城中村改造中的土地增值收益分配问题研究——以郑州市陈寨为例

饶 丹

（河海大学公共管理学院，南京 210098）

城中村是中国城市化进程中特有的现象，对城中村的改造已经成为我国各大城市发展的一项艰巨任务。郑州作为河南的省会城市，地处中华腹地，九州通衢，北临黄河，西依嵩山。随着郑州市近年来城镇化水平不断提高，郑州城市功能的基础设施建设正在紧张有序地进行，但城市用地紧张却成为阻碍郑州市城市化进程的因素。因此，对郑州市城中村进行改造已经成为政府土地规划工作中的一项重要内容，尤其是对城中村改造中的焦点问题——土地增值带来的收益分配的研究就显得极其重要。陈寨作为郑州最大的城中村，曾因这里的繁华与流动人口众多被称为“中原小香港”。对陈寨改造拆迁过程中的土地增值收益分配问题进行探讨和研究，对推动郑州城市化进程具有积极的作用。

一、研究背景及意义

1.研究背景。城中村不仅是在我国经济高速发展、城市化和工业化进程不断加快而对于城市发展用地有更多需求的背景下出现的，最主要的还是在我国城乡二元土地制度的限制下，城市向外延扩张时，为了降低拆迁成本而选择避开农村宅基地，于是在我国一些大中城市出现了数量众多的城中村现象。自从城中村这个具有中国特色的现象出现之后，各大中型城市也都在积极为本市城中村的平稳拆迁、合理补偿、及时解决在改造过程中出现的问题寻找方法和出路。在城中村拆迁改造过程中，由于我国土地问题本身具有的复杂性，利益牵扯错综复杂且涉及面广，与经济发展、群众利益等敏感问题交织在一起，因此在城中村的改造过程中，处理难度非常大，土地增值的收益分配问题也引起了广泛的社会关注和激烈争论。为了缓解政府、开发商与村民之间的利益冲突与矛盾，积极应对城中村改造过程中土地增值的收益分配问题，促进土地增值带来的社会财富合理配置，提高土地资源的利用效率，以土地增值带来的发展成果造福广大人民，推动社会公平，因此对于土地增值的收益分配研究很有必要。

2.研究意义。土地增值的收益问题是城中村改造拆迁工作中的核心难题，对于此问题的探析与研究具有重要的理论意义和实践意义。郑州市陈寨地处郑州市金水区，作为郑州最大的城中村，曾有“中原小香港”之称。面积虽然只有0.618平方公里，却拥有800多幢栉比鳞次的高楼。房屋林立，间距狭小，大量的租客和密集的人流以及众多的商户造就了这里的繁华。为了城市的发展与规划，郑州市早在2003年就开始对市内的城中村进行规划改造，目前已初见成效。但由于陈寨居住人口多，拆迁规模大，牵扯多方利益难以协调，尤其是棘手的土地增值收益分配问题，才把陈寨拆迁问题留到现在。通过分析陈寨的增值收益分配问题，有助于保护村民的基本权利，缓解郑州城中村的利益矛盾冲突，促进地区间的收入分配更加合理，有助于加快郑州市的城中村改造进程，促进郑州的城市规划与健康发展，从而维护社会的公平与稳定。

二、相关理论基础

1.土地产权理论。土地产权理论是指土地产权商品化及土地产权配置市场化理论。其主要包括土地产权制度及其变迁理论、土地产权权能理论、土地产权结合与分离理论、土地产权结合与分离理论，土地产权商品化及土地产权配置市场化理论。土地产权理论是研究土地问题的基本理论，对我国土地产权制度改革具有重大的理论意义和现实意义。

2.土地增值理论及增值分配理论。土地现有价值包括土地原值和土地增值两部分。对于城中村的改造而言，土地原值是指在未划入城市改造之前的具有原有用途状态下的价值。土地增值又包括人工增值和自然增值，人工增值主要是来自于村集体与村民这些土地使用者的直接投资；自然增值主要是由社会经济发展、集体土地用途发生转变、外部投资者对周边土地投资而产生的普通增值或外溢增值。由土地增值理论而衍伸的增值分配理论是对土地增值收益归属权的探讨。人工增值属于私有利益，自然增值属于公共利益。在城中村的土地改造过程中，私有利益和公共利益同体共生，所以城中村土地增值收益的利益结构纵横交错，使得增值权属难以界定，导致土地增值利益分配非常复杂。目前存在三种土地增值分配理论，分别是持土地的人工增值和自然增值全部来源于土地所有权基础上的增值观点而形成的涨价归私理论、持土地增值主要是源于国家经济发展而产生普遍或外溢的自然增值，并非土地拥有者的直接投资贡献观点而形成的涨价归公理论，以及持增值部分先用于补偿村民，确保其生活无后顾之忧，剩余增值部分归公观点而形成的涨价公私共享理论。

3.利益相关者理论。利益往往是社会经济领域中最能引起关注的问题，因为它最普遍、最敏感。利益相关者理论是原先指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动，它追求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某些主体的单独利益。而现在利益相关者理论不仅适用于企业管理，也同样适用于多个领域。

在城中村的改造过程中出现的各种问题，实际上是由于土地增值导致利润重新分配所引发的各种问题，换言之就是社会财富的重新分配问题。在此过程中，相关利益方必然会为了追求自身利益的最大化进行合作或竞争，从而改变各个利益方的原有受益标准，重新布局原有的利益关系网。在城中村的拆迁改造中，涉及的利益方有城市政府、开发企业、城中村村民以及其他参与者。其中，政府部门因其行政优势具有绝对的主导地位，开发企业具有雄厚的资金基础，成为争取土地增值的利益分配中不可小觑的力量，而城中村村民以及其他参与者相对而言成为了较为弱势的利益群体。但是为了促进社会公平，维护社会稳定以及城市的合理规划与长远发展，社会利益、集体利益以及集团利益的协调是平稳解决城中村土地增值收益分配问题的关键。

三、陈寨在拆迁过程中土地增值收益分配存在的问题

郑州市规划部门相关人员透露，从2013年开始，郑州市规划局已经开始对陈寨等城中村进行研究规划。2016年郑州市金水区城中村改造办公室将陈寨的800住户分为12个大组，7月10—16日为宣传动员期，7月17至8月5日签订拆迁协议，8月13日前签完拆迁协议，8月20日前搬空房屋，8月21日之后实施拆除。郑州市政府在对陈寨拆迁之前为村民做了大量的政策宣传、心理安抚等前期准备工作，做了较为详细的拆迁改造规划，但是在土地增值收益分配方面仍然存在着一些问题。

1.土地增值利益分配不均衡。由于城中村改造过程中土地增值收益分配问题的复杂性，依据目前政府的管理水平与技术，很难找到科学完善且合理高效的土地增值收益分配办法。然而，政府部门作为公共利益的代表行使其特有的行政权力，为了推动城市的现代化发展，完善城市的公共基础设施建设，同时受制于短期利益的诱导与土地增值的利益驱动，将会加快对本市城中村改造的步伐。陈寨作为郑州最大的城中村，对政府部门来说无疑是一块巨大的“蛋糕”。政府部门会引入社会资本对城中村进行改造，而房地产开发商此时以其专业的土地改造运营优势与雄厚的资本基础正可以解决政府部门的燃眉之需。因此，在城中村的改造过程中，具有主导地位和行政力量的政府部门与具有资金优势的开发商将取得土地增值利益的实际控制权，占据了大份额的土地增值利润。而拥有土地所有权的城中村村民却成为了弱势群体，在土地产权利益协调中处于不利地位。

2.城中村改造补偿标准不合理。此次陈寨拆迁补偿标准为三层以下的框架或砖混结构，按照拆1平方米换1平方米给予安置；三层以上，按照建筑面积每平方米一次性补助400元，放弃补助的，可以按照每平方米3 600元置换安置房，置换总面积不超过三层以上总面积的1/6。陈寨的拆迁改造补偿以房屋实物性补助为主，以货币补助为辅。对于三层以上的货币安置成本较低且操作容易，加之补偿标准较低，因此不能保障村民的长远利益。居住于陈寨的村民大多数文化程度不高，在改造前主要依靠收租获取经济收入，缺乏自谋生计的职业技能。因此，除了住房补偿能满足其基本的住房需求以外，货币补偿标准的不合理将导致村民的生活水平与质量较之前有所下降。

3.村民安置方式单一，过渡和搬家补助费标准较低。陈寨村民的安置方式只有两种，一种是房屋补偿安置，另一种是货币补偿安置。其实，对于城中村村民的安置方式有很多种，例如让村民投资入股，享有对自己所属土地的开发参与权；以工作安置的方式让村民在失去房屋租金为经济来源之后仍然具有生活收入来源。村民的安置方式单一，仅仅满足了村民的住房需求和现阶段的经济补偿，但缺乏对于村民今后融入城市的发展而自谋生路的安置，这必将会引起村民对今后生活的忧虑，对现阶段土地增值方式分配的不满，会成为社会不安定因素而阻碍城中村的改造拆迁与城市化的发展进程。根据《郑州市最新征地拆迁补偿标准》（郑政文[2014]142号）规定，过度补助费郑州各县按220元/月/人，市本级按600元/月/人。过度期限原则上不超过18个月。先安置后搬迁的，不发放过渡补助费。搬家补助费郑州各县按2 000元/户，市本级按3 000元/户，一次性发放。对于陈寨拆迁改造的过渡费按照每月每平方米12元发放，半年发一次，搬迁过渡期暂定为36个月。对于城中村村民而言，郑州市城中村改造拆迁的过渡和搬家补助费标准较低，且一次性发放，村民在拆迁后的基本生活将受到影响。

4.城中村村民的社会保障待遇不到位。根据河南省人力资源与社会保障厅发布的《关于公布各地征地区片综合地价社会保障费用标准的通知》（豫劳社办[2008]72号）中规定，河南省征地综合片区地家中所含社会保障（养老保障）费用标准，郑州市的内标准（城市规划区内征收每亩农村集体土地的社会保障费标准）为12 000元/亩，外标准为7 260元/亩（城市规划区外）。对于城中村的居民而言，其主要收入来源大多依靠房屋租金，没有工作单位为其缴纳社会保险，同时村民的社会保障意识薄弱，一般不会主动去郑州人社局以个人身份缴纳社会保险。因此，在城中村进行拆迁改造时，村民就不再有不工作就可享有的房屋租金作为其经济来源和生活保障，而政府部门对于城中村村民的社会保障安置很不到位。仅有每亩农村集体土地的社会保障费标准，且归集体所有，对于拆迁后的村民个人却没有社会保障费用的相关规定及补偿，这将无法为城中村村民提供生活保障并解除后顾之忧，将为社会的稳定发展存留不安定因素。

5.城中村的土地增值分配监督不到位。陈寨位于郑州市金水区，地处北三环与文化路交叉口北段，地理位置优越。陈寨的土地增值收益因其所处的黄金地段而无形之中上涨。根据陈寨的土地增值分配情况，市政府只公布了在土地增值收益分配过程中的补偿办法与补助标准，并没有在相关文件中制定有关分配监督的规定，这就让土地增值收益分配的过程不透明、信息不公开，既有损城中村村民的合法权益，又将弱化社会监督的舆论力量，同时会为政府官员与开发商企业提供不法行为的政策空白，为其提供有损公共利益行为的空间，从而严重阻碍郑州市的健康发展与城市化进程。

四、出现分配问题的原因

1.城乡二元土地制度的存在增加了土地增值分配问题的复杂性。我国是一个农业大国，农村人口约占全国人口的70%。由于我国的特殊国情及历史发展的遗留问题等，我国现阶段在很多方面的城乡差距仍然较大。同时由于城乡二元土地制度的存在，导致我国的土地问题更加复杂。城中村作为我国特有的现象，是我国城乡二元土地发展模式的产物。城中村的土地属于农村集体土地，后由于城市经济的发展需要进行改造拆迁。不管是因投资者对土地进行投资开发的人工增值，还是由于城市发展导致的普通土地溢价的自然增值，都属于土地增值的组成部分。私有利益与公共利益在城中村改造中同体而生，土地增值收益的利益结构纵横交错，增值权属难以界定，土地增值的部分难以清楚认定和准确计量，从而导致土地的增值收益分配非常复杂。

2.集体土地产权不清。城中村在拆迁改造之前属于集体土地，其所有权和使用权都属于集体所有。对城中村进行拆迁改造后，城中村的土地所有权和使用权都归国家所有。由于集体土地是一个广泛的整体概念，在城中村的土地增值收益分配中有一部分收益是分配给村集体的。但是，村集体是由各家各户的独立村民组成，因此村集体如何将集体利益合理分配给村民是一个存在争议并且难以解决的问题。虽说现在城中村的土地归国家所有，土地增值应归为公，但为了配合城市的发展与规划城中村才进行改造与拆迁，因此城中村的村民理应享有土地增值带来的社会财富。这就使集体土地的产权处于一个尴尬的境地，很难清楚地区分城中村的土地增值收益到底是按照改造前还是改造后的土地所有权来划分土地增值利益。

3.利益协调分配机制不完善。在土地增值收益分配的过程中，政府与开发商往往凭借其行政权力和资金优势在利益分配中取得大部分收益份额，最终的结果是政府拥有了土地的所有权，开发商拥有了土地的使用权，而村集体和村民却在拥有土地所有权的背景下处于弱势和被动地位，这就弱化了土地产权在增值收益分配过程中的作用和地位，造成分配结构不合理以及分配结果不公平，严重损害了村民的收益分配权益。

4.政府部门引导不畅，监管不力。虽然政府部门在城中村改造过程中担当引导者的角色，但是其作为公共利益的代表人，有权对城中村改造进行规划、制定政策并以行政手段加以实施，这些特点把政府部门推到了一个具有强制性权力的角色高度。目前政府部门的管理理念不够先进，政策制定不够合理，对于城市发展的设计与规划缺少专业性的学习与指导，对土地增值收益的分配机制与增值收益的有效利用缺乏清晰的思考，同时缺乏体系完善的、由多方监督主体共同监督的监督机制。

五、应对土地增值收益分配问题的对策

1.对于政府部门而言，要提高征地补偿标准，就应建立科学多元的征地补偿机制。关于土地征收的补偿标准，国家一直在进行调整，各省市也在根据自身的经济水平和发展特点水平进行调整。对于河南省来说，征地补偿标准较低，难以保障征地村民的正常生活，同时也为地方政府和开发商共同攫取土地增值收益留下了灰色空间。政府部门应逐步提高土地征收补偿标准，制定科学合理的收益分配机制，增加村民在土地增值收益分配中的比例。根据村民的实际需要建立多元的收益补偿机制，提供多种补偿方式增加村民的自主选择权。综合考虑经济发展因素与土地增值的影响，聘请专业的评估机构进行专业的地价评估与结果分析，完善地价评估制度。

2.要完善土地增值收益的分配机制。政府要在土地增值收益的分配过程中合理分配政府、开发企业、村集体与村民之间的权益，完善土地增值收益的分配机制。首先，可以运用经济手段实现利益的合理分配，充分发挥经济杠杆在市场中的作用，加之必要的税收手段，促进土地增值收益在不同利益主体之间的分配，提高资源配置的效率。其次，可加强土地增值收益分配的法律建设，完善相关法律体系，通过法律效力保护利益主体的合法权益，并防止政府的权利滥用，明确并加大对违法行为的处罚规定，确保土地增值收益分配的公正与公平。最后，还可运用强制性的行政手段对经济手段和市场手段进行干预和监督，从而避免不良的利益驱动结果。

3.要明晰产权主体，合理安排产权制度。由于城市化的发展，城市功能向周围辐射，导致农村集体土地产业结构发生变化。当土地发生增值时，以合作社或自然村等多种形式的集体组织将会为争取土地增值收益而产生矛盾。这些问题源于在确立集体土地的相关问题时概念不清，产权不明。因此，首先要明确集体土地的范围边界，明确土地产权的主体，加强土地发展权的建设，让土地获得同等的发展机会，让村民获得平等的收益分配机会。

4.要大力发挥监督机制的作用。在土地增值收益分配的过程中，要运用行政手段加强对人员的监管，运用审计手段加强对钱财的监管，运用法律手段对不法行为及相关人员进行严厉惩处。对于政府管理体系内部，公职人员要增强自律意识，防止职权滥用，及时将土地增值收益分配的相关政策、实施过程以及补偿分配结果进行公示，做到信息公开与过程透明，自觉接受人民群众的监督。对于政府管理体系外部，广大村民与社会人员可以通过举报电话等方式对不法行为进行举报，加强社会舆论的外部监督力量。综合运用多种监督形式，努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制。

5.要健全城中村村民的社会保障体系。在城中村拆迁改造的过程中，城中村村民虽然拥有土地的所有权，却处于被动和弱势地位。一方面是由于村民在土地增值分配过程中的话语权较小，导致增值分配的比例较小，另一方面是由于政府对失地村民的社会保障体系不完善，使得村民在失去土地后，仅仅有拆迁补偿得到的房屋，而无其他的社会保障。对城中村村民的社会保障，要加大社会保障的建设力度，完善村民的社会保障体系，将村民纳入社会保险范围内，实现未参保村民或参保村民与城镇居民社会保险的对接，同时为失地村民提供过渡性的社会保障缴费优惠期。此外，还可为村民给予就业指导和就业优惠政策，提供职业技能培训的平台，拓宽就业渠道，增加就业机会，帮助村民融入城市并完成市民身份的转换。其次，对于开发企业而言，以其雄厚的资金基础和专业的开发运营能力，不仅可缓解政府资金不足、开发水平不专业的问题，同时还可获取经济效益并为自身谋求发展出路。但是对于集体土地的开发不同于一般工程，这涉及到城市的发展规划以及城中村村民的重新安置等多个复杂的社会问题。因此，这就要求开发企业不仅要具有良好的开发经验和专业技术，还应具有良好的社会责任意识。开发企业应广泛征求村民意见，对城中村的土地进行科学测量与规划，进行有效合理的资源配置，最大程度释放土地增值的潜力。开发企业应积极参加富民工程的建设，还可考虑让村民以入股形式参与土地改造，增加村民的话语权与参与度，共享土地增值带来的收益。最后，对于城中村村民而言，要时刻关注城中村拆迁改造的各项政策，关注拆迁改造的进度与动态，既不能为了一己私利而不顾城市规划发展的大局，也不能当自己的合法权益受到损害时缺乏依法维权的意识。同时，要为以后的发展和出路做打算，拒绝懒惰思想，提升工作技能，积极参与工作，加快从村民到市民的转变，积极融入城市生活。

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