政府信息依申请公开现状问题研究

刘 霞，张 闯

（长春理工大学，吉林长春，130022）

一、依申请公开的理论基础

许多国家在宪法中都明确规定了公民享有知情权或获得政府信息的权利。政府充分公开其获取的政府信息有利于保障公民的知情权，使公民充分获取自己需要知晓的相关信息，从而有利于公民自身个人价值的实现。保障公民的知情权，有助于公民享受宪法赋予的相关权力。我国宪法虽然没有对公民知情权加以明确规定，但是在相关的地方性法规、规章中都有保障公民知情权的规定内容。对国家机关在工作中形成的政府信息，公民享有知悉了解的权利，公民有知悉并参与表达自己意志的权利。公民知情权的行使，有助于政府部门积极了解民意，进行科学决策，为人民的利益服务。同时，公民知情权的实现，有利于政府实现行使职权的透明度，不断接受社会公众的监督，更好地为公众的利益着想。

我国的国家性质决定政府机关办事应当符合人民的利益，一切从人民的利益出发，体现“为人民服务”的观念。人民主权原则是我国宪法的基本原则。政府行政应当充分体现人民主权原则，以人民的利益为导向，表达人民的意愿。国家应当充分尊重公民的利益诉求，保障公民的权力和自由，按照人民的意志行使权力。人民可以有序、自由地参与政府的决策，行使自己的言论自由，表达自己的意志。政府也应当通过各种途径保障公民权利的实现。这就要求政府要依法行政，也要合理行政。政府机关在工作中应当树立以民为本的思想理念，建立公民有序、高效地参与政治生活的机制，保障公民依法享有的各项权利的积极行使和充分表达，这样政府的工作才会不断得到公民的支持和拥护。

二、依申请公开的重要意义

随着经济建设的发展不断向前推进，政府信息对于公民生活的重要性日益明显，公民对政府信息也越来越关注。依申请公开制度作为我国政府信息公开制度的重要组成部分，主要是指在法律规定下，公民、法人或者其他组织申请政府机关公开政府信息，在本机关的职权范围内，按照一定的程序，政府机关向申请人公开政府信息的一种制度。依申请公开制度有利于充分保障公民的知情权、参与权、监督权，对法治政府建设及政府服务的转型起到重要的促进作用。政府信息公开有助于公民充分了解政府信息，只有这样，人民才会主动热情去关心政府做出的关乎百姓生活的种种决策。政府要鼓励公民积极参与政府决策，表达其意见和诉求，使决策更具有可操作性和实践意义。政府信息公开的透明化，也体现着为人民负责办事服务理念。政府信息公开工作年度报告中显示，依申请公开的数量逐年增加，反映了依申请公开制度在公民生活中发挥着重要作用。

政府信息公开有利于保障公民了解政府机关的日常工作动态，充分参与政府的行政决策，从而杜绝行政机关不作为现象的发生，真正做到为人民群众服务，受人民群众监督。同时在依申请公开的工作实践中，存在行政机关答复不及时（在收到申请之日起的十五个工作日之后才回复）、答复内容不符合申请人的要求（答复的内容与申请人申请的内容无关）或者未直接答复申请人等相关问题，由此引发的行政复议、行政诉讼的问题也在不断增多。因此要求政府应充分重视公民依申请公开工作方面的问题，严格按照政务公开工作的要求和依申请公开的专门规定进行回复。

三、政务公开依申请公开的现状

（一）依申请公开制度逐步建立健全

《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自实施以来，各级政府及部门都在积极推进政府信息公开工作，提高政府的治理能力，增强政府的公信力。依申请公开制度的建立，为公民积极行使表达权、知情权、参与权提供了有效途径，通过申请政府公开相关信息的方式参与政府工作。各级政府部门贯彻依申请公开制度的实践，主要体现在以下几个方面：一是依申请公开的主体范围不断扩大，一些社会公用企业、社会团体也设置依申请公开的平台，提供公民申请信息的方式（在线申请或电子邮箱等），保障公民的知情权，提高服务质量。二是依申请公开的管理制度不断完善，关注公民的个人需求，各级政府适时通过第三方评估、民意调查、聘请政务公开监督员等方式，对政务公开工作的情况进行评估，不断规范政务公开工作。三是积极组织政府信息公开工作的培训会议，各级政府及部门制定业务培训计划，开展政府信息公开工作的业务培训和工作交流，不断提高信息公开工作的能力和水平。

（二）公民依申请公开的数量逐步增多

自《条例》实施以来，公民的政府信息申请量不断增多。笔者统计了22个省、4个自治区的政府信息公开年度报告（新疆维吾尔族自治区的政府网站无法访问，浙江省未对2015年的政府信息公开年度报告进行公开，湖南省未对2017年的政府信息公开年度报告进行公开，所以未进行统计），对近三年来公民依申请公开信息的数量进行统计并进行分析。其中15个省（自治区）2017年依申请公开的数量较2016年、2015年有增长，如山西省、吉林省、辽宁省、甘肃省、山东省、浙江省、河南省、江西省、江苏省、海南省、四川省、宁夏回族自治区等。依申请公开数量较多的省份主要是吉林、辽宁、黑龙江、河北、陕西、山东、福建、浙江、河南、湖北、湖南、江苏、安徽、广东、四川。依申请公开数量相对较少，年申请量不足3000的省（自治区）有7个，分别为山西、甘肃、青海、江西、海南、内蒙古、宁夏。

（三）依申请公开救济申诉数量明显增加

下表是笔者统计了22个省、4个自治区的政府信息公开年度报告，近三年行政复议、行政诉讼公开的数量统计（新疆自治区的政府网站因无法访问未进行统计）。随着政府信息依申请公开数量的增加，行政复议、行政诉讼的数量相对应上升。依申请公开数量较多的省份普遍也存在行政复议、行政诉讼的数量较多的问题。近三年的行政复议、行政诉讼占依申请公开数量的比重不断提高，说明公众对政府信息公开的关注不断提高，维权意识也在不断增强。

表1

（四）依申请公开的内容越来越广泛复杂

政府重视信息公开工作，不仅扩大主动公开的范围，而且逐步规范依申请公开中申请内容回复及答复方式。公民申请内容的范围越来越广泛，申请政府公开其行政行为实施的更多信息，内容拓展到政府日常行政管理行为，主要集中在工商、国土、林业、水利、发改、统计、住建、环保、教育、社会保障等领域。依申请公开的内容主要体现在查询企业信息、土地性质审批、拆迁补偿款、教育费用缴纳、城市规划设计、重大建设项目公开、环境质量情况、人才引进和保障措施、公务员招考和录用、工资晋升等方面。公民依申请公开内容的要求不断提高，要求政府机关规范答复的格式、严格答复期限、明确答复的内容等。这对政府的政务公开工作来说也是一种挑战，促使政府不断提高依申请公开能力。

四、依申请公开存在的主要问题

（一）政府对申请人设置的申请条件

《条例》规定，政府信息公开依申请公开的内容应当包含申请人的姓名和联系方式，以及申请公开内容和选择政府机关回复申请信息的方式，申请人申请公开政府信息不应被设置不合理的障碍。中国政法大学在2017年对全国100个城市在依申请公开政府信息方面是否设置不当的申请条件进行测评。此项的平均得分率为97.5%，得分率比较高，说明绝大部分城市并没有对申请人设置条件，但是也有5个城市设置了不当的申请条件，分别是宁波市、吉林市、商丘市、揭阳市、茂名市，设置的条件无非是提供自身特殊需要的证明①中国社会科学院法学研究所：政府信息公开工作年度报告发布情况评估报告，中国社会科学出版社2017年版，第155页。笔者也对单独个市的政府信息公开评估进行分析。以长春市为例，长春市对各区县、部门的政务公开评估中，有些部门在网上提交政府信息公开申请时设置障碍，需将申请表中公民、法人的信息全部填写完整才可提交；有的部门在网上提交申请时仅限长春市户籍，其他户籍地区的公民无法申请相关信息；还有区县要求申请人提供居住证明以及个人生产生活的特殊需要的证明，无法提供则不公开此信息。

（二）依申请公开提交的畅通性

根据政府网站公开的政府信息公开年度报告，公民可以通过网上在线、信函、电子邮箱、传真、现场申请等多种方式申请政府信息。近几年来，政府都在对依申请公开的方式不断进行完善，大部分政府在其网站中都设置依申请公开栏目，公民可以网上在线提交申请表，方便公众申请信息公开。但有的政府部门在信息公开年度报告中已说明依申请公开的方式有网上在线提交等，在网上提交申请时却显示此功能无效、不畅通，申请人的申请信息无法提交。当事人只能选择邮递信函、现场申请等其他的方式申请信息公开。

表2

（三）政府对依申请公开答复的规范性

依申请公开的答复结果在一定程度上决定依申请公开的效果，在评估实践中，多家政府部门都能够在规定的时限进行答复。在答复格式上有登记回执，告知依申请公开予以受理。在对依申请公开回复的区县、管委会和部门中，大多数的区县、管委会和部门回复内容详实、格式正确，且有本单位盖章落款。但是也存在一些问题，例如有些区县、部门回复的内容中，落款处未有本单位盖章；有的部门直接在申请人的依申请公开申请表上回复，也有部门未按照当事人指定的邮箱形式回复；有的部门在不予告知相关信息时，未告知申请人获得救济的方式。政府机关对于公民依申请公开的问题，答复不规范的问题主要表现为：告知申请人信息不存在；申请信息非政府信息公开范围等理由不予公开，而相关理由也无确切的依据。

五、依申请公开的建议

（一）放宽对申请人资格的限制

对申请人资格施加限制，目的主要是避免申请人滥用申请权，对政府工作人员的工作造成不必要的干扰，增加其工作压力。但是为保障《条例》的立法精神的实现，保障公民的知情权、参与权，规范和纠正某些政府部门要求申请人提供自身特殊需要的证明文件的行为，不应对申请人设置过多的限制，如户籍限制、提供特殊需要的证明等等。行政机关应放宽对申请人资格的限制，为防止申请人滥用申请权，应从其他方面加强监管。

（二）便捷依申请公开的渠道

依申请公开的渠道应当高效、便民，推进依申请公开方式便民化，切实推进“互联网+政务公开”，鼓励和支持公民、法人和其他组织利用在线申请、电子邮箱等网络化方式申请政府信息公开，这样不仅有利于方便公民获取相关政府信息，也有利于促进政府信息公开工作的高效和节俭。公民在明确申请公开的部门时，直接到政府机关申请相关信息，但是当申请人申请的信息不属于本部门公开的信息时，在了解该信息公开的部门的情况下，应告知申请人申请相关信息的部门，减少公民在依申请公开中被答复非本机关政府信息公开告知书的情况。申请人也可通过省、市（县）、区政府网站设置的依申请公开栏目提出申请，由政务公开办公室传达到相关部门，并且通过后台监督相关部门依申请公开的答复情况。

（三）规范依申请公开信息的答复

在实践中，行政复议、行政诉讼多数是由于行政机关不作为、答复内容敷衍、答复格式不合法等原因引起。规范依申请公开的答复内容、答复格式，一是避免行政不作为。行政机关在收到依申请公开的事项时，应及时进行审查，如果属于主动公开的信息，在本部门已经对外公开的情况下，告知申请人查找信息的途径、方式、时间、地点等。对于行政机关应当公开而未公开的情况，应当对相关信息及时公开，并答复申请人。但是也存在申请人申请的信息涉及到商业秘密、个人隐私的情形，行政机关应当先书面征求第三方的意见，同时也应加大对不及时答复、答复内容不符合要求等违法行为的查处和处罚力度，提高工作人员依法办事的理念。二是明确答复内容。对申请人申请的政府信息可事先与申请人进行沟通，明确申请人申请的问题，做到准确、客观答复。三是规范答复格式。政府信息公开，一般会以书面方式答复，但是申请人在申请表中明确行政机关以其指定的方式答复的，行政机关应当按照申请人指定的方式回复。

（四）加强政务公开的工作机制建设

政府应加强政务公开的工作机制建设，主要表现在以下几个方面，一是建立政务公开工作的领导小组，确定一位政府领导分管，并纳入议事日程。二是建立效果评估制度，依据国家政务公开工作的要求设置合理的指标体系，定期开展政务公开工作的评估，适时通过第三方评估等方式，加强对政务公开工作依申请公开方面的评估，并将评估结果作为政务公开绩效考核的重要参考依据。被评估单位针对评估报告中提出的问题应及时进行整改。三是加强政务公开的学习交流，定期开展政务公开工作培训。要加强对行政机关工作人员特别是领导干部的培训，着力提升各级领导干部的政务公开理念，不断提高政务公开工作能力和水平。四是强化政务公开责任追究制度，定期对政务公开开展情况进行督查。对于重要政府信息不公开、热点问题不回应的应及时通报批评；对弄虚作假、隐瞒实情、欺骗公众，造成严重社会影响的，依法追究负责人的责任。