落实，是美国农业安全网的关键环节。助销贷款比目标价格政策实施早，起着更为基础的支撑作用。具体而言，商品信贷是政府为支持全年农产品有序销售而提供的一种临时性融资手段，以减轻农民以低市场价格(收获季节)取款的压力。

第二，赋能是指培育自发调节能力。美国的设施信贷仅针对农业储备设施，贷款名称为农业储备设施贷款项目。拥有储备设施的生产者可以在收获和价格下跌期间储存粮食，并在需求高和价格高时出售粮食。生产者的储备能力由储备设施的质量决定。有储备的生产者可以主动参与市场交易，具有较高的市场风险应对能力。农业储备设施贷款向生产者提供利率较低的贷款，用于增加农业储备和修理农业设施。设施信贷多运用于农业产业链上游的生产和销售环节，具有产业链贷款的性质，能够帮助生产者在生产年度有序地销售农产品。由此可见，美国的农业支持超越了“输血”支持的概念，培养了“造血”功能，使生产者能够自发地调节和应对市场风险。

美国惠农政策成功实施的机制保障也值得借鉴，其经验主要有：第一，政府与企业结构互嵌。大宗商品信贷公司和美国农业部彼此高度嵌入，依靠政府服务渠道来促进政策执行并提高业务绩效。第二，事权与财权的高度统一。商品信贷公司拥有自主的财政支出权，使用联邦储备银行系统和美国国债来支付。大宗商品信贷公司不仅对各种农业项目提供资金支持，还会对项目的实施过程和效果进行监督。也就是说，美国商品信贷公司统一了农业政策的事权和财权。商品信贷公司主要致力于政策性业务，这必然会导致财务损失。在美国商品信贷公司庞大的农业支持体系背后，有一个强有力的机制来保护它。政府与企业的相互插入、财务权利的支持、政策损失在管理结构中的承担，有效地保证了公司政策职能的实施。

三、中国农村信贷发展现状及问题研究

与其他产业实体不同，农业经营者很少有信用记录，往往缺乏有效的抵押担保。银行与他们建立信贷关系是困难的，不敢轻易给农业经营者贷款。为此，农业部大力支持农业信用担保体系建设：通过财政注入，建立专门的农业信用担保机构，实施银行担保与政府担保合作。构建银行、担保机构和农业经营者相互支持的“铁三角”稳定体系，实现金融与金融一体化，支持农业发展。转变资本投入方式，利用金融资金支持现代农业建设，发挥了金融资金的引导和杠杆作用。

(一)资金需求量的增长过快

当前，我国通过大力支持农业发展，加快了农业产业化的步伐，使传统农业向经济农业方向发展。现阶段，许多农村基层组织在农业经济扩张中往往采用委托、经济一体化等方式。为了实现这一目标，农业方式、统一收购等将有助于农民向大规模经营模式转变。农村的大规模经营对促进农业产业化发展将起到很大的作用，但这在扩大就业和农村劳动力转移方面间接增加了其对农业贷款的需求，使得农业生产的资金需求量不断增长。

(二)涉农贷款的供给不足

目前，国家对金融机构的改革和风险防范意识正逐步提高，银行在农村涉农贷款业务中提供的资金比例越来越低，特别是对于小规模、低本位的农村涉农贷款业务更是如此。一些规模小、效益低、受季节约束、高风险的自发经济型和小家庭经济型贷款经常被干预。同时，由于我国风险管理手段的规范，一些基层银行在信贷工作上的要求越来越多，甚至审批权限也受到限制了。尤其在一些国有商业银行，与其他经营性贷款相比，其资金投入减少，导致农业贷款问题进一步恶化。虽然我国已经建立了农村信用社等金融机构帮扶农业贷款项目落地，但由于政策限制、设施和结算方式落后等原因，很难真正发挥其应有的作用。

(三)不良贷款问题日益凸显

长期以来，由于农村地区缺乏健全的信用管理体制，加上信用环境差、不良信用记录多和国家信用政策的影响，农村金融机构产生了大量的不良贷款，降低了金融机构和农村地区的的经济效益。不良资产的主要类型是信用贷款，资本充足率低，抗风险能力差。处置不良贷款主要采取催收方式，存在处置单一、技术含量低、清偿债务资产困难、处置成本高、行政干预和政策“空缺”等问题，造成处置障碍繁多。农村金融机构不良贷款处置应遵循标本兼治、不良资产处置与企业脱困相结合、不良贷款处置与转型相结合的原则，创新不良贷款处置方法，如采取不良资产证券化、债转股等方式。

(四)农村信贷资金经营中的其他问题

第一，农民信贷的总体需求量大，但单户家庭数量少，贷款人的分布分散。同时，农村地区的贷款网点比市区少，所以一些农村家庭生活在偏远地区，交通不便，不能及时到银行办理柜台或网上银行还款，银行上门收款收息不能保证当天入账，很容易造成坏账风险。

第二，农业贷款周期与农业生产周期不协调。农业生产是季节性的生产活动，生产周期较长。特别是一些林业贷款，贷款发放往往需要很长时间才能收益。而涉农贷款的贷款周期通常为半年或一年，容易造成农民生产资金短缺，这不仅影响农业生产的规模和收益，而且会带来农业贷款本息偿还的风险。

第三，涉农项目的风险防范能力较弱。农副产品的价格波动及猪、牛、羊等动物疫情，往往给农民带来意想不到的损失，导致农民还款的不确定性。由于农村房产产权证存在问题，农民往往无法进行抵押贷款，目前担保难已成为制约农业信贷支持的瓶颈，导致了农村信贷资金风险相对更大。

四、中国农村信贷建设的优化路径分析

(一)政府引导扶持

第一，强化政府支持，保障农户受益。政府扮演政策的领导者和组织协调者的角色，因此应充分发挥其领导作用，积极推动鲁担·惠农贷政策的落地。响应党的十九大金融助推乡村振兴战略，惠农贷款为符合条件的农村经营主体提供帮助，将有限的信贷资源发挥出了最大的作用，助力农业健康发展，加快推进普惠金融，扩大农户受益面。

第二，全方位多角度扶持，鼓励惠农贷款。一是根据当地不同生产经营方式及情况，因地制宜制定不同程度，不同角度的帮扶政策，发展多层次农业市场，鼓励惠农贷项目的落地。二是建立惠农贷政策实施跟进小组，对惠农贷政策进行实地的落实指导，并对落实过程中面临的问题进行汇总并上报。

第三，牵头搭建惠农信息服务平台，优化合作环境。乡村振兴，惠农政策需要政府、金融机构、农户的多方参与，实现信息的透明，资源的共享尤为重要。通过实地了解，由于信息的不对称，导致一部分金融机构不愿意甚至不敢向农户贷款，这就造成了在普惠金融背景下政策落实不完全，实地操作不到位的情况。作为惠农政策的引领者，山东省政府具有对政策大方向把控及落实过程的约束能力，理应搭建一个信息服务平台，融合多方发展信息，规避信息不对称带来的道德风险，减少不必要的损失，加快促进政府与金融机构的对接工作，另一方面，通过信息服务平台，对农户进行授信工作，并建立实时信息交互系统，创建一个更加有利于鲁担·惠农贷政策落地的环境。

第四，划清与金融机构界限，各司其职，协调促进。在乡村振兴战略中，鲁担·惠农贷由省委、省政府领，由山东省农业发展信贷担保有限责任公司提供担保，以服务“三农”为目的，创建政府、银行、担保公司合作新机制。政府作为参与主体之一，应在发挥其职能的同时又不干涉其他机构的工作。在各自完成应落实工作的基础上进行信息的互通与交流，真正达到协调促进的目的。

(二)金融机构优惠协助

第一，提升优惠力度，构建伙伴关系。首先，作为国家政策执行机构的政策性银行应当落实国家相关的产业、区域政策，对于满足条件的农商户及涉农企业，给予其贷款利息、期限及条件上的优惠，并提供可持续的贷款项目。其次，农商银行可以寻求以下几种方式对惠农贷政策进行落实。一是联合当地其他农商分行进行数据整合与分析，系统化、具体化、精准化地对惠农政策进行进一步落实与调整；二是借助政府力量，及时向政府反馈政策落实过程中遇到的不可预判问题，依靠政府力量解决政策性问题；再次，寻求与担保公司的深度合作，完善建档立卡，在保证银行自身正常运营的前提下，为农商户提供优惠贷款服务，降低其融资门槛。

第二，加大创新力度，多样化产品服务。银行应不断完善其惠农贷项目，以鲁担·惠农贷为例，在传统惠农贷的基础上已经实现了建档立卡，无抵押无担保的突破性创新，但随着项目的深入，仍应针对不同地区进行适应性发展。惠农贷应面向不同类型的客户有不同的惠农方案，实施分层策略，实现产品的多样化，使每一位农户都能达到效用最大化与满意度最大化

第三，完善贷后技术指导，加快农商户增收。金融机构在完成惠农贷款后，还需要对农户贷款的使用方式进行一定的追踪与技术指导，因为部分农户贷款后进行技术性务农，却因技术不过关造成一定的经济损失。金融机构应鼓励散户联合，统一进行技术指导，形成联合生产小组的组内互帮模式，此举既可以降低银行的坏账率又可快速帮助大批散户实现增收。

(三)农户配合反馈

第一，配合惠农贷落地相关工作，共创双赢。在进行惠农贷款时，农户应向金融机构提供真实、完善的贷款情况说明书，并积极配合相关部门的实地调查。在使用惠农贷时，按期按量偿还利息，打造良好的合作方式，各取所需，共创双赢。

第二，紧跟时代形势，作致富先锋。农户在使用惠农贷款时应听取相关金融机构的建议及意见，针对政策的不同扶持方向对自己所从事的行业进行适当的调整，探寻盈利最大化的经营模式。争做乡镇致富带头人。

第三，完善反馈体制，优化惠农贷款。形成乡镇惠农项目反馈评议小组，对项目实施过程中的具体问题定期进行座谈总结，并在可行性研究后向政府及金融机构及时反馈。

五、简单小结

本文通过对乡村振兴战略背景下山东省鲁担·惠农贷款政策的实施绩效进行评价来浅述乡村信贷的现状、存在问题及优化路径。评价结果显示，鲁担·惠农贷款(以下简称“鲁担”)政策实施绩效明显，主要体现在以下方面：第一，“鲁担”政策的快速落地及迅速发展为广大农户资金需求提供了便捷与支持；扩大了农村惠农贷的个体受益面；银行惠农贷已经成为农户获取资金支持的首要方式，占全部外借资金的比例逐渐上升；银行与当地政府进行了较好的“鲁担”项目宣传与对接，取得了一定的进展；第二，促进了农户经营规模的扩大，增加了农民的就业，促进了农村经济和传统经济的发展；第三，增加了贷款农户家庭人均纯收入，改善了农民的生活质量，提高了全面建成小康社会目标的实现程度，为到2020年实现全面建成小康社会起到了良好的带头作用；第四，拓展了农民资金借贷的正常渠道，减少了高利贷等非法放款，促进了当地经济的良性发展；第五，降低了农村社会治安事件的发生率，推动了农村信用体系建设，提高了农村信用水平，增进了社会和谐；第六，贷款农户对“鲁担”惠农政策满意度也比较高。同时，通过对具体贷款农户进行深入访谈发现，农村惠农贷政策对支持农户创业、扩大农户经营规模、促进农民就业、增加农民收入等方面起到了积极作用。

尽管“鲁担”业务发展迅速，但还面临着运营环境不完善、坏账率较高、贷款成本偏高、散户经营效率低等问题，造成以上问题的原因主要在于：第一，“鲁担”对象的范围有限。目前主要是农民和个体工商户，在农业和农村方面较少。同时，贷款对象缺乏创新性。目前，贷款的对象主要是合作社、农民等，在农村道路建设、水利与农村文化传承发展等方面的农业贷款较少；第二，监管体制不健全，银行对农业贷款的优惠程度不高。农业贷款缺乏风险管理机制，不能很好地体现其独立性原则，再加上决策执行体制的不完善和风险评估受其他因素干扰较多，农业贷款存在模糊、粗糙等现象；第三，在“鲁担”落实中仍有部分贷款采用的是抵押贷款或联保方式贷款，造成了一定的贷款风险和压力；第四，农村散户因缺乏管理和技术经验不愿意联合经营，银行针对贷款后的使用没有进一步的技术辅助指导。