转型发展的不确定性与试点推广机制

[摘要] 本文从不确定性理论视角来认识我国改革开放40年来的经济转型发展实践，认为高不确定性是经济转型发展的特殊性，试点推广机制成为降低这种不确定性的有效方式。文章分析了新时期我国高质量发展面临的新变化，讨论了新时期试点推广机制的新走势，提出了适应这种新走势的几点建议。

[关键词] 经济转型发展 不确定性 试点推广机制

[中图分类号] F121 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）05-0007-05

[作者简介] 王珺（1958 —），河北唐山人，博士，教授，享受国务院政府特殊津贴，广东省政协经济委员会主任，广东省社会科学院院长，《南方经济》杂志主编，广东经济学会会长，研究方向：转型经济、制度经济学、企业理论、企业集群理论等。

改革开放40年来，我国经济发展水平发生了巨大变化。截至2017年底，国内生产总值年均增长率9.5%，占世界经济的比重从1.8%提高到了15%左右；人均国内生产总值与全球人均生产总值之比从12%左右提高到90%左右；出口额为2.26万亿美元，占全球出口总额17.32万亿美元的13%左右，位居世界首位。这些变化是在我国经济转型发展的背景下通过持续改革开放取得的。科学总结40年来我国改革开放的实践过程，不仅对于深刻认识我国经济发展的经验，而且对于进一步全面深化改革都具有重大意义。

一、试点推广机制产生于经济转型的不确定性

理解经济转型发展要从不确定性入手。经济学意义上的不确定性概念首先是由约100年前美国经济学家富兰克 . 奈特（Frank Hyneman Knight）提出来的。他对风险与不确定性做了区分，并认为，风险是用一种能够推导出结果的概率分布的状态，而不确定性并不存在这种概率分布的状态，它是人们缺乏对事件的基本知识和对事件的结果知之甚少，不可能通过现有的理论或经验进行预见和定量分析 。经济转型是由人们熟悉的、习惯了的经济体制向不熟悉的体制转变，这本身就存在着不确定性。

经济转型作为制度变迁的一种类型，既存在着制度变迁中都有的不确定性，也有一些转型中才有的特性，这包含了三个方面，一是人们对新体制的认识是随着实践—认识—再实践—再认识的过程循环上升，不断深化的过程。建立在这个认识深化基础上的经济转轨政策也是不断调整的。二是经济转型既是一个行进中调整的过程，也是一个多目标协调的过程。从前者看，经济转型就像是一列行进中的火车，只能在运行中转轨，而不是一部机器，让它停下来进行检修，更换主要的零部件等。美国伯克利加州大学经济学教授热诺尔 . 罗兰（Gerard Roland）指出，经济转型只能在经济有序运行条件下，促使经济运行机制发生转变。从后者看，多目标协调包括了政府与市场、体制转型与经济增长、效率提高与分配公平、发展经济与生态环保之间的关系等，多目标协调的含义就是不能在处理这些关系中仅仅考虑某一个方面，而忽视了另一个方面。三是人们对经济转型的时机与条件的认知与把握。哈耶克（1945）早在70多年前就区分了两种知识，一种是与一般规则和原理相关的知识，诸如规律性的科学知识等，另一种是与特定时间与环境相关的知识，诸如时机与条件等。在他看来，前一种知识主要引起理论家的兴趣，而后一种知识才是决定结果的关键知识。同样的经济政策，在不同的条件下，效果可能是不一样的。比如说，“公司+农户”的农业生产组织方式在20世纪80年代一些地区就出现了，但是没有持续下去，相反，进入21世纪后却得到了快速发展。一个重要的原因是支撑的技术与合约条件发生了变化。问题在于，如何识别与把握这些时机与条件。由于社会科学实践不同于自然科学试验，当一项政策的结果无法事先把握的时候，政策的选择与制定就变得困难。因此，对于决策者来说，选择有效的变革路径，对于在不确定性减至最低情况下实现转型目标是十分重要的。

如何降低经济转型的不确定性？诺思（Duoglass C.North，2008）阐释了制度变迁的一般过程，他把企业家作为这个过程的引致力量。他认为，“当企业家为了提升自己的经济与政治地位而寻求变革时，所形成的制度体系对他们的选择施加了严格的约束，破除这些约束推动了制度体系的变更，而制度体系的变更又修正了他们对现实的认知，这种认知的改变又引致企业家在制度变迁中努力提高自身的地位”。问题在于，当现实缺少企业家队伍时，这种方式就变得十分有限了。在这种情况下，要发动变革，只能更多地靠政策与制度制定者。现实中自上而下的变革体现了这个逻辑。而这些政策制定者能否在不确定的环境中引導人们的行动朝着预期的目标靠近，只有通过学习来降低不确定性。阿尔钦（Alchain，1950）认为，在不确定的环境下，通过两种学习，可以降低不确定性。一是模仿式学习，二是试错式学习。历史事实表明，几乎没有一个模仿者在照搬标杆经验时超过了标杆。凡是后来居上的模仿者都是结合了本土文化、历史特点与时代需要的结果。而试错式学习是与特定的环境与条件变化相适应的一种干中学方式，它积累了部分解决问题的经验与教训，避免更多的人走弯路。试错有全局性试错与局部性试错两种，相对于全局性试错来说，如果局部性试验失误了，那么不会影响全局，因而局部性试错相对风险较低一些。如果这个试验成功了，那么，取得的经验可推广至全局。这就是本文所说的试点推广机制。当然，这种机制也会产生双轨制问题，这是由局部性探索新体制与全局性使用旧体制并存决定的。要尽力降低双轨制产生的不利影响，最有效的办法是缩短试点时间，及时总结经验，加快向全局推广。

二、40年来的试点推广实践

我国逐步确立加快新时期经济发展必须实现三大转变，即从农业社会转向工业社会，从封闭经济走向开放经济，从计划经济转变为市场经济。如何推进这三大转变？从世界各国的历史发展与制度变迁看，几乎没有一个国家和地区在其发展的各个阶段中是同时推进这三大转变的，大多数国家的转型发展只是集中在一个或两个方面。因此，在我国的经济转型中，没有现成的经验可参照与模仿。那么，如何进行有效的改革探索呢？试点推广机制是一种有效的方式。

40年来我国改革开放的实践也是沿着试点推广机制展开的。这种试点包含了两种方式，即自发试验与授权试点，或者说，我国经济转型发展是自发试验与授权试点相结合的过程。所谓自发试验，就是经营主体为争取获利机会自发倡导和组织实施对现行制度安排的变更或替代，创造新的制度，这是经营主体在追求由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性制度变迁，既然是一种试验，还没有称为制度变迁，是因为经营主体的创新活动还需要得到作为第二行动主体的政府的支持。按照戴维斯、诺思（1971）的定义，制度变迁需要两个行动团体的共同努力，而试验仅仅是第一行动团体的努力，还没有得到作为第二行动主体的政府的认可与帮助。所以，自发试验是作为第一行动团体的个人与企业自发变革的自下而上过程。

我国经济改革的自发试验是从农村联产承包責任制开始的。最早实行包产到户的地方是四川省蓬溪县群利镇一个名为“九龙坡”的小山村。两年后的1978年，安徽省小岗村也实行了包产到户的改革。另一个自发试验的案例是90年代中期广东顺德与山东诸城等地率先开展的中小企业产权制度改革。

授权试点是国家授权一些地方、企业与行业率先进行改革试点。80年代初期，在对国企下放经营自主权基础上，国务院筛选了一些城市进行经济体制改革综合试点。1981年10月，拥有24.3万人口的湖北小城沙市成为第一个试点城市。1982年3月，江苏省常州市成为第二个试点城市，1983年2月，四川省重庆市成为参与综合改革试点的第一个大城市。同年5月，武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州及西安等几百万人口以上的大城市也相继加入改革试验的队伍。这些试点的做法主要是，允许企业自订生产计划，允许企业对员工进行弹性管理以及引进经营责任制等。对于企业来说，一旦突破了计划的约束，在计划外进行生产，就不得不受到市场力量的支配。80年代中后期推行的“双轨制”与这些地方试点是分不开的。

具有深远意义的授权试点是我国在广东与福建创办的四个经济特区。为了更好地吸引外资与技术，经济特区采用了与内地不同的体制，即主要实行市场调节。这使经济特区实际上成为了我国市场化改革的试验场。在随后的现实发展中，经济特区也很好地扮演了先行先试的引领者角色。

首批经济特区取得初步成功后，我国于1984年决定开放14个沿海城市，以吸引更多的海外投资。1985年，国务院批准了珠江三角洲、长江三角洲与闽南三角地区、辽东半岛、山东半岛、环渤海地区等沿海经济开放区。1988年，又批准了海南岛作为经济特区，1992年进一步开放开发上海浦东新区。2013年9月30日，国务院批复上海设立首个自由贸易试验区。作为自由贸易试验区，而不是自由贸易区，一个重要的区别就是在自由贸易试验区内先行先试的政策与管理体制应该复制与推广到更大的范围与区域。正是基于这样的理念，2014年底，又分别在天津、福建和广东等地设立了三个自由贸易试验区。2016年9月，国务院决定在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西新设立7个自贸试验区。2018年4月，又批准了海南岛作为最大的自由贸易试验区。这体现了试点推广机制的探索作用。

三、新时期转型发展的新变化

党的十八大以来，我国经济的增长动力、组织方式与改革重点都发生了变化。从增长动力上看，我国经济正从要素投入驱动转移到创新驱动发展上来。这种转变是由三个方面的因素变化决定的。

一是社会主要矛盾的变化。改革开放初期，我国社会主要矛盾是人们日益增长的物质文化需要与落后生产力之间的矛盾，经过了40年来的生产力水平大幅度提高，已转变为人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，我国经济中的低端供给过剩与中高端供给短缺并存是发展不平衡中的突出问题。解决这个供求层次不匹配的问题既不能靠抑制需求以适应现有的供给体系，也不能靠扩大现有的供给规模，只能通过提高供给质量，促进新动能持续快速成长，实现高水平的供求平衡。这必须使增长动力从要素投入为主转向创新驱动为主。只有加大创新发展力度，才能促进新动能成长，只有新动能快速成长，才能引导更多的资源流入到新动能上来，从而优化经济结构。

二是我国经济参与全球分工的要素变化。20世纪80年代以来，改革开放开启了我国参与国际分工体系的大门，但是，在国际分工格局中处于中低端环节。这是因为，一方面拥有低成本要素的比较优势，另一方面缺少进入中高端的自主技术。这使我国长期以来在国际分工中扮演“低成本世界工厂”的角色。随着生产力持续发展，劳动力、土地以及资源投入等生产要素的国内成本都明显提升了。与低收入国家和地区相比，我国逐步减弱了低成本竞争的比较优势。在这种情况下，如果自主技术得不到有效供给，那么，低成本的生产环节被替代，向全球产业链中高端的生产环节攀升不上去，这就容易陷入转型发展的陷阱。从外部环境看，美国单方面挑起的贸易战给我国经济以及世界经济发展都增加了不确定因素。减少不确定因素，避免陷入转型发展陷阱的关键不是如何保持低成本的比较优势，而是向全球生产网络中高端环节攀升的自主技术体系能否尽快地建立起来。这也必须要加快我国经济的新技术体系供给。

三是技术供给方式的变化。在过去的追赶型发展中，我国大力发展的新兴产业，诸如许多工业制品以及耐用消费品生产行业等，在发达经济体中都已处于成熟产业阶段。这些成熟产业中的大量专利已解除了保护期。对于发达经济体来说，技术扩散成为其获取收益的重要途径。而我国凭借后发优势，引进了发达经济体中的大量成熟技术，并加以模仿与改良，推动了我国供给水平的提高。随着我国与发达经济体之间在产业技术等方面的差距不断缩小，一方面在成熟产业中技术引进的空间日益减少，另一方面新时期我国要大力发展的战略性新兴产业，在发达经济体中也正处于试验、培育与成长期，即使有专利，也大都处于保护期。不可能再靠引进来解决新兴产业的技术供给问题。只有依靠自主创新，才能实现新技术的有效供给，才能持续地走向领先者的角色。

从组织方式看，在传统计划经济时期，我国被看成是以“块块”（地方各级政府）为主来组织经济活动的，这与苏联以“条条”（中央各部委）为主组织经济活动形成了较大的区别。改革开放以后，这种以“块块”为主的管理体制与财政分权改革相结合，增强了地方激励，促进了分权竞争，支撑了地方性试点推广机制的广泛应用。经过了40年的市场化改革，生产要素跨地区、跨部门的持续聚集的流动，使地区之间经济与产业联系明显增强，地区之间多层次、多功能的产业分工格局初步显现。这说明，适应80年代和90年代地方试点的产业与经济基础已经发生了变化。新时期地方试点需要在更大范围内进行。与此同时，基础设施建设与互联网发展提供了更大范围试点的物质基础与条件。

从改革重点来看，80年代初期，我国与世界上发达经济体存在着较大的经济与技术差距，为加快发展，我国形成了追赶型发展体制。这就是为实现追赶战略而进行资源集中动员与配置的体制。这个体制具有三个明显特征，一是“看得见的手”对资源进行直接或间接的配置，从而促进最有利于缩小与发达国家差距的行业得到最快的发展；二是以银行为主的间接融资成为普遍方式，从而保证银行动员的资金集中使用；三是大企业会受到重视。这种体制的有效性有两个条件，一是追赶有标杆可借鉴，这就降低了政府选择产业的不确定性。二是政府有集中资源的有效机制。否则，即使选对了产业，也缺乏资源投入，日本是这种体制的成功案例。当转向创新发展阶段，适应追赶型发展的体制机制在许多方面就变得不适应了。这表明，政府在选择新产业时可参照的标杆减少了，自主探索的需求增大了，政府选择具体产业的风险也增大了。所以，政府不是替代市场去选择，而只是在市场激励不足的时候，为其提供补充。比如说，由于不确定性的影响，市场对新兴产业的投入可能偏少。要激励市场对新项目与新产业更多投入，需要政府对新项目、新产业提供激励与补贴，补贴的对象是特定的经济活动或者技术变革（如低碳环保技术），而不是产业部门或企业。也要及时取消对失败项目的支持，以便把资源从效率不高的经济活动中解放出来。同时，为适应创新发展，也要大力發展直接融资渠道与平台，由于创新的不确定性，以抵押方式从银行获得贷款是不现实的，只能更多地通过直接融资，如债券、股票等，开展以股权为特点的风险性投资。在这种情况下，提出的改革重点有三个方面，一是降低门槛，促使更多民间资本进入企业；二是把企业引导到创新活动中去，鼓励创新型中小企业培育与成长；三是促使创新型企业加快成长，在产业中发挥龙头作用。

四、试点推广机制在新形势下的运用

新时期的转型发展需要加快构建与创新相适应的体制机制，这种体制机制的形成仍然需要试点推广机制的广泛应用。这是因为新体制机制不是凭空产生的，而是在总结实践探索的基础上逐步形成的。除了政府采取“先试水后规范”的鼓励创新与包容试验的态度外，试点推广仍然是减少不确定性，推进制度建设的有效方式。

随着环境与条件的变化，新时期的试点推广方式具有了一些新特征。

一是更注重创新性试点。过去的试点是偏重于模仿性的，比如说，选择一些离国际市场更近，与国际经济联系更紧密的地区作为开放试点，一方面可更多地引进外资与技术，弥补自身发展资源不足，另一方面更直接、更大范围地观察与参与适应国际通行的市场化运作，从而倒逼自身的体制变革，以便于更快、更好地适应这种国际化、市场化发展的需要。在走向创新发展阶段，如何在融入全球产业链、价值链中不断提升自身的地位，这需要吸引全球创新资源，所以，开放式创新合作试点变得日益重要。

二是更注重各地主题性试点与全局多样化改革布局相结合。过去所选择的试点往往被赋予了综合性改革与发展使命，诸如对外开放、经济运行、产业发展与体制改革等。现在的试点更多的是基于各地资源禀赋、产业基础的差异，围绕着新发展理念而设立的有地方特色的主题试点。当主题性试点遍地开花时，全国就形成了多样化的改革格局。

三是更注重区域性经济合作试点。过去的经济试点主要集中在村、镇等基层组织经济活动上，这主要与发展水平、经济活动范围与组织规模等因素相关。随着产业环节跨地区配置增多，生产要素跨地区流动扩大，区域之间的经济合作日益紧密，以区域协调发展为重点的试点将会增加。诸如大城市与周边中小城市之间的合作试点、长江经济流域合作区、泛珠三角地区的跨省合作、粤港澳大湾区的“9+2”跨境合作等。如果说，新时期社会治理试点更注重网格化的社区与基层层面，那么经济活动的试点将更偏重于更大范围的合作试点，这有利于发挥试点对市场一体化建设的带动作用。

四是更注重顶层设计指导下的试点。随着我国经济向高质量发展阶段的转变，改革也进入了深水区。这个深水区的突出特征就是系统性、全局性与协同性的改革任务增多了。无疑，这需要加强宏观思考、顶层设计，换句话说，新时期任何一个地方的改革试点都离不开宏观指导，与此同时，宏观指导也需要加强与地方试验互动。

五是更注重法律规则指导下的试点。通过法律手段调整各方利益，维护各方权益，成为新时期制度建设的基本特征。具体来说，对试点单位要按照法定程序给予先行先试的授权，试点单位取得的行之有效的成果也要及时上升为法律。近年来，一大批经过实践证明比较成熟的改革经验通过立法程序上升为国家意志，以法制方式、法制思维推进和保障了改革。

为使试点推广机制在新时期的转型发展中发挥有效的作用，建议一是对地方要增强激励。在不确定性的环境下进行探索，需要有更大的勇气与智慧，如果激励不足，一个地方即使是试点，也难以取得预想的效果。二是在走向全面开放新体制中，自由贸易试验区等试点地区仍然要发挥开放倒逼改革的推动作用，对标国际通行的规则，转变政府职能，深化简政放权，加快形成法治化、国际化与市场化的营商环境与公平统一的市场环境。三是顺应新时期高质量发展与完善社会主义市场体制需要，聚集土地、劳动力与资本等要素市场发展中的突出问题，从实际出发，分类试点，多出可复制可推广的经验，带动全国改革步伐。四是加快试点成果的转化。如构建公平竞争的市场环境，促使企业向竞争对手学习；搭建交流平台，创造试点者与其他组织之间的更多交流机会，使试点取得的行之有效的做法得到广泛传播。

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Abstract： From the perspective of Uncertainty Theory， this paper discusses the practice of transitional economic development in the past 40 years of Chinas reform and opening-up. Then， it underlines the high uncertainty as the particularity of transitional economic development and the pilot promotion mechanism as an effective way to reduce this uncertainty. It also analyzes the new changes in Chinas high-quality development in the new era， discusses the new trend of the pilot promotion mechanism in the new era， and finally gives several suggestions for adapting to this new trend.

Key words： Transitional Economic Development； Uncertainty； Pilot Promotion Mechanism

（收稿日期：2018-09-10 責任编辑：垠 喜）