“冲突矿产”的国际监管及其应对研究

陈永雄，高 鹏，丘志力，杨 瀚，何雄锐，邓小芹

(1.广东出入境检验检疫局，广东 广州 510623； 2.中山大学地球科学与工程学院，广东 广州 510275)

0 引 言

位于非洲中部的刚果民主共和国(简称刚果(金))矿产资源丰富，且易于开采。丰富的矿产、缺乏有效约束的国内法律环境造成了大量的种族纠纷和利益冲突。20世纪90年代以来，刚果(金)内战不断，主要原因就是争夺每年至少1.8亿美元的矿产贸易收益[1-3]。各武装组织为了控制矿区而战争，并通过非法矿产贸易进行融资，以加强自身武装力量。据统计，1998～2007年十年间，武装冲突造成了540万人死亡，婴儿死亡率高达17%，当地人均寿命只有41.8岁，矿产给非洲人民带来严重的人道主义灾难，因此，这些矿产被称为“冲突矿产”[4]。如今，“冲突矿产”问题已蔓延至刚果(金)、中非、安哥拉等多个周边国家(图1)。

图1 “冲突矿产”地区分布示意图

“冲突矿产”问题是由西方国家首先提出来的，国际社会已有很多报道和研究，但国内对“冲突矿产”的研究相对较少。本文尝试对涉及“冲突矿产”的国际监管进行较为详细的介绍，并就中国政府及企业采取的应对措施进行探索。

1 “冲突矿产”的提出及其涉及产业

1.1 概念

“冲突矿产”过去一直被描述为分布在刚果(金)东部地区，经开采贸易，在资助武装冲突和践踏人权中扮演重要角色的矿产，主要是锡、钽、钨，简称为3Ts；后来金也被列入其中，因此“冲突矿产”也统一简称为3TG。2010年7月21日美国颁布的《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》(简称“多德-弗兰克法案”)第1502章将“冲突矿产”定义为来自刚果民主共和国及相邻国家，为非法武装融资的锡石、铌钽铁矿、钨锰铁矿、金矿及其衍生物，或由美国国务卿认定的任何其他矿产及其衍生物[5]。

1.2 涉及产业

“冲突矿产”被广泛运用于零部件的加工与制造过程，涉及多个领域(表1)。其中在电子产品及信息通信产品零部件生产中使用尤为广泛，主要集中在焊接材料、电容、连接器等。产自刚果(金)及周边国家的钽占全球供应量的26%，除钽外，其他3个矿种占全球的比例不大，但是每年能给当地的武装组织带来上亿美元的收入[4]。

表1 “冲突矿产”使用领域及主要用途

资料来源：KPMG；BPA。

2 国内外对“冲突矿产”的监管

21世纪以来，“冲突矿产”引发的问题在刚果(金)及其周边国家(以下简称非洲大湖地区)愈演愈烈，联合国安理会先后通过了包括第1952〔2010〕号在内的多项决议，吁请联合国所有成员国家采取适当措施，提高对“冲突矿产”尽职调查准则的认识，敦促刚果(金)矿产品进口商、加工行业和消费者开展尽职调查。联合国还建议所有国家，特别是该区域各国，定期公布包括黄金、锡石、钶钽铁矿石、黑钨矿等自然资源的全部进出口数据，加强区域信息共享和联合行动，以调查和打击非法开采自然资源的区域犯罪网络和武装团体[5]。当前，国内外主要的针对性监管活动包括以下几项。

2.1 锡供应链项目(iTSCi)

2008年，国际锡业协会(ITRI)开始关注刚果(金)的冲突锡矿对正常贸易的影响。2010年该协会倡导建立了“锡供应链项目(iTSCi)”，主要内容包括对非洲地区不同矿源及其出产产品进行非冲突认定，在此基础上要求协会会员企业进行独立第三方审核，以确保供应链所有参与者购买到的矿产不涉及“冲突矿产”。该项目成功后，将钨、钽两个矿种也并入此项目范畴。

2.2 认证交易链倡议

2009年3月，卢旺达地质和矿山局(OGMR)以及德国联邦地球科学和自然资源研究院(BGR)联合发起 “认证交易链倡议”，旨在改善小型手工采矿业的供应链尽职调查并实现妥善治理，主要侧重于刚果(金)东部地区锡、钨、钽以及黄金等矿产的手工开采和贸易。

2.3 非洲大湖地区认证机制

2009年，非洲大湖地区国际联合会(ICGLR)对各成员国提出了自己的认证机制。该机制对矿山和矿山检查、矿产监管链、可追溯性和出口流程订立了具体标准并要求出口商每年接受并通过第三方审核。

2.4 负责任供应链尽职调查

2010年12月，经济合作与发展组织(OECD)及非洲大湖地区国际联合会初步通过了《关于来自受冲突影响和高风险区域的矿石的负责任供应链尽职调查指南》(简称OECD《指南》)，提出了尽职调查五步法：①建立强有力的企业管理体系；②明确和评估供应链风险；③设计并实施风险应对战略；④开展或支持独立第三方尽职调查审核；⑤发表年度供应链尽职调查报告[6]。该《指南》得到联合国认可，已成为国际通行的负责任矿产供应链规范的制定基础。

2.5 美国“多德-弗兰克法案”

2010年，奥巴马总统签署了“多德-弗兰克法案”，其中第1502章要求在美国上市的公司每年须对公众披露是否使用冲突矿产的信息。若公司确实使用了冲突矿产，须向美国证监会提交“冲突矿产报告”，报告内容包括如何对这类矿物的来源和产销监管链进行尽职调查、独立第三方审核报告等。法案涵盖矿产包括：铌钽铁矿、锡石、黄金、钨锰铁矿及其衍生物或其他由美国国务卿确定的矿物，主要产地是刚果(金) 及其周边国家[7]。2012年8月22日，美国证监会还出台了“最终规则”予以补充完善。美国是首个针对“冲突矿产”立法的国家，“多德-弗兰克法案”也成为了全球范围内最具有影响力的政策之一。美国有关冲突矿产信息披露的详细管理流程见图2[4]。

“多德-弗兰克法案”除了对参与该地区勘探开发的探矿、矿冶及后期产品开发企业有直接影响外，对处于下游的高科技企业也有明显影响。

2.6 无冲突冶炼厂计划(CFSP)

2010年，电子行业公民联盟(EICC)与全球电子可持续性倡议组织(GeSI)携手编制了《无冲突冶炼厂计划(CFSP)审核规程》，并于2011年4月生效。CFSP作为一项自愿性行动，可由独立第三方机构对冶炼厂的采购业务进行审核，并据此判定冶炼厂所加工采用的锡、钽、钨以及黄金等是否来源于冲突矿产渠道[8]。如果不是，冶炼厂会被认证为“无冲突冶炼厂”，下游企业可放心购买其金属产品。世界上很多跨国企业都认可CFSP，使其有着巨大影响力，目前取得通过CFSP审核已成为企业产品进入国际市场的“通行证”。CFSP的执行安排详见图3[9]。

该计划对我国参与该地区矿产开发的矿冶企业及下游产品开发企业影响巨大。目前我国有包括云南锡业、厦门钨业、东方钽业等行业龙头在内的88家大中型企业先后接受该计划的审核。

图2 美国证券交易所冲突矿产信息披露管理流程框图

图3 CFSP在供应链中的执行安排(资料来源：YOUNG S B，2012)

2.7 世界黄金协会

2012年10月，世界黄金协会(WGC)颁布了“无冲突黄金标准”，要求与黄金出口有关的金矿采矿企业和其他实体企业确保其行为与OECD《指南》保持一致[10]。该标准主要影响黄金冶炼及黄金首饰加工出口企业。

2.8 责任珠宝业委员会

责任珠宝业委员会(RJC)是一个非盈利性质的国际标准和认证机构，所有成员恪守《RJC从业准则》。2012年3月，RJC针对金和铂族金属设计了“产销监管链准则”，该准则主要影响涉及铂金生产及相关的珠宝企业。

2.9 欧盟

2017年5月19日，欧盟发布了官方公告《原产自受冲突影响和高风险地区的锡、钽、钨及其矿石和黄金的欧盟进口商供应链尽职调查法规》，法规于2017年6月8日正式生效。该法规以OECD《指南》为标准，规定除进口量小于阈值的进口商外，欧盟所有锡、钨、钽及其矿石和黄金的进口商必须履行供应链尽职调查义务；欧盟各国的主管机构将对进口商进行事后检查；欧盟将发布官方的全球负责任冶炼厂名单等内容。与美国“多德-弗兰克法案”第1502章相比，欧盟法规有以下特点：一是政府部门介入程度更深；二是社会责任的关注范围更广泛；三是企业的主体责任更突出。

国际上，各国政府或行业对“冲突矿产”监管的逻辑框架可概括为图4(以钨锡钽为例)。

2.10 中国

2.10.1 政府

2013年6月，国家质量监督检验检疫总局(简称质检总局)开始着手组织开展冲突矿产相关政策调研。作为我国首个参与全球“冲突钻石”监管的政府部门代表，质检总局主动借鉴金伯利进程的成功经验，在落实联合国有关冲突矿产决议和政府监管领域发挥积极作用。2017年7月，国家认证认可监督管理委员会初步审定通过了质检总局通关司牵头制订的《受冲突影响和高风险区域矿产负责任供应链的尽职调查指南》行业标准。此标准充分考虑我国相关矿产行业实际情况，提出了适用于我国矿产企业的基于风险的矿产供应链尽职调查程序，与OECD《指南》要求相一致。此标准对于我国企业开展“冲突矿产”尽职调查具有现实的指导意义。

2.10.2 行业

2014年10月和2015年12月，中国五矿化工进出口商会先后发布了《中国对外矿业投资行业社会责任指引》和《中国负责任矿产供应链尽责管理指南》，旨在减少会员企业境外采矿及进行矿产贸易的风险，帮助矿产供应链上的企业在对外投资、合作和贸易过程中识别、防范和降低风险，避免加剧冲突以及严重人权侵犯和失职行为的发生[11-12]。

图4 全球“冲突矿产”政府或行业管理逻辑框架示意图(以钨锡钽为例)(资料来源：广东出入境检验检疫局)

3 “冲突矿产”监管新变化及可能的影响

3.1 新变化

3.1.1 监管矿种不断扩容

“冲突矿产”监管从2008年ITRI最早提出的锡和其后的钨和钽开始；2009年3月，卢旺达地质和矿山局OGMR加入了黄金；2010年“多德-弗兰克法案”中规定美国国务卿确定的矿物都可能被认定为 “冲突矿产”；2012年RJC将铂族元素加入；近年来，钴也传出要纳入监管的消息。可见，“冲突矿产”所涉及的矿种有逐步增加的态势。

3.1.2 监管重心有向下游延伸的趋势

联合国安理会决议旨在解决对“冲突矿产”的源头——刚果(金)以及非洲大湖地区的武装冲突和践踏人权问题。因此有关政策出台初期只是关注产业链的中上游——矿区和矿石冶炼企业。而“多德-弗兰克法案”将相关矿石的衍生物也纳入了监管和尽职调查之列，这样监管的范围就从矿产的开采和冶炼向下游——金属加工、零部件生产以及成品生产环节延伸。大量的下游企业将被要求提供其供应链信息，鉴于冲突矿产的使用范围广，这其中肯定有不少高精尖、高科技企业受波及。

3.1.3 监管主体从行业到政府，层次不断上升

“冲突矿产”的监管先是国际锡业协会(iTSCi)作为其会员尽职调查工作的一部分，其后是ICGLR政府认证，然后是美国立法、OECD的尽职调查指南；2017年，欧盟通过立法强制监管“冲突矿产”。“冲突矿产”规制从最初的民间行为，逐步升格为产业准则、行业标准、国家法律。

3.2 可能的影响

我国是联合国安理会成员国之一，安理会相关的合理决议我们理所当然要遵守。同时，从本文上述“冲突矿产”政策特点的分析来看，它不仅仅是影响冶炼企业和个别行业发展的问题，还逐步形成为一个穿插着国家博弈和全球资源争夺的国际性的公共规则问题，处理不好，极有可能对我国战略性矿产资源战略的实施造成影响。

4 建 议

作为一个负责任大国，中国政府和相关行业应尽快对 “冲突矿产”的监管进行深入研究，采取有力措施应对。

1) 建立政府主导的冲突矿产信息搜集和披露机制。质检总局等政府部门通过对矿产进口和产品出口环节的有效监管掌握数据，按照联合国安理会决议要求发布相应的统计报告；通过监督企业尽职调查行为、采信第三方审核结果等方式，建立适合国情的合规企业评定机制，定期通报合规名单；积极参与国际规则的制定，提升我国的国际话语权，回击“中国企业不合作”的不实言论。

2) 加强企业合作和提高尽职调查能力。行业组织应建立产业链所有企业参与的有效的沟通互动机制。不同的企业可以共同组建类似于联合国的专家组，对上游供应链使用“冲突矿产”情况进行调查，并分享调查成果，共同商讨解决措施，提高企业应对能力。企业应积极行动提高尽职调查能力，建立企业内部的供应链溯源体系，依托现有供应链管理系统进行数据追溯，主动对矿石原料进行标识。先进的技术手段也可以借鉴来做更高效的矿产溯源，如Russell S Harmon和Richard R Hark的激光诱导离解光谱探究铌钽锰矿来源技术[13-14]。

3) 创建中国企业参与全球“冲突矿产”监管的主动通报机制。2011年，广东新会检验检疫局在查验某公司进口的来自卢旺达的钽铌矿时，曾经发现4起到港货物全部被国外掉包的欺诈事件，涉及货值561万美元。不合规矿产通过走私等非法渠道或手段进入“冲突矿产”供应链，查获后的矿产在供应链中消失的情况，目前还没有很好的解决措施。对此，中国政府、企业可在参与国际规则制订的过程中，创建对全球性的冲突矿产通报机制，将特殊地区的锡、钽、钨、金的发货商、物流企业、收货商以及中间港口等纳入特殊警示，采用相同的特殊的货物编码，加强对货物流通中每个环节的验收，保障矿产在运输线的安全；完善应急措施，发生紧急情况时能够快速找出案发地点，联合当地相关机构追踪。中国在保障自身利益的同时能以规则制订者、联合保障机制策划者的身份走在国际社会前沿，成为落实联合国决议、维护地区和平、打击“冲突矿产”的中坚力量。

4) 积极参与相关研究及国际行动，变被动为主动，争取中国在“冲突矿产”监控方面的话语权。当前在国际话语系统中，欧美发达国家仍然掌控着国际舆论的主导权，全球仍习惯于用欧美价值和逻辑来评判是非、应对国际问题。从维护和实施中国“一带一路”倡议的高度出发，我们应加强对国际形势的分析，提升中国标准的国际化能力，争取国际标准话语权；通过行业协会与中国企业联动形成合力，建立战略合作伙伴关系，积极向国际社会表达自身诉求，主动地参与冲突矿产政策、标准的研讨和制定，建立和维护负责任的大国形象。

5 结 语

“冲突矿产”的监管涉及我国在国际重大事务中发言权及国家形象问题，和我国国家战略性矿产资源全球战略实施以及部分敏感矿产勘探、冶炼及下游的可持续企业发展也有密切联系。目前我国除了国家质检总局曾着手组织开展冲突矿产相关政策调研外，对此问题的研究仍然较为薄弱。从维护和实施中国“一带一路”倡议的高度出发，应该尽快建立加强跟踪研究，建立政府主导的冲突矿产信息搜集和披露机制，加强国内相关企业的相互合作及沟通，建立企业参与“冲突矿产”监管通报机制,变被动为主动，积极向国际社会表达自身诉求，主动参与冲突矿产政策、标准的研讨和制定，建立和维护负责任大国形象。